CC BY
158
УДК 343.1 Citation-индекс в электронной библиотеке НИИОН
ББК 67.411
ПРОБЛЕМЫ РАЗГРАНИЧЕНИЯ КОМПЕТЕНЦИИ ОРГАНОВ ДОЗНАНИЯ ПРИ ПРОИЗВОДСТВЕ НЕОТЛОЖНЫХ СЛЕДСТВЕННЫХ ДЕЙСТВИЙ
ОКСАНА ВАЛЕРЬЕВНА МИЧУРИНА,
профессор кафедры уголовного процесса Московского университета МВД России имени В.Я. Кикотя,
доктор юридических наук, профессор Научная специальность: 12.00.09 — уголовный процесс
E-mail: okmich@inbox.ru
Аннотация. Обозначаются проблемные вопросы разграничения компетенции между различными органами дознания при выполнении ими неотложных следственных действий; предлагаются нормативные пути их разрешения. Ключевые слова: орган дознания, дознаватель, компетенция, неотложные следственные действия.
Annotation. The article outlines the problematic issues of delineation of competence between various bodies of inquiry when they perform urgent investigative actions and suggests regulatory ways to resolve them. Keywords: body of inquiry, inquirer, competence, urgent investigative actions.
Помимо всех других полномочий, перечисленных в ч. 2 ст. 40 УПК РФ, на органы дознания возлагается выполнение неотложных следственных действий по уголовным делам, по которым производство предварительного следствия обязательно в порядке, регламентированном ст. 157 УПК РФ. При этом следует учитывать, что это процессуальное полномочие осуществляется органом дознания в пределах компетенции, установленной ч. 2 ст. 157 УПК РФ. Так, согласно п. 1 указанной статьи органы внутренних дел Российской Федерации производят неотложные следственные действия по всем уголовным делам, за
исключением уголовных дел, указанных в п.п. 2—6 ч. 2 ст. 157 УПК РФ, а также уголовных дел о преступлениях, предусмотренных ст.ст. 198—199.4 УК РФ, что не позволяет им вторгаться в компетенцию остальных органов дознания. Иными словами, если в распоряжении органов внутренних дел, в число задач которых входит предупреждение и пресечение преступлений, а также их раскрытие и расследование, появятся данные, достаточные для возбуждения уголовного дела и производства неотложных следственных действий по признакам преступлений, отнесенных к компетенции других органов дознания, то они не вправе будут подменить их.
Такая ситуация не совсем приемлема, ведь бездействие органов внутренних дел может повлечь негативные последствия. Уместно вспомнить в этой связи прежний уголовно-процессуальный закон. По УПК РСФСР милиция считалась универсальным органом дознания с компетенцией, которая не ограничивалась определенными категориями уголовных дел. Такое положение закона было не случайно. Оно обосновывалось практическими соображениями и в полной мере оправдало себя в реальной действительности. Конечно, это не означало, что милиция должна была во всех случаях подменять все другие органы дознания. Это было возможно лишь тогда, когда промедление с возбуждением уголовного дела
и производством неотложных следственных действий могло бы значительно осложнить пресечение преступления или его раскрытие. В нормотворческой деятельности бывшего МВД СССР была неудачная попытка решить вопрос о разграничении процессуальной компетенции милиции и иных органов дознания именно так, как это теперь предлагает УПК РФ. Приказом МВД СССР от 20 декабря 1985 г. № 240 была введена в действие «Инструкция по организации и производству дознания в органах внутренних дел», предусматривавшая, что милиция осуществляет процессуальную деятельность по материалам и делам обо всех преступлениях, кроме относящихся к ведению иных органов дознания. Однако, это положение было признано Прокуратурой СССР не соответствующим закону. По протесту Генерального прокурора СССР указанная Инструкция была отменена. По этой причине мы полагаем нецелесообразным и в современном уголовно-процессуальном законе ограничивать каким-либо образом компетенцию органов внутренних дел относительно производства неотложных следственных действий.
Кроме того, следует обратить внимание еще на одну важную проблему законодательной формулировки п. 1 ч. 2 ст. 157 УПК РФ. Если следовать логике законодателя, то неотложные следственные действия производят органы дознания в лице дознавателей органов внутренних дел и дознавателей органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ. Именно к указанным должностным лицам отсылает нас п. 1 ч. 2 ст. 157 УПК РФ, называя их при этом: «органы дознания, указанные в п. 1 и 8 ч. 3 ст. 151 настоящего Кодекса...». Во-первых, п. 8 ч. 3 ст. 151 УПК РФ утратил силу1, а органы по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ упразднены2. Во-вторых, невозможно подразумевать под органами дознания конкретных дознавателей, поэтому подобная отсылка в корне неверна. Скорее, следовало сослаться на п. 1 ч. 1 ст. 40 УПК РФ, где упомянуты органы внутренних дел Российской Федерации и входящие в их состав территориальные, в том числе линейные, управления (отделы, отделения, пункты) полиции. Однако, и эта норма неудачно сформулирована законодателем по причине упоминания еще и иных органов исполнительной власти, наделенных в соответствии с федеральным законом полномочиями по осуществлению оперативно-разыскной деятельности. Поэтому
единственно правильным выходом из сложившейся ситуации явилось бы включение органов внутренних дел в содержание п. 1 ч. 2 ст. 157 УПК РФ, причем без каких-либо ограничений их компетенции.
