CC BY
101
УДК 342.9
С.А. Овсянников ПРОБЛЕМЫ РЕАЛИЗАЦИИ
АДМИНИСТРАТИВНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА ЗА НАРУШЕНИЕ ОБЩЕСТВЕННОГО ПОРЯДКА
Введение: особое внимание в работе уделяется анализу регионального законодательства об ответственности за нарушение общественного порядка, а также проблемам, связанным с его применением. Отмечается сокращение регулирующего воздействия субъектов РФ на сферу правового регулирования ответственности за нарушение общественного порядка. Цель: выявить проблемные аспекты применения административного законодательства за нарушение общественного порядка. Методологическая основа представлена общенаучными методами, такими как диалектический, анализ и синтез, широко использован сравнительно-правовой метод, с помощью которого анализируется федеральное и региональное административное законодательство. Результаты: обосновывается необходимость реформирования регионального законодательства в сфере установления ответственности за правонарушения, посягающие на общественный порядок и общественную безопасность; предлагаются некоторые направления совершенствования правового регулирования административной ответственности за нарушение общественного порядка на региональном уровне. Выводы: в целях устранения противоречий в региональном законодательстве об административных правонарушениях необходимо принятие и применение административных норм на уровне субъектов Федерации.
Ключевые слова: административная ответственность, полиция, общественный порядок, общественная безопасность, региональное законодательство, административные правонарушения.
S.A. Ovsyannikov
PROBLEMS OF IMPLEMENTATION OF THE ADMINISTRATIVE LEGISLATION FOR VIOLATION OF PUBLIC ORDER
Background: special attention in the research is paid to the analysis of the regional legislation on responsibility for violation of public order and also the problems connected with its enforcement. The author notes the reducing of regulating the impact of territorial subjects of the Russian Federation on the sphere of legal responsibility for violation of the public order regulation. Objective: the uthor of the research intends to identify problematic aspects of the application of administrative legislation for violation of public order. Methodology: general scientific methods, such as dialectic analysis and synthesis as well as the comparative and legal method by means of which the federal and regional administrative legislation is analyzed are used in the study. Results: the necessity of reforming the regional legislation in the sphere of establishing responsibility for violations of public order and public
© Овсянников Сергей Александрович, 2018
Кандидат юридических наук, зав. кафедрой таможенного, административного и финансового права (Саратовский национальный исследовательский государственный университет им. Н.Г. Чернышевского), e-mail: tafp_jurid@info.sgu.ru
© Ovsyannikov Sergey Aleksandrovich, 2018
Candidate of law, Chair of the Customs, administrative and financial law department (National Research 62 Saratov State University named after N.G. chernyshevsky)
safety is substantiated, some directions of improving the legal regulation of administrative responsibility for violation of public order at the regional level are proposed. Conclusions: in order to eliminate contradictions in the regional legislation on administrative offences, it is necessary to adopt and enforce administrative rules at the level of the subjects of the Federation.
Key-words: administrative responsibility, police, public order, public safety, regional legislation, administrative offenses.
В связи с принятием в 2011 г. Федерального закона № З-ФЗ «О полиции» (в ред. от 3 августа 2018 г.)1 Верховным Судом РФ в отдельных регионах (Москве, Санкт-Петербурге, Самарской области, Красноярском крае, Псковской области, Республике Дагестан) были отменены полномочия органов внутренних дел по составлению протоколов об административных правонарушениях, в т.ч. в области охраны общественного порядка, предусмотренные региональными законами, причиной чему послужил перевод органов внутренних дел исключительно в федеральное ведение. Санкт-Петербургский городской суд пришел к абсолютно логичному выводу о том, что протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов РФ, составляются исключительно должностными лицами, входящими в систему и структуру исполнительной власти субъекта РФ, тогда как полиция является составной частью единой централизованной системы федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел.
