CC BY
53
УДК 369
Т.Н. ВЯЗОВСКАЯ
ПРОБЛЕМЫ РАДИКАЛИЗАЦИИ ПЕНСИОННОЙ РЕФОРМЫ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В 1999-2004 ГОДАХ
Ключевые слова: пенсии, пенсионная реформа, социально-экономические реформы, социальная защита населения.
Проведен анализ возникновения и реализации пенсионной реформы в 1999-2004 гг., обозначены проблемы данной реформы.
T.N. VYAZOVSKAYA
PROBLEMS OF PENSION REFORM IN RUSSIAN FEDERATION (1999-2004 PERIOD)
Key words: pensions, pension reform, social and economic reforms, social protection of the citizens.
The article contains the analysis of occurrence and realization of pension reform in 19992004 period, problems of this reform are mentioned.
В условиях проводимых социально-экономических реформ одним из приоритетных направлений деятельности государства должна была стать социальная защита населения, особенно тех его групп, которые из-за различных причин не могли трудиться и самостоятельно обеспечивать свое существование. В первую очередь, это относиться к наиболее многочисленному слою людей старшего возраста, пенсионеров. Однако исторический опыт 1990-х годов показал, что реформирование сложившейся системы пенсионного обеспечения представляло собой крайне сложную задачу. Несмотря на предпринимавшиеся усилия, обеспечить эффективную защиту интересов пенсионеров не удалось. Принимавшиеся в то время законы, как правило, не срабатывали, зачастую даже превращались в простую формальность. Крайне неудовлетворительно осуществлялось финансирование пенсионных программ. В частности, лишь осенью 1999 г. Правительство России полностью рассчиталось с пенсионерами по долгам. К слову, в немалой степени это было обеспечено за счет подписанного с США и Европейским союзом соглашения о поставках в Россию гуманитарной помощи. Вырученные от ее продажи средства (около 17 млрд руб.) Правительством Российской Федерации и были направлены в Пенсионный фонд для погашения долгов перед пенсионерами [6].
Проблемы российских пенсионеров оставались, по сути, неразрешимыми. Среди них центральной являлась проблема низкого уровня пенсионного обеспечения, прежде всего, обусловленного уровнем заработной платы в стране. В данной связи, выступая 31 мая 2000 года на семинаре «Основные направления и приоритеты государственной политики в сфере пенсионного обеспечения на ближайшую перспективу», первый заместитель министра труда и социального развития РФ Ю. Люблин подчеркнул: «пенсия является производной величиной от зарплаты и не может составлять 2000 рублей при зарплате 1000 рублей». По его оценке, фонд оплаты труда в 2000 г. в среднем составлял 12% ВВП. А для существенного повышения уровня пенсий требовалось, чтобы он находился на уровне не менее 20-30% ВВП. В итоге к 2001 г. в 74 регионах Российской Федерации пенсия вплотную приблизилась к среднему размеру заработной платы [4].
В то же время довольно острой оставалась и проблема минимальных пенсий. Их получали около 3 млн из 38 млн пенсионеров, что значительно уступало обязательному уровню (80% от прожиточного минимума), введенному Указом Президента РФ в 1997 г. [1].
Не менее сложной являлась также проблема перехода на новый порядок пенсионного обеспечения. Так называемый коэффициент замещения пенсией
заработной платы - отношение средней пенсии к средней заработной плате в стране - составлял в России примерно 30%, в то время как за рубежом приемлемым является значение, равное 50-60% (с учетом пенсий, выплачиваемых частными фондами). После введения в действие с 1 февраля 1998 г. Федерального закона «О порядке исчисления и увеличения государственных пенсий» в стране действовали два порядка расчета пенсий: с применением индивидуального коэффициента пенсионера (ИКП) и без него. В середине 2000 г. 24 млн пенсионеров из 38 млн воспользовались правом получать пенсию, исчисленную с применением ИКП. Процесс перехода на новую систему затянулся и указанный закон планировалось ввести в полном объеме лишь с 1 ноября 2001 г. [6].