Что же касается компетенции органов федеральной службы безопасности, то они производят неотложные следственные действия по уголовным делам
0 преступлениях, указанных в п. 2 ч. 2 ст. 151 УПК РФ. Таким образом, их компетенция распространяется на те преступления, по которым предварительное следствие производится следователями данного ведомства, и они при производстве неотложных следственных действий не могут вмешиваться в компетенцию других органов дознания.
Таможенные органы производят неотложные следственные действия по уголовным делам о преступлениях, предусмотренных ст.ст. 173.1, 173.2, 174,
174.1, 189, 190, 193, 193.1, 194 ч. 3 и ч. 4, 200.1 ч. 2,
200.2, 226.1, 229.1 УК РФ, выявленных таможенными органами Российской Федерации. Компетенция перечисленных органов дознания ограничена только данной категорией преступлений, что не дает им права на производство неотложных следственных действий по другим составам преступлений.
Начальники органов военной полиции Вооруженных сил Российской Федерации, командиры воинских частей, соединений, начальники военных учреждений и гарнизонов осуществляют неотложные следственные действия по уголовным делам о преступлениях, совершенных военнослужащими, гражданами, проходящими военные сборы, а также лицами гражданского персонала Вооруженных сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов в связи с исполнением ими своих служебных обязанностей или в расположении части, соединения, учреждения, гарнизона.
Начальники учреждений и органов уголовно-исполнительной системы производят неотложные следственные действия по уголовным делам о преступлениях против установленного порядка несения службы, совершенных сотрудниками соответствующих
1 Федеральный закон от 3 июля 2016 г. № 329-ФЗ «О внесении изменений в статью 230 Уголовного кодекса Российской Федерации и Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации» // СЗ РФ. 2016. № 26. Ст. 3868.
2 Указ Президента Российской Федерации от 5 апреля 2016 г. № 156 «О совершенствовании государственного управления в сфере контроля за оборотом наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров и в сфере миграции» // СЗ РФ. 2016. № 15. Ст. 2071.
учреждений и органов, а равно о преступлениях, совершенных в расположении указанных учреждений и органов иными лицами.
Правом на реализацию неотложных следственных действий наделены и иные должностные лица, которым предоставлены полномочия органов дознания, но также только в пределах их компетенции. К ним можно отнести: капитанов морских и речных судов, находящихся в дальнем плавании (по уголовным делам о преступлениях, совершенных на данных судах); руководителей геолого-разведочных партий и зимовок, начальников российских антарктических станций и сезонных полевых баз, удаленных от мест расположения органов дознания (по уголовным делам о преступлениях, совершенных по месту нахождения этих партий, зимовок, станций, сезонных полевых баз); глав дипломатических представительств и консульских учреждений Российской Федерации (по уголовным делам о преступлениях, совершенных на территории данных представительств и учреждений). Никаких других должностных лиц, которые были бы не охвачены в качестве субъекта осуществления неотложных следственных действий, законом больше не предусмотрено. И если в отношении всех других органов дознания ограничение их компетенции вполне оправдано, то в отношении органов внутренних дел совершенно неуместно в силу обозначенных нами выше причин.
Следует заметить, что в отдельной норме УПК РФ, а именно в ч. 5 ст. 152 отмечено, что неотложные следственные действия могут осуществлять также дознаватель и следователь в случае, если установит, что уголовное дело ему неподследственно. Однако, тут же следует комплекс вопросов, на которые в уголовно-процессуальном законе пока нет четких ответов. Известно только то, что после производства неотложных следственных действий следователь передает уголовное дело руководителю следственного органа, а дознаватель — прокурору для направления по подследственности.
Исходя из п. 3 ст. 149 УПК РФ, после возбуждения уголовного дела орган дознания либо производит неотложные следственные действия, а потом направляет уголовное дело руководителю следственного органа, либо — дознание. Отчего же иная процедура предусмотрена для должностного лица органа дознания, правомочного либо уполномоченного осуществлять дознание? Получается, что дознаватель,
после возбуждения уголовного дела и обнаружения, что оно ему неподследственно, должен произвести неотложные следственные действия (причем неизвестно в какой срок), а затем передать его прокурору. И более того, его компетенция на производство неотложных следственных действий (впрочем, как и следователя) не ограничена определенным перечнем уголовных дел, как это сделано для органа дознания в порядке ст. 157 УПК РФ. Все это еще раз указывает на несогласованность отдельных норм уголовно-процессуального закона.