Таким образом, субъект РФ не вправе наделять должностных лиц органов внутренних дел (полиции) полномочиями, не предусмотренными федеральным законодательством. В этой связи были внесены изменения в ст. 28.3 КоАП РФ2, в соответствии с которыми должностные лица органов внутренних дел — полиции — наделяются полномочиями по составлению протоколов об административных правонарушениях, посягающих на общественный порядок и общественную безопасность, при этом предусмотренных законами субъектов РФ только в случае заключения соответствующего соглашения. Порядок заключения таких соглашений определен Постановлением Правительства РФ от 8 декабря 2008 г. № 924 «О порядке заключения и вступления в силу соглашений между федеральными органами исполнительной власти и исполнительными органами государственной власти субъектов РФ о передаче ими друг другу осуществления части своих полномочий».
Следует отметить, что на сегодняшний день не заключено ни одного соглашения, что объясняется отсутствием соответствующей нормативно-правовой базы и недостаточной материальной обеспеченностью большинства субъектов РФ. Как справедливо отмечает З.Г. Брциева, дотационные субъекты испытывают затруднения в поиске тех средств, которые должны покрывать расходы МВД России, связанные с составлением протоколов об административных правонарушениях, в частности, речь идет о снабжении канцтоварами, ГСМ, транспортом, компьютерами и иными обеспечивающими средствами [1, с. 28].
1 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2011. № 7, ст. 900; 2018. № 32, ч. 2, ст. 5125.
2 См.: Федеральный закон от 21 июля 2014 г. № 247-ФЗ «О внесении изменения в статью 28.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2014. № 30, ч. 1, ст. 4248. 63
Действующее законодательство не дает однозначного ответа о необходимости заключения соответствующих соглашений лишь на возмездной основе. Материальные затраты, связанные с применением административного законодательства, т.е. вопроса, находящегося в совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ, возложены на обе стороны.
Поскольку в законодательстве определено право, а не обязанность органов государственной власти субъектов РФ осуществлять по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ расходы на реализацию возложенных на полицию обязанностей по охране общественного порядка и обеспечению общественной безопасности [2], обеспечение деятельности сотрудников полиции по составлению протоколов об административных правонарушениях, перечень которых определен региональными властями, не должно быть возложено лишь на субъектов РФ.
Представляется, что введение административной ответственности на федеральном уровне за правонарушения, посягающие на общественный порядок и общественную безопасность и предусмотренные в региональном законодательстве, отнесение их к компетенции органов внутренних дел позволит решить проблему и отказаться от необходимости достаточно сложной и трудоемкой процедуры заключения соглашений между МВД РФ и органами исполнительной власти субъектов РФ о передаче части полномочий по составлению протоколов об административных правонарушениях, посягающих на общественный порядок и общественную безопасность, предусмотренных законами субъектов РФ.
Альтернативой указанному решению заявленной проблемы может послужить внесение изменений в абз. 2 ч. 6 ст. 28.3 КоАП РФ: «Протоколы об административных правонарушениях, посягающих на общественный порядок и общественную безопасность, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации, составляются должностными лицами органов внутренних дел (полиции)». В этом случае процессуальные полномочия сотрудников полиции составлять протоколы об административных правонарушениях должны учитывать лишь четыре административно-правовых запрета, которые устанавливаются исключительно на региональном уровне в сфере обеспечения правопорядка в общественных местах:
1) административно-правовой запрет противоправных действий в ночное время, препятствующих созданию органами местного самоуправления условий для массового отдыха граждан;
2) административно-правовой запрет противоправных действий в ночное время, поощряющих допущение нахождения детей (лиц, не достигших возраста 18 лет) на улицах, стадионах, в парках, скверах, в транспортных средствах общего пользования;
3) административно-правовой запрет противоправных действий, препятствующих созданию органами государственной исполнительной власти субъектов РФ условий для волеизъявления граждан в процессе проведения публичных мероприятий;
4) административно-правовой запрет противоправных действий, препятствующих созданию органами государственной исполнительной власти субъектов РФ условий для исключения продажи спиртосодержащей продукции, произведенной в домашних условиях, в т.ч. физическими лицами.
Анализ регионального законодательства об административной ответственности свидетельствует о том, что в процессе его применения выявляются следующие проблемы.
