CC BY
173
УДК 342.9
Некоторые вопросы развития законодательства об административной ответственности за нарушение тишины и покоя граждан
Гусев Андрей Владимирович, доцент кафедры административного права и административной деятельности органов внутренних дел Уральского юридического института МВД России, кандидат юридических наук e-mail: [email protected]
В статье исследуются проблемные вопросы развития и реализации законодательства субъектов России об административной ответственности за нарушение тишины и покоя граждан. В этой связи осуществлен анализ материальных норм административного законодательства субъектов Российской Федерации, исследован процессуальный порядок его реализации, наиболее успешные нормативные конструкции и пробелы в данной сфере законодательного регулирования. Автором предложено собственное видение юридической конструкции единого состава правонарушения, устанавливающего административную ответственность за нарушение тишины и покоя граждан, на федеральном государственном уровне.
Ключевые слова: законодательство об административных правонарушениях; тишина и покой граждан; субъекты Российской Федерации; соглашения МВД России с исполнительными органами государственной власти субъектов России.
Some questions about the development of legislation Administrative responsibility for violation of peace and quiet of citizens
Gusev Andrey Vladimirovich,
Associate professor of the Department of Аdministrative Law and Administrative Activity of the Low Enforcement Agencies of the Ural Law Institute of the Ministry of the Interior of the Russian Federation, Gandidate of Law
The article examines the problematic issues of development and implementation of the legislation of the subjects of Russia on administrative responsibility for violation of peace and quiet of citizens. In this connection, the material norms of the administrative legislation of the constituent entities of the Russian Federation were analyzed, the procedural order of its implementation, the most successful regulatory structures and gaps in this area of legislative regulation were examined. The author offered his own vision of the legal design of a single offense that establishes administrative responsibility for violating the silence and tranquility of citizens at the federal state leve.
Key words: Iegislation on administrative violations; peace and quiet of citizens; subjects of the Russian Federation; agreements of the Ministry of Internal Affairs of Russia with the executive bodies of state power of the subjects of Russia.
Законодательство об административных правонарушениях традиционно является объектом внимания со стороны всех без исключения субъектов законотворческой инициативы как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Российской Федерации. Право регионов России, закрепленное в Конституции РФ (ст. 104), свидетельствует о том, что законодательным (представительным) органам субъектов Российской Федерации дано право, которое предоставляет им возможность реально влиять на совершенствование действующего федерального законодательства. Помимо этого ст. 72 Конституции РФ прямо свидетель-
ствует о возможности принятия нормативно-правовых актов, закрепляющих административную ответственность за противоправные деяния, которые посягают на общественные отношения в рамках отдельных субъектов нашей страны. Государство гарантирует равную для всех субъектов возможность устанавливать административную ответственность за нарушение регионального законодательства. Однако при наличии самостоятельности и равенства субъектов в данном направлении деятельности нормы, принимаемые в рамках регулирования административной ответственности за правонарушения, которые не указаны в КоАП
РФ, являются разрозненными либо вообще не находят должного отражения в законодательстве субъектов Российской Федерации.
Учитывая важность закрепления отдельных норм, защищающих права граждан, а также руководствуясь положениями Конституции России о совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов административного и административно-процессуального законодательства, отдельные субъекты нашей страны в своих законах (кодексах) установили административную ответственность за нарушение тишины и покоя граждан. При этом проделанный анализ значительного объема подобных нормативных актов показал очевидность невозможности регулирования рассматриваемых общественных отношений только на региональном законодательном уровне, что свидетельствует о важности рассмотрения возможности создания нормативного механизма на уровне федерации в целом.
Деяние, посягающее на тишину и покой граждан, не нашло своего отражения в структуре Особенной части КоАП РФ, однако имеет определенное квалифицирующее значение в рамках привлечения к административной ответственности за мелкое хулиганство (ст. 20.1). Причем в данном случае нарушение тишины и покоя граждан будет охватываться одним из главных признаков объективной стороны - деянием: «нарушением общественного порядка, выражающим явное неуважение к обществу», - которое следует учитывать лишь во всей совокупности признаков объективного выражения хулиганских действий, предусмотренных рассматриваемым составом, то есть только наряду с такими факультативными признаками, имеющими обязательное значение для квалификации, как общественное место и способ (нецензурная брань, оскорбительное приставание к гражданам, уничтожение или повреждение чужого имущества). В целом же законодательное предписание нарушений тишины и покоя граждан к признакам мелкого хулиганства оправдано многолетней правоприменительной практикой. Так, по делу Донского А. В. № 5-40-1123/20111 и по другим аналогичным делам2 факт нарушения тишины был установлен как обязательная характеристика деяний лиц, привлекаемых к административной ответственности.