В целом жизнь требовала срочной оптимизации системы пенсионного обеспечения россиян. Для этого потребовались, прежде всего, политическая воля, готовность взять на себя ответственность за более радикальное обновление существующей системы. В данной связи укажем, что инициатива в разработке и принятии новых решений, в отличие от предыдущего этапа, принадлежала непосредственно администрации Президента В.В. Путина. Именно новой администрацией Президента реформе было решено придать большую системность и недостающий динамизм. С этой целью был, в частности, создан специальный коллегиальный орган - Национальный Совет по пенсионной реформе при Президенте Российской Федерации, который с 2001 г. взял на себя координацию всей деятельности по пенсионной реформе.
Примерно в течение полутора лет в правительстве над проектом новой пенсионной реформы работали специальные группы экспертов, работников министерств, служб социальной защиты. Подходы к ней вырабатывалась в субъектах Федерации. Наконец, с весны 2001 г. началось предметное обсуждение новой пенсионной модели в Государственной Думе РФ. Первые парламентские слушания по проблемам осуществления пенсионной реформы прошли 20 марта 2001 г. При этом рассмотренные на них предложения Правительства и Пенсионного фонда РФ были встречены весьма критически. Как было заявлено в данной связи одним из депутатов «кроме Починка, министра труда, никто ничего доброго не сказал об этой пенсионной реформе» [4].
В целом вынесенная на обсуждение Национального совета по пенсионной реформе, а затем и Государственной Думы ФС РФ концепция, по мнению независимых экспертов, оказалась поначалу достаточно поверхностной. Поэтому широкая общественность заняла настороженную позицию в отношении реформы. В печать, в различного рода государственные инстанции поступало большое количество писем, в которых высказывались серьезные опасения как относительно общих принципов реформы, так и по многим частным вопросам [4].
Полагаем, что такое отношение к проблеме со стороны общественности было оправданным. Несмотря на некоторые позитивные подвижки, положение в системе пенсионного обеспечения оставалось весьма непростым. В частности, практически не оправдались надежды на единый социальный налог. Оценивая эффект от его введения в 2000-2001 гг. с точки зрения доходов Пенсионного фонда, нужно признать, что по сравнению с остатками средств, которые у него были на конец 2000 г., к середине 2001 г. они возросли всего лишь на 4,5 млрд, что не позволяло рассчитывать на существенное улучшение положения пенсионеров. О глубине кризиса в данной сфере сбора налога свидетельствовало и то, что из 63 млн экономически активного населения только 49,6 млн составляли те, в отношении которых работодатели постоянно уплачивали страховые взносы (373 млрд). В то же время 13 млн человек уплачивали только 3,9 млрд руб. [6]. Это означало, что значительная часть населения фактически не платила взносов.
Общий замысел реформы, отраженный в пакете из 6 законопроектов, начатых обсуждаться в июле 2001 г., состоял в создании эффективного рычага для сбора средств в Пенсионный фонд, а также в более существенной дифференциации пенсий. В пенсию вводился накопительный элемент, который выступал в качестве инструмента регистрации обязательств перед будущим пенсионером. Соответственно, предлагалось введение понятий «базовая пенсия» (выплачивается за счет бюджета), «трудовая пенсия», «пенсия за выслугу лет» (для госслужащих), «страховые пенсии». Весьма любопытно, что минимальным трудовым стажем предлагалось считать стаж в 5 лет [9]. Однако уже первый законопроект -«О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации» (самый простой из трех законов, предложенных вниманию Госдумы в мае 2001 г.) - вызвал бурные дебаты. Против него резко высказались не только представители трудовых коллективов, но и представители бизнеса. В частности, Российский Союз промышленников и предпринимателей видел основные недостатки предложенной модели в его неверной концептуальной основе, которая «опирается на деградирующий экономический уклад и несет в себе все его родовые черты и пороки, препятствующие будущему росту» [9].