Несоответствие и противоречие регионального законодательства конституционным требованиям и нормам федерального законодательства, что обусловливает необходимость его реформирования. Так, в региональном законодательстве присутствуют отдельные положения, нарушающие федеральное законодательство и выходящие за пределы компетенции органа государственной власти субъекта РФ. В частности, закрепленные региональным законом составы административных правонарушений включают составы правонарушений, административная ответственность за которые предусмотрена положениями КоАП РФ; региональные санкции не соответствуют аналогичным, введенным на федеральном уровне. В качестве примера можно привести Кодекс Тюменской области об административной ответственности3, ст. 2.1 которого регулирует установление ответственности за нарушение нормативов распространения продукции, не рекомендуемой ребенку для пользования до достижения им возраста 16 лет, в то время как отношения, связанные с защитой детей от информации, причиняющей вред их здоровью и (или) развитию, урегулированы Федеральным законом от 29 декабря 2010 г. № 436-ФЗ «О защите детей от информации, причиняющей вред их здоровью и развитию» (в ред. от 29 июля 2018 г.)4. При этом виды административной ответственности за нарушения указанного Федерального закона определены КоАП РФ.
К сожалению, практика последних лет, особенно судебного рассмотрения высшими судебными инстанциями дел об оспаривании законов субъектов РФ об административной ответственности, приводит к сокращению регулирующего воздействия субъектов РФ на данную сферу общественных отношений. Позиция Верховного Суда РФ за период с 2005 г. по настоящее время в большинстве случаев не поддерживает интересы субъектов РФ в сфере законодательства об административной ответственности. Нормы многих законов субъектов РФ об административной ответственности признаны не соответствующими федеральному законодательству и не подлежащими применению Верховным Судом РФ или отменены законодательными органами субъектов РФ во избежание судебных разбирательств. Однако аналогичные нормы продолжают действовать и не отменяются в других субъектах РФ, что позволяет говорить о разрозненности и несогласованности регионального законодательства об административной ответственности.
Среди существующих на данный момент в региональном законодательстве об административной ответственности за нарушение общественного порядка проблем следует выделить определенного рода неравенство правового положения граждан, обусловленное принадлежностью к тому или иному региону. Примером такого неравного положения может быть названо установление различных санкций за совершение одного и того же правонарушения в конкретном субъекте РФ. В то же время в законах различных субъектов РФ содержатся нормы, имеющие общерегиональную распространенность, но предусматривающие разнообразные
3 См.: Кодекс Тюменской области об административной ответственности от 27 декабря 2007 г. № 55 (в ред. от 29 июня 2017 г.) // Парламентская газета «Тюменские известия». 2007. № 242; 2017. № 112.
4 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2011. № 1, ст. 48; 2018. № 31, ст. 4831. 65
административные санкции, ставящие на законодательном уровне субъекта административного правонарушения в зависимость от места его совершения. Например, региональное законодательство, как правило, устанавливает ответственность за нарушение тишины и покоя граждан, за оскорбление общественной нравственности, нарушения правил благоустройства, правил обращения с животными, безбилетный проезд, торговлю спиртными напитками домашней выработки и т.д. При этом в регионах могут отличаться отдельные признаки составов правонарушений, разниться виды и размеры административных наказаний.