То есть тождественные нарушения, которые возможно выделить в ряд самостоятельных составов, в целях оптимизации привлечения к административной ответственности были объединены в единую статью. Однако выделение из данной статьи такого самостоятельного административного правонарушения, как «нарушение тишины и покоя граждан» следует признать оправданным.
При этом попытки совершенствования федерального законодательства об административной ответственности в данном направлении имели место. За данное деяние ответственность могла быть закреплена на федеральном уровне еще в 2013 г. Тогда в Государ-
1 URL: https://rospravosudie.com/court-sudebnyj-uchastok-40-novoanninskogo-rajona-s/act-200506659.
2 URL: https://rospravosudie.com/court-sudebnyj-uchastok-11-
mirovogo-sudi-goroda-smolenska-s/act-203125558.
ственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации был представлен проект федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в целях запрета совершения действий, нарушающих тишину и покой граждан»3. Данный законопроект был разработан для защиты тишины и покоя граждан в любое время суток. Нормирование по времени суток распределяется так: с 07.00 до 23.00 (дневное время) и с 23.00 до 07.00 (ночное время). В дневное время максимальный уровень звука в жилых комнатах квартир не должен превышать 55 дБ, а в ночное время - 45 дБ, а продолжительный эквивалентный уровень звука - соответственно 40 дБ и 30 дБ. Разграничение уровней ночного и дневного шума необходимо, во-первых, по причине устоявшегося режима рабочего времени, когда в дневное время люди чаще всего находятся на работе, а в ночное - отдыхают, во-вторых, в ночное время основным органом восприятия становятся ушные раковины и уровень восприимчивости шума повышается примерно на 10-15 дБ.
Для наиболее полного представления о распределении шумов следует обратить внимание на тот факт, что в среднем шумоизоляция в жилых помещениях многоквартирных домов варьируется в пределах показателя 50 дБ. И в данном случае, определяя соблюдение нормативных требований предельно допустимого уровня шума в жилых помещениях, следует учитывать указанное обстоятельство.
Таким образом, следует сказать, что КоАП РФ не содержит конкретных отдельных норм, защищающих покой и тишину граждан, однако нормы, защищающие данную группу общественных отношений, содержатся в нормативных правовых актах отдельных субъектов России. При этом региональное законодательство, естественно, не отличается единообразием в закреплении признаков соответствующего состава правонарушения, ведь субъекты наделены правом определять в рамках своих собственных нормативно-правовых актов ответственность за данные деяния самостоятельно. Анализу были подвержены ряд законов субъектов РФ об административных правонарушениях, большая часть из которых вводят определение правонарушения, определяя место, время, дают понятие шума. Следует отметить, что нормы, предусмотренные законами различных субъектов России, преимущественно имеют самобытную структуру и не копируют слепо уже выработанные механизмы. Положение, с которым согласны законодатели большинства субъектов, это собственно границы предмета регулирования, а именно тот факт, что данное административное правонарушение является нарушением тишины и покоя граждан в ночное время, а также в выходные и праздничные дни. При этом отдельные элементы состава весьма отличаются по своему содержанию.
3 Проект федерального закона № 327908-6 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в целях запрета совершения действий, нарушающих тишину и покой граждан» (текст по состоянию на 05.08.2013) [Электронный ресурс]. Режим доступа: http:// www.consultant.ru.
Прежде необходимо определить сущность охраняемых правоотношений. Предполагаемая норма на государственном уровне призвана обеспечивать право граждан на отдых (п. 5 ст. 37 Конституции РФ), в частности в ночное время, а также право на соответствующую охрану здоровья и санитарно-эпидемиологическое благополучие (ст. 41 Конституции РФ). Соответствующий отдых по праву составляют тишина и покой, которые также обуславливают наше нормальное физическое и психическое здоровье. Под тишиной следует понимать отсутствие шума, различных акустических раздражителей органов слуха человека, тихую обстановку. Ввиду этого противоправными следует признавать действия, создающие повышенный шум. Довольно схожее с вышеобозначенным понятие «покой» (спокойствие), под которым чаще всего понимается обычное уравновешенное состояние, состояние тишины, отдыха, отсутствие беспокойства, обоснованно фигурирует в нашем понимании наряду с тишиной. Ведь в ночное время наш покой может нарушаться и различными световыми устройствами, вызывающими повышенное раздражение, что также следует относить к противоправным действиям. Таковыми чаще всего являются световые устройства автомобиля, близко расположенного к окнам частного или многоквартирного дома.
