CC BY
29
НАУКА.ТЕОРИЯ.
2009'1
ПРАКТИКА.
экстремисткой деятельности» : Федеральный закон РФ, 27.07.2006 г., № 148-ФЗ // Российская газета (Федеральный выпуск). № 4131. - 2006. - 29 июля.
9. О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием государственного управления в области противодействия экстремизму : Федеральный закон РФ, 24.07.2007 г., №211-ФЗ // Российская газета (Федеральный выпуск). № 4428. - 2007. - 1 августа.
10. Юцкова, Е. М. Средства массовой информации и духовная жизнь общества: криминологический и социально-психологический анализ // Экстремизм и другие криминальные явления / Е.М. Юцкова. - М. : Российская криминологическая ассоциация, 2008.
11. Сочнев, Д. В. Оптимизация деятельности субъектов предупреждения информационного терроризма в системе безопасности личности, общества, государства / Д. В. Сочнев // Пробелы в российском законодательстве и пути их преодоления: Сборник научных статей по итогам Международной научно-практической конференции 14-15 сентября 2007 года / под ред. В.И. Каныгина, С.В. Изосимова, А.Ю. Чупровой. - Н.Новгород : Нижегородская академия МВД России, 2008.
12. Концепция совершенствования взаимодействия подразделений системы Министерства внутренних дел Российской Федерации со средствами массовой информации и общественными объединениями на 2009-2014 годы.
ПРОБЛЕМЫ РЕАЛИЗАЦИИ АДМИНИСТРАТИВНОЙ РЕФОРМЫ В СИСТЕМЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ
Административная реформа необходима, прежде всего, для восстановления отношений доверия и взаимопонимания между государством и гражданами, между государственными органами исполнительной власти и всеми общественными структурами. Необходимо достигнуть разумного соответствия между государственно-правовым регулированием и естественностью жизни, ее опытом и традициями.
Следует согласиться с мнением профессора Ю.Н. Старилова о том, что административную реформу можно считать «политическим шагом, направленным на коренные изменения в административной сфере с целью укрепления и совершенствования организации и функционирования публичного управления, обеспечения эффективности и режима законности деятельности государственных и муниципальных служащих, улучшения административных процедур и повышения правового качества административного нормотворчества. Результатами административной реформы в правовом аспекте является изменение российского административного законодательства и, как следствие, самого административного права, системы административно-правового
А.С. Мамин,
кандидат юридических наук (БелГУ)
регулирования» [1].
Анализ учебной, периодической и научной литературы по вопросу проведения административной реформы в России позволяет представить некоторые обобщения, касающиеся проблемных вопросов. К таковым, на наш взгляд, можно отнести следующие:
1. Функции министерств и иных органов исполнительной власти, процедуры согласования решений. Продолжают существовать неоправданные ведомственные барьеры, иногда они даже усиливаются (например, при создании оборонных агентств были снова воспроизведены ранее существовавшие препятствия для межотраслевой интеграции и кооперации в ОПК). Каждое министерство стремится закрыть информацию о результатах своей деятельности от других министерств, что усиливает непрозрачность происходящих в экономике процессов [2].
Функции министерств и ведомств размыты, зачастую пересекаются. Но главная опасность заключается в том, что на ряд министерств возложены внутренне противоречивые задачи, например, функции по выработке норм регулирования и применению этих норм.
Ответственность и инициатива руководителей ряда министерств ограничена ввиду
2009'1
НАУКА.ТЕОРИЯ. ПРАКТИКА.
существующей «надстройки» над ними в виде курирующих деятельность этих министерств вице-премьеров.
Министерства, службы, агентства зачастую преследуют свои узко корпоративные интересы, связанные (в не последнюю очередь) с извлечением «статусной ренты». Не случайно многие прогрессивные законопроекты после их воплощения в ведомственных инструкциях и приказах практически выхолащиваются. По той же причине ожесточенное сопротивление в отраслевых министерствах встречают предложения по приватизации подведомственных им предприятий, по уменьшению числа лицензируемых видов деятельности и т.п.
Стремление государства «сэкономить» на использовании бюджетных средств при разработке правовых актов приводит к тому, что либо качество их недостаточно, либо их разработка осуществлялась при прямой поддержке отдельных бизнес-групп (что усиливает риск отраслевого лоббирования), либо за счет международных институтов развития и программ помощи (МБРР, Тасис и т.п.).
Результаты последнего мы можем наблюдать сейчас - у нас есть про-американские законы, про-европейские законы, плохо между собой сочетающиеся и еще хуже им-плементированные в национальную среду.
Действующая система согласования проектов нормативных актов между министерствами приводит к тому, что лишь в исключительных случаях (иногда - только после личного вмешательства Президента РФ) удается отстоять изначальную идеологию - чаще результатом ведомственного «консенсуса» становятся половинчатые меры. Сложились такие правила игры, при которых согласование проектов документов носит характер встречного торга и взаимных обязательств.