По всей видимости, речь здесь должна вестись о существовании двух самостоятельных институтов. Первый представляет собой выполнение органом дознания неотложных следственных действий по делам, по которым производство предварительного следствия обязательно в порядке ст. 157 УПК РФ. Он предусмотрен отдельной нормой и достаточно подробно регламентирован в законе, хотя не лишен недостатков. До сих пор так и непостижима форма предварительного расследования, в рамках которой производятся органом дознания неотложные следственные действия. Второй институт — выполнение дознавателем и следователем неотложных следственных действий в порядке ч. 5 ст. 152 УПК РФ в случаях, если они установят, что уголовное дело им неподследственно. Его регламентация в уголовно-процессуальном законе оставляет желать лучшего. Однако, совершенно очевидно, что следователь реа-лизовывает неотложные следственные действия в рамках предварительного следствия, а дознаватель — в рамках дознания.
В разграничении компетенции органов дознания большое значение имеет и то, какие именно следственные действия могут выполняться ими как неотложные. Понятие неотложных следственных действий сформулировано в п. 19 ст. 5 УПК РФ, в соответствии с которым ими являются действия, осуществляемые органом дознания после возбуждения уголовного дела, по которому производство предварительного следствия обязательно, в целях обнаружения и фиксации следов преступления, а также доказательств, требующих незамедлительного закрепления, изъятия и исследования. Заметим, что на практике, а нередко и в теории, неотложные следственные действия отождествляются со следственными действиями, проводимыми в случаях, не терпящих отлагательства (ч. 5 ст. 165 УПК РФ), или первоначаль-
ными следственными действиями3. Смешение этих понятий приводит к сложностям в правильном определении компетенции органов дознания и отрицательно сказывается на эффективности их правоприменительной деятельности.
Посредством производства следственных действий, наряду с иными процессуальными действиями, осуществляется собирание доказательств (ч. 1 ст. 86 УПК РФ). Относительно неотложных следственных действий указано, что они осуществляются в целях обнаружения и фиксации доказательств, требующих незамедлительного закрепления, изъятия и исследования. Таким образом, они также нацелены на собирание доказательств, но вместе с тем, требующих незамедлительного их закрепления, изъятия и исследования, чем и обосновывается их неотложный характер.
С этимологической точки зрения неотложные следственные действия это те, производство которых нельзя отложить «на потом», которые нужно произвести немедленно, дабы избежать утраты следов преступления и доказательств. Уголовно-процессуальный кодекс РСФСР относил к ним осмотр, обыск, выемку, освидетельствование, задержание и допрос подозреваемого, допрос потерпевших и свидетелей (ч. 1 ст. 119). Вряд ли правильно было ограничивать деятельность органов дознания рамками указанного перечня, так как сложно предусмотреть, какие действия могут оказаться неотложными в каждом конкретном случае. Все зависит от вида преступления и сложившейся ситуации. Какие следственные действия носят неотложный характер, теперь определяется самим органом дознания.
Типичными неотложными следственными действиями, причем наиболее часто встречающимися в практике органов дознания, являются личный обыск задержанного подозреваемого и его обязательный, не позднее 24 часов с момента фактического задержания, допрос. Однако, по смыслу закона, именно эти следственные действия невозможно включить в перечень неотложных, так как их осуществлению должно предшествовать задержание подозреваемого, которое не является следственным действием (в законе
оно трактуется как мера процессуального принуждения) и, соответственно, не может быть произведено органом дознания как неотложное. Вместе с тем, именно неотложный характер этого процессуального действия часто диктует необходимость его производства.
В п. 11 ст. 5, ст. 91 УПК РФ орган дознания фигурирует как субъект, наделенный полномочиями на осуществление задержания. В связи с этим, можно допустить, что орган дознания вправе осуществлять задержание и по уголовным делам, по которым производство предварительного следствия обязательно, т.е. в ходе осуществления им неотложных следственных действий. Но это лишь формальное утверждение, которое, безусловно, требует своего юридического закрепления. Поэтому применительно к производству органом дознания неотложных следственных действий должно быть указано в законе, что в необходимых случаях он может принимать также меры к задержанию подозреваемого.
Обозначенные выше проблемы обусловлены неудачной законодательной техникой и до сих пор неопределенной правовой природой неотложных следственных действий. Ныне действующий уголовно-процессуальный закон сузил понятие «дознание», ограничив его только уголовно-процессуальной деятельностью по делам, по которым производство предварительного следствия не обязательно. Традиционно принято считать, что производство по уголовному делу осуществляется в форме предварительного следствия или в форме дознания. Законодатель вынуждает нас считать, что производство органом дознания неотложных следственных действий не является дознанием. Что же это тогда такое? В какой форме предварительного расследования они осуществляются органом дознания? Совершенно очевидно, что такой формой не может быть предварительное следствие. В связи с этим, полагаем, что было бы целесообразным вернуть производству неотложных следственных действий наименование «дознание».
3 Федюкина А.Ю. Производство неотложных следственных действий как предпосылка возбуждения уголовного дела // Юрист-правовед. 2009. № 2. С. 83—86.