Наибольшую сложность представляет собой определение внешнего выражения деяния, нарушающего тишину и покой граждан. Факторов, создающих повышенный шум и тревогу, огромное количество, начиная с разговоров на повышенных тонах и заканчивая шумной стройкой. Однако не все из них образуют противоправное деяние.
К наиболее распространённым видам шума на территории жилых помещений относятся громкие разговоры, выкрики, свист, пение, игра на музыкальных инструментах, использование звуковоспроизводящих устройств, установленных на повышенную громкость, и т д. Так, законодательством различных субъектов РФ предложено несколько различных версий, которые, по их мнению, отражают внешнее объективное выражение правонарушения. Действиями, нарушающими тишину и покой граждан, признаются действия, которые производят шум и тем самым нарушают тишину и покой граждан, а также действия граждан, действия механических средств и технических устройств. Самым простым решением со стороны ряда региональных законодателей было создание нормы, определяющей нарушение тишины и покоя как действия, подлежащие расширительному толкованию. Например, «любые действия, производящие шум и препятствующие полноценному отдыху граждан, в том числе личные действия, действия механических средств и технических устройств»1 - в Республике Крым или же «(1) использование на повышенной громкости звуковоспроизводящих устройств, в том числе установленных на транспортных средствах, балконах или подоконниках,
1 Примечание к ст. 2.1 Закона Республики Крым № 117-ЗРК/2015 «Об административных правонарушениях в Республике Крым» (с изм. от 17 декабря 2016 г.) // Ведомости Государственного Совета Республики Крым. 2015. № 6. Ч. II.
нарушающее тишину и покой граждан, (2) проведение строительно-монтажных работ в многоквартирных домах или иное другое (3) совершение действий, нарушающих тишину и покой граждан»2 - в Томской области. Однако именно такое неоднозначное толкование элементов объективной стороны является одной из нескольких причин, вызывающих проблемы правоприменительного характера.
Законами об административных правонарушениях некоторых субъектов России дается определенный перечень таких действий, который в ряде случаев может являться как открытым для определения иных форм проявления, так и закрытым (строго определенным). Так, действиями, нарушающими тишину, при условии, что любое из этих действий повлекло нарушение тишины и покоя граждан, бесспорно признают:
- использование звуковоспроизводящих устройств на повышенной громкости в населенных пунктах, жилых домах, подъездах и т. п. Соответствующая техника и аппаратура определяются Общероссийским классификатором продукции по видам экономической деятельности (ОКПД 2) ОК 034-2014 (КПЕС 2008) в группе 26.40 «Техника бытовая электронная»3: телевизоры, радиоприемники, проигрыватели, магнитофоны, громкоговорители, микрофоны, установки электрических усилителей звука, игровые приставки, проигрыватели грампластинок, кассетные и другие;
- использование звуковоспроизводящих устройств на транспортных средствах, торговых объектах, объектах, в которых оказываются бытовые услуги, услуги общественного питания, услуги рынков;
- использование пиротехнических устройств;
- действия, сопровождающиеся шумом (крики, свист, стук, пение, игра на музыкальных инструментах);
- проведение ремонтных, строительных, разгру-зочно-погрузочных работ.
Следует обратить особое внимание на признание нарушающими тишину отдельными региональными законами следующих действий:
- непринятие владельцем домашнего животного мер по прекращению лая, воя или другого шума, исходящего от домашнего животного4 - Архангельская и Самарская области;
- непринятие водителем мер по отключению звуковых сигналов сработавшей охранной сигнализации
2 Части 1, 4, 5 ст. 3.19 Кодекса Томской области об административных правонарушениях от 26 декабря 2008 г. № 295-
03 [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://base.garant. ru/7715901/ (дата обращения: 20.02.2017).
3 См.: Приказ Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии от 31 января 2014 г. № 14-ст [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://www.gov-zakupki.ru/ zakon/okpd2-id188 (дата обращения: 20.02.2017).
4 См.: Примечание к ст. 2.4. Закона Архангельской области от 3 июня 2003 г. № 172-22-ОЗ «Об административных правонарушениях» [Электронный ресурс]. Режим доступа: http:// base.garant.ru (дата обращения 20.02.2017); п. 6 ч. 1 ст. 3 Закона Самарской области от 13 января 2014 г. №7-ГД «Об обеспечении тишины и покоя граждан в ночное время на территории Самарской области» [Электронный ресурс]. Режим доступа: https://rg.ru/2014/01/21/samara-zakon7-reg-dok.html (дата обращения: 21.02.2017)._
автомобиля (транспортного средства) - Архангельская область; те же действия, совершенные неоднократно, -Самарская область;
- брань, речь - Самарская область;
- передвижение мебели - Санкт-Петербург1;
- танцы - Ставропольский край2.