По справедливому замечанию О.С. Рогачевой, «в настоящее время сложилась правовая ситуация, при которой лица, совершившие тождественные по смыслу административные правонарушения, привлекаются к различным по степени суровости административным наказаниям, равно как и в разных субъектах РФ за аналогичные административные правонарушения к одному и тому же по степени суровости административному наказанию привлекаются различные по статусу субъекты ответственности» [3, с. 30]. Так, согласно ч. 1 ст. 3.1 Закона Кировской области от 4 декабря 2007 г. № 200-30 «Об административной ответственности в Кировской области» (в ред. от 13 июня 2017 г.) административно наказуемыми являются «громкая речь, крики, пение, свист, использование звуковоспроизводящих устройств, автосигнализации (при неоднократном срабатывании), осуществление хозяйственных и иных работ (кроме аварийных работ), эксплуатация механизмов в жилых и нежилых помещениях, во дворах домов, на улицах, создающих шум и препятствующих полноценному отдыху граждан в период с 22 до 6 часов»5. А в соответствии с ч. 1 ст. 61 Закона Алтайского края от 10 июля 2002 г. № 46-ЗС «Об административной ответственности за совершение правонарушений на территории Алтайского края» (в ред. от 3 мая 2017 г.) правонарушением является «нарушение тишины и покоя граждан (выкрики, свист, громкое пение, пользование звуковоспроизводящими аппаратами, установленными на повышенную громкость, громкая игра на музыкальных инструментах и т.п.) на улицах, в городском и внутрирайонном пассажирском транспорте общего пользования, квартирах и домовладениях, местах временного пребывания граждан (санаториях, домах отдыха и т. п.) с 22 до 7 часов»6.
Предусмотрены и различные наказания: в Кировской области — предупреждение или наложение административного штрафа на граждан в размере от 500 до 3 тыс. руб., в Алтайском крае — административный штраф на граждан в размере от 300 до 1500 руб., на должностных лиц — в размере от 500 до 5 тыс. руб.
Подобная ситуация порождает вопрос о необходимости обеспечения единства правового статуса человека в рамках всей Российской Федерации. Думается, что такого рода однотипные составы должны быть заменены на четко сформулированные правонарушения в КоАП РФ, тем более, что действующее правовое регулирование чревато определенной несогласованностью с федеральным законодательством.
Отметим, что отражение местных особенностей того или иного региона не всегда соответствует общей законодательной базе, в силу чего возникает не-
5 См.: Вятский край. 2007. № 231 (4119); Официальный информационный сайт Правительства Кировской области. URL: http://kirovreg.ru (дата обращения:10.05.2018).
6 См.: Алтайская правда. 2002. № 193-196; Официальный интернет-портал правовой инфор-66 мации. URL: http://www.pravo.gov.ru (дата обращения: 09.07.2018).
обходимость приведения в действие механизмов реализации КоАП РФ. В этой связи нельзя не согласиться с мнением Б.А. Старостина, согласно которому «в целях соблюдения принципа законности административной ответственности необходимо установление единых составов административных правонарушений и размеров штрафных санкций за их совершение на всей территории Российской Федерации» [4, с. 28].
Соглашаясь с установлением единых составов административных правонарушений на всей территории страны и сосредоточением их только в КоАП РФ, нельзя признать обоснованной необходимость одинаковых размеров административных штрафов за одни и те же правонарушения во всех субъектах РФ, поскольку уровень жизни, средняя зарплата в разных регионах существенно отличаются друг от друга, а, следовательно, размеры штрафов в таких регионах как, например, г. Москва и г. Санкт-Петербург, не могут быть сопоставимы с размерами штрафов, например, в Саратовской и Волгоградской областях.
По этой причине нельзя не поддержать позицию Б.В. Россинского, в соответствии с которой «пришло время отойти в КоАП РФ от выражения размеров административных штрафов в абсолютных значениях и вновь вернуться к относительным величинам. Но на сей раз речь должна идти не о так называемых минимальных размерах оплаты труда, а о характеристиках, учитывающих как динамику доходов населения, так и отличие этих доходов в разных субъектах Российской Федерации. В качестве предложения следует назвать среднюю зарплату по региону, хотя, безусловно, возможны и другие варианты. В этом случае при установлении размеров штрафов (но не составов административных правонарушений), очевидно, в некоторой степени могут быть реализованы полномочия с субъектов Российской Федерации» [5, с. 31]. и
к
Таким образом, проблемы исследования законотворчества субъектов Россий- р ской Федерации в области установления административной ответственности в
заключаются в противоречивости подходов региональных законодателей к §
й
регламентации административных правонарушений, специфике принимаемых а
субъектами законов об административных правонарушениях и администра- | тивной ответственности. А, следовательно, необходим более глубокий анализ е
обоснованности принятия и применения тех или иных административных норм |
на уровне субъектов РФ. р
и
д
X
Библиографический список о
1. Брциева З.Г. Коллизия норм по передаче МВД России части полномочий по состав- к лению протоколов об административных правонарушениях субъектами Российской | Федерации // Российский следователь. 2016. № 15. С. 27-31. |
2. Соколова О. Законы региональные, а блюстители федеральные // ЭЖ-Юрист. № 2015. № 39. 51
3. Рогачева (Захарова) О.С. Разграничение предметов ведения и полномочий как ) условие эффективности норм об административной ответственности // Администра- 1 тивное право и процесс. 2010. № 6. С. 28-33. 8
4. Старостин БА.. Некоторые проблемы установления и реализации административной ответственности законами субъектов Российской Федерации // Административное право и процесс. 2013. № 8. С. 27-28.