В целом система согласования решений между министерствами крайне неэффективна. Чиновник в среднем тратит на согласование документов до 30-50% своего рабочего времени. Здесь сказывается низкая мотивированность согласующих министерств в принятии конечного решения по сравнению с ответственным за его выработку головным министерством [2]. Такая ситуация во многом обусловлена также отведенной для аппарата Правительства ролью «буфера» между Правительством РФ и министерствами. В результате большинство инициатив «вязнут» в согласовательных процедурах. Получается, что, с одной стороны, существующие
процедуры согласования будто специально созданы, чтобы «похоронить» любую инициативу и сделать ее наказуемой, а с другой стороны, чрезмерное упрощение процедур согласования может привести к «выплескиванию» всех межведомственных конфликтов на уровень Правительства РФ.
2. Кадры, система вознаграждения. Система оплаты труда чиновников такова, что изначально ориентирована на получение ими «вознаграждения» от частных структур. В настоящее время уровень оплаты в госаппарате в 10-12 раз ниже, чем в частном секторе. В результате в штате министерств и ведомств наблюдается «провал» в части специалистов со стажем работы от 5 до 10 лет, которые наиболее перспективны для служебного роста и смены той части госаппарата, которая лишь дожидается пенсионного возраста.
Хотя верхний уровень служебной иерархии заполнен квалифицированными специалистами, на нижнем уровне дефицит кадров существенен. Отсрочка от службы в армии для молодых специалистов, пришедших на работу в государственные органы власти - это лишь иллюзия решения кадровых проблем. По сути, чиновники в ранге заместителей министров и начальников департаментов не имеют своей команды для решения возложенных на них вопросов, в результате возникает провал в практической реализации сформулированной на верхнем уровне госаппарата идеологии.
Система стимулов к эффективной работе непрозрачна - соотношение прямых и косвенных выплат (льгот) составляет для отдельных категорий госслужащих от 1:3 до 1:5. Та система поощрений (премий), которую себе «пробили» отдельные министерства, приводит в ряде случаев к гипертрофированному вниманию к решению сотрудниками одной задачи в ущерб всем прочим, возложенным на министерство.
Все это приводит (в условиях расширения консультаций государственных структур с частным бизнесом) как к развитию процессов «софинансирования» деятельности госаппарата со стороны частного бизнеса, так и «делегирования» бизнес-сообществом своих представителей во власть. В принципе, возможны два основных способа повышения привлекательности государственной службы [3]:
- существенное повышение заработной платы государственных служащих;
- усиление стабильности их положения, расширение системы льгот и пожизненных привилегий.
НАУКА.ТЕОРИя.
2009'1
ПРАКТИКА.
Первый подход требует дополнительных бюджетных расходов, неоднозначно воспринимается обществом; второй подход ограничивает возможности смены состава государственного аппарата, прихода новых сотрудников.
Кроме того, мнение о том, что резкое повышение заработной платы чиновникам уменьшит масштабы коррупции, выглядит весьма сомнительным. Главный эффект от повышения зарплаты госслужащих заключается в возможности найма квалифицированных специалистов.
Возможности государства по найму персонала сужены также и вследствие низкой мобильности потенциальных сотрудников - государство не решает задачи предоставления жилья специалистам, пришедшим работать в государственные органы власти. Это же ограничивает возможности территориальной ротации кадров.
Продолжается утечка квалифицированных кадров из министерств, служб, агентств (которая усиливается при каждой очередной формальной реорганизации Правительства РФ). В ряде случаев уход специалиста из министерства связан не столько с его невысокой зарплатой, сколько с отсутствием ощущения причастности к обсуждению и выработке важных экономических решений.
3. Прозрачность, подотчетность и предсказуемость. Процессы формирования федерального бюджета, контроль за его исполнением пока малопрозрачны для общества. Счетная палата РФ, проводя проверки по целевому использованию бюджетных средств, весьма редко оценивает эффективность реализации той или иной программы, ее результаты и эффект в целом для экономики, ограничивая свои усилия выявлением формальных нарушений в использовании и расходовании бюджетных средств.
До настоящего времени отсутствуют требования к оценке экономических последствий принимаемых правовых актов; не разработаны принципы оценки результатов федеральных целевых программ, их мультипликативного эффекта для экономики. Сохраняется проблема слабой предсказуемости инициируемых государством изменений в условиях ведения предпринимательской деятельности.