Однако при подробном анализе регионального законодательства было выявлено, что практически ни один из субъектов РФ не учел такой формы нарушения спокойствия граждан, как использование световых сигналов автомобилей, что, на наш взгляд, следует считать немаловажным упущением. За такие действия правонарушители будут нести ответственность только на территории Республики Бурятия.
Институт административной ответственности за правонарушения, посягающие на общественный порядок и общественную безопасность, в частности, посягающие на тишину и покой граждан, трудно назвать функционирующим в полной мере. Правоприменительная практика регионов, законодательство которых предусматривает ответственность за нарушение тишины и покоя граждан, столкнулась с очень серьезной проблемой в силу внесения 21 июля 2014 г. изменений в ст. 28.3 КоАП РФ. Согласно нововведениям должностные лица органов внутренних дел правомочны составлять протоколы об административных правонарушениях, посягающих на общественный порядок и общественную безопасность, предусмотренных законами субъектов РФ, только в случае заключения соглашений между МВД России и органами исполнительной власти соответствующего субъекта России. При этом мало кто предполагал, что заключение данных соглашений станет настолько трудновыполнимой задачей. До настоящего времени не прекращаются научные и просто информационные дискуссии по общим вопросам эффективности применения регионального административного законодательства и о «неработающем законе о тишине» в частности. Руководители территориальных органов МВД России все чаще говорят о бессилии полиции в разрешении данной проблемы, а рядовые граждане недоумевают от безнаказанности нарушителей. В действительности начало процессу заключения подобных соглашений было повсеместно положено в 48 субъектах РФ. Однако уже достаточно значительное количество времени проекты соглашений остаются проектами на стадии разработки и корректировки, что определяется невнятным порядком наделения должностных лиц органов внутренних дел соответствующими полномочиями. Согласно ст. 23.13 КоАП РФ определение уровня шума относится к компетенции Роспотребнадзора, должностные лица которого вправе составлять протокол о выявленном нарушении, что нельзя признать действенным, по-
1 См.: Закон Санкт-Петербурга от 31 мая 2010 г. 273-70 «Об административных правонарушениях в Санкт-Петербурге» [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://base.garant.ru (дата обращения: 24.02.2017).
2 См.: Закон Ставропольского края от 10 апреля 2008 г. № 20-кз «Об административных правонарушениях в Ставропольском крае» [Электронный ресурс]. Режим доступа: http:// base.garant.ru (дата обращения: 24.02.2017).
скольку измерение шума в ночное время представляется довольно затруднительным. При этом граждане, потерпевшие от нарушения тишины и покоя, неизбежно обращаются в органы внутренних дел. Исследователи обращают внимание не только на проблему, связанную с отсутствием правового механизма предоставления субвенций из регионального на федеральный бюджетный уровень, но и на то, что проекты соглашений предполагают передать полиции полномочия по составлению протоколов об административных правонарушениях в сферах, не относящихся к охране общественного порядка и обеспечению общественной безопасности. В связи с этим региональные власти вынуждены пересматривать количество составов правонарушений, по которым сотрудники полиции будут уполномочены составлять протоколы. В этой связи А. В. Шевцов3 считает, что требование МВД России о заключении соглашений с органами исполнительной власти субъектов РФ по реализации возложенных на сотрудников полиции полномочий в части составления протоколов об административных правонарушениях, предусмотренных региональным законодательством, исключительно на возмездной основе не соответствует положениям ч. 2 ст. 47 Федерального закона № З-ФЗ «О полиции»4. Ведь осуществление по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов по охране общественного порядка и обеспечению общественной безопасности является лишь правом, но не обязанностью органов государственной власти субъектов РФ. Данную проблему, по мнению автора, можно урегулировать двумя возможными способами. Первым является дополнение КоАП РФ составами правонарушений, посягающих на общественный порядок и общественную безопасность, ответственность за которые на сегодняшний день устанавливается региональным законодательством. Правительственной комиссией по профилактике правонарушений в письме высшим должностным лицам субъектов РФ от 09.12.2014 № 12/6867 был указан перечень правонарушений, в число которых вошли действия, нарушающие тишину и покой граждан5. В этом случае встает серьезный вопрос о целесообразности дальнейшего процесса заключения соглашений между МВД России и исполнительными органами государственной власти субъектов РФ. Однако перемещение значительного количества составов
3 См.: Шевцов А. В. Проблемные вопросы передачи МВД России части полномочий по составлению протоколов об административных правонарушениях субъектам Российской Федерации // Актуальные проблемы административного и административно-процессуального права: материалы еже-год. Всерос. науч.-практ. конф. (Сорокинские чтения, 20 марта 2015 г.): в 3 ч. СПб., 2015. Ч. II.