5. Россинский Б.В. О полномочиях Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в области установления административной ответственности // Административное право и процесс. 2015. № 6. С. 26-31. 67
References
1. Brtsiyeva Z.G. Collision of Norms on Transmission to the Ministry of Internal Affairs of the Russian Federation of a Part of Powers on Compilation of Protocols on Administrative Offenses by Territorial Subjects of the Russian Federation // the Russian Investigator. 2016. No. 15. P. 27-31.
2. Sokolova O. Laws Are Regional but Observers - Federal // EZh-Yurist. 2015. No. 39.
3. Rogachiova (Zakharova) O.S. Demarcation of Areas of Jurisdiction and Powers as a Condition of Efficiency of Norms about Administrative Responsibility // Administrative law and process. 2010. No. 6. P. 28-33.
4. Starostin B.A. Some Problems of Establishment and Implementation of Administrative Responsibility Laws of Territorial Subjects of the Russian Federation // Administrative Law and Process. 2013. No. 8. P. 27-28.
5. Rossinsky B.V. About Powers of the Russian Federation and Territorial Subjects of the Russian Federation in the Field of Establishment of Administrative Responsibility // Administrative Law and Process. 2015. No. 6. P. 26-31.
УДК 342.922.1-053.6 Т.А. Смагина
АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЙ СТАТУС НЕСОВЕРШЕННОЛЕТНИХ ОБУЧАЮЩИХСЯ: МАТЕРИАЛЬНО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ*
Введение: Федеральным законом от 29 декабря 2012 г. № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» установлены новые критерии административно-правового статуса несовершеннолетних обучающихся. При этом возникают вопросы относительно возраста, с которого наступает дисциплинарная ответственность обучающихся, о регламентации понятия «дисциплинарный проступок обучающегося» и связанных с ним правовых категорий. Цель: охарактеризовать материальные нормы российского законодательства, устанавливающие статус обучающихся уровня основного общего образования как субъектов дисциплинарной ответственности и предложить пути их совершенствования. Сформулировать позицию по установлению единого федерального перечня дисциплинарных проступков обучающихся. Методологическая основа: общие и частные научные методы познания объективной действительности, к которым относятся диалектический, методы дедукции и индукции, сравнительный и логический методы. Результаты: обоснована позиция по исключению обучающихся уровня основного общего образования из числа субъектов дисциплинарной ответственности и применения к ним мер воспитательного характера; по наличию дисциплинарного иммунитета у несовершеннолетних обучающихся; по разработке на федеральном уровне Кодекса дисциплинарных проступков
i © Смагина Тамара Алексеевна, 2018
Кандидат юридических наук, доцент кафедры административного и муниципального права (Саратовская государственная юридическая академия); e-mail: k_ap@ssla.ru © Smagina Tamara Alekseyevna, 2018
Candidate of Law, Associate Professor of the Administrative and municipal law department (Saratov State Law Academy)
* Результаты исследования получены в рамках выполнения Государственного задания Минобрнауки России № 29.12821.2018/12.1 «Научно-методическое обеспечение деятельности комиссий по делам не-68 совершеннолетних и защите их прав (продолжение)».