Необходимо признать явно недостаточную распространенность информационных технологий в системе государственного управления. В то же время их внедрение по опыту зарубежных стран позволяет существенно
повысить прозрачность процессов принятия решений в государственных органах власти, обеспечить ее ориентированность на запросы граждан и бизнес-сообщества, ускорить процедуры согласования решений. В связи с этим недавно принята ФЦП «Электронная Россия», одно из приоритетных направлений которой - внедрение информационных технологий в деятельность государственных органов, однако реализация мер по данному направлению чрезмерно «растянута» по срокам (как правило, до 2010 г.) [3].
4. Недискриминационное исполнение действующих норм регулирования.
Принципиальной остается проблема обеспечения равного применения действующих норм регулирования ко всем хозяйствующим субъектам. Возможны следующие подходы (ни один из которых пока не реализуется в достаточной мере) к решению этой проблемы: развитие прозрачных стандартизированных процедур принятия решений государственными служащими и выработка этических норм деятельности чиновников.
Первый подход довольно эффективен с позиций контроля за обоснованностью действий чиновников и предотвращения коррупции, позволяет выдвигать не очень высокие требования к квалификации государственных служащих, однако он применим в полной мере только при сформировавшейся и стабильной правовой системе.
Второй подход уместен при большом объеме действий госслужащих, которые не могут регулироваться юридическими нормами, и возможен при ориентации на формирование устойчивого класса чиновников, обеспечение стабильности их положения и пожизненных гарантий.
Действующая в настоящее время система регулирования во многом сама создает предпосылки для развития коррупции в госаппарате. Существует совокупность норм, исполнение которых применительно ко всем заслуживающим того хозяйствующим субъектам невозможно. В этих условиях возникают условия для торговли административным ресурсом, когда такие нормы применяются избирательно (характерный пример - инициирование государством процедур банкротства). Предложения по выработке несколько более жестких и четких по сравнению с законодательством критериев применения государством действующих норм для обеспечения прозрачности и предсказуемости действий государственных органов не находят в последних сколько-нибудь заинтересованной поддержки.
2009'1
НАУКА.ТЕОРИЯ. ПРАКТИКА.
5. Партнерство с частным бизнесом и ответственность. Заявляя о необходимости выстраивать партнерские отношения с частным бизнесом, государство до настоящего времени не определилось ни с моделью таких отношений (корейская, немецкая, американская и т.п.), ни с институтами, необходимыми для «цивилизации» такого взаимодействия.
Для бизнес-сообщества, граждан пока не сформированы эффективные инструменты борьбы с административным произволом. Здесь необходим переход к критериальным принципам принятия решений об оказании государственной поддержки, прозрачности процессов формирования бюджета, создания системы административных судов, исходящих из презумпции необходимости для государственных чиновников обосновывать и аргументировать свои решения. Для сравнения отметим, что в странах с развитой рыночной экономикой особое внимание уделяется вопросам гармонизации отношений государства и частного бизнеса. Так, в этих странах реализуется комплекс мер по развитию «инфраструктуры» разрешения споров между государством и частным бизнесом (например, специальные согласительные процедуры, всевозможные комиссии и комитеты, соответствующие судебные институты) и по совершенство-
ванию механизмов и форм компенсации государством потерь, нанесенных необоснованными решениями частному бизнесу (включая персональную ответственность чиновников) [4].
Следует признать, что государство не может эффективно исполнять ряд норм (в силу недостаточной квалификации и численности сотрудников, из-за отсутствия территориальных подразделений и т.п.), поэтому может быть логично от некоторых функций отказаться (если они не представляются принципиально необходимыми для выполнения задач государственного управления). Однако при этом важно представлять, кто эти функции будет исполнять в бизнес-сообществе.
Меры по дерегулированию в демократически развитых странах сочетались с развитием механизмов взаимодействия государства с саморегулируемыми организациями, поддержкой деятельности таких организаций, отработкой различных схем делегирования им ранее принадлежавших государству полномочий и инструментов обеспечения прозрачности их деятельности. Последнее особенно важно, так как существует риск формирования под видом создания саморегулируемых организаций «новой бюрократии», неподконтрольной ни государству, ни обществу.
Литература
1. Старилов, Ю. Н. Административная реформа: способствует ли она совершенствованию административно-правового регулирования? Актуальные проблемы административного и административно-процессуального права : Материалы научно-практической конференции / Ю.Н. Старилов. - М.: Юнити-Дана, 2004.
2. Кузьминов, Я. Направления и ресурсы административной реформы. Тезисы доклада ГУ-ВШЭ / Я. Кузьминов, А. Маслов, А. Глаголев, Е. Кульков, Г. Минх, Л. Якобсон, А. Яковлев. - М., 2006.
3. Лобанов, В. Административные реформы: вызов и решения / В. Лобанов // Проблемы теории и практики управления. - 2008. - № 1.
4. Лобанов, В. Реформирование государственного аппарата: мировая практика и российские проблемы / В. Лобанов // Проблемы теории и практики управления. - 2007. - № 1.