4 О полиции [Электронный ресурс]: Федеральный закон от 7 февраля 2011 г. № 3-ФЗ. Режим доступа: ИНр://ЬаБе.дагаг^. ги/ (дата обращения: 25.02.2017).
5 Типовое соглашение было направлено высшим должностным лицам субъектов Российской Федерации письмом Правительственной комиссии по профилактике правонарушений от 9 декабря 2014 г. № 12/6867 [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://www.consultant.ru/document/cons_ doc_LAW_177687 (дата обращения: 20.02.2017).
правонарушений из регионального правового поля в федеральное - процесс, требующий немалых временных и организационных затрат. Пауза, которая, очевидно, взята в решении данного вопроса, свидетельствует о том, что на соглашения по-прежнему возлагаются некоторые надежды.
В этой связи особую значимость приобретает анализ материальных норм административного законодательства субъектов Российской Федерации, устанавливающего административную ответственность за нарушение тишины и покоя граждан, исследование процессуального порядка его реализации, наиболее успешных законодательных конструкций, а также существенных упущений в данной сфере законодательного регулирования. Следует предпринять попытку создания юридической конструкции единого состава правонарушения, устанавливающего административную ответственность за нарушение тишины и покоя граждан, на федеральном государственном уровне.
Так в конечном счете могла бы выглядеть предполагаемая статья КоАП РФ:
Статья. Нарушение тишины и покоя граждан
1. Совершение действий, нарушающих покой граждан и тишину в рабочие дни в период с 22 до 7 часов, а также в выходные и нерабочие праздничные дни, установленные законодательством Российской Федерации, в период с 21 до 9 часов, -
влечет предупреждение или наложение административного штрафа на граждан в размере от пятисот до трех тысяч рублей; на должностных лиц - от одной тысячи до пяти тысяч рублей.
2. Действия, предусмотренные частью 1 настоящей статьи, совершенные организацией при проведении земляных, ремонтных, строительных, разгрузочно-по-грузочных и иных работ, -
влечет наложение административного штрафа на юридических лиц в размере от двадцати тысяч до ста тысяч рублей.
3. Повторное совершение правонарушения, предусмотренного частями 1-2 настоящей статьи, -
влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от трех тысяч до десяти тысяч рублей; на должностных лиц - от пяти до тридцати тысяч рублей; на юридических лиц - от ста тысяч до пятисот тысяч рублей.
Примечание
1. К действиям, нарушающим тишину и покой граждан, следует относить:
- использование звуковоспроизводящих устройств на повышенной громкости в населенных пунктах, жилых домах, подъездах;
- использование звуковоспроизводящих устройств на транспортных средствах, торговых объектах, объектах, в которых оказываются бытовые услуги, услуги общественного питания, услуги рынков;
- использование пиротехнических устройств;
- действия, сопровождающиеся шумом (крики, свист, стук, пение, игра на музыкальных инструментах, танцы, брань, передвижение мебели);
- проведение ремонтных, строительных, разгру-зочно-погрузочных работ;
- непринятие владельцем домашнего животного мер по прекращению лая, воя или другого шума, исходящего от домашнего животного;
- непринятие водителем мер по отключению звуковых сигналов сработавшей охранной сигнализации транспортного средства.
2. Действия настоящей статьи не распространяется на случаи:
а) действий, направленных на предотвращение правонарушений, предотвращение и ликвидацию последствий аварий, стихийных бедствий, иных чрезвычайных ситуаций, проведение неотложных работ, связанных с обеспечением личной и общественной безопасности граждан, в соответствии с законодательством Российской Федерации;
б) действий при отправлении религиозных обрядов в рамках канонических требований соответствующих конфессий;
в) действий при проведении культурно-массовых, физкультурных и спортивных мероприятий, собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирований, проводимых в установленном законом порядке;
г) использование пиротехнических средств в период с 23 часов 31 декабря до 2 часов 1 января календарного года.
Список литературы
Шевцов А. В. Проблемные вопросы передачи МВД России части полномочий по составлению протоколов об административных правонарушениях субъектам Российской Федерации / А. В. Шевцов // Актуальные проблемы административного и административно-процессуального права: материалы еже-год. Всерос. науч.-практ. конф. (Сорокинские чтения, 20 марта 2015 г.): в 3 ч. - СПб.: Санкт-Петербургский университет МВД России, 2015. - Ч. II.