Столь критичное отношение к предложенной пенсионной реформе заставляло дополнительно задуматься над содержанием предлагавшихся изменений. Однако борьба по отдельным положениям предложенных законов, оживленное обсуждение проблем пенсионного обеспечения нашли свое разрешение довольно неожиданно. Буквально за считанные дни до наступления нового, 2002 года, Государственная Дума «стремительно» приняла четыре закона из «президентского пакета» законопроектов. Причем они вступали в силу с 1 января 2002 г. Центральным из них явился Федеральный закон от 17 декабря 2001 г. № 173-ФЗ «О трудовых пенсиях в Российской Федерации», регулирующий условия и нормы предоставления трудовых пенсий и предусматривавший два вида стажа - страховой и трудовой [3, с. 21].
В новом законодательстве было сохранено финансирование выплаты пенсий по государственному пенсионному обеспечению за счет средств федерального бюджета в отношении того же круга лиц, которым и ранее предоставлялись аналогичные пенсии. Эти средства поступали в бюджет Пенсионного фонда (кроме пенсий военнослужащим, выплату которых осуществляли непосредственно органы «силовых» министерств и ведомств). Объем этих выплат составлял 6,3% в общем объеме пенсионных выплат [4]. Выплата трудовых пенсий финансировалась за счет средств федерального бюджета (в пределах сумм единого социального налога), а также за счет сумм страховых взносов по обязательному пенсионному страхованию, введенных с 1 января 2002 г. Эти взносы в налоговом законодательстве были определены в качестве вычета из единого социального налога. В сумме поступления на пенсионные цели они составляли 28% фонда оплаты труда (для большинства предприятий), из которых половину составляли страховые взносы, половину - суммы ЕСН за вычетом сумм страховых взносов.
В условиях резко ускорившейся реформы наибольшую актуальность приобрел вопрос о порядке инвестирования пенсионных накоплений граждан. С одной стороны, он представлялся исключительно острым ввиду очевидной опасности возникновения пенсионных «пирамид». В данной связи даже Президент признал, что «хотя бы на первом этапе государство должно взять на себя большую ответственность за соблюдение правил» в пенсионной сфере [7]. Однако, с другой - возникала опасность неравенства возможностей. Не случайно, на состоявшихся 17 июня 2002 г. парламентских слушаниях «Негосударственные пенсионные фонды: роль и место в реформировании пенсионной систе-
мы» министр труда А. Починок старался успокоить представителей НПФ: «Никаких преимуществ у Пенсионного фонда РФ перед НПФ быть не должно, поскольку все, кто занимается пенсионным страхованием, должны быть в равных условиях» [7].
И вновь, после затянувшегося было обсуждения, Государственная Дума удивила тем, что неожиданно быстро и легко приняла Федеральный закон от 24 июля 2002 г. № 111-ФЗ «Об инвестировании средств для финансирования накопительной части трудовой пенсии в Российской Федерации», который в самые короткие сроки был утвержден Советом Федерации и Президентом.
Осенью 2002 г. на повестку дня в Государственной Думе были вынесены уже 5 пенсионных законов: закон о профессиональных пенсионных системах, принятый в первом чтении; закон о взносе в ППС (принят в первом чтении); поправки к закону о персонифицированном учете (приняты в первом чтении); очередные поправки к Налоговому кодексу; поправки к закону «О НПФ» (приняты в первом чтении). Началась также разработка законопроекта о государственной управляющей компании, призванной управлять средствами «молчунов» (людей, которые не сделают сознательного выбора в пользу Пенсионного фонда или частных управляющих компаний (или частных пенсионных фондов)) [4].
19 декабря, отвечая в прямом эфире на вопросы граждан, на вопрос жительницы Башкирии: «Как дальше будет с пенсиями и как будет сохраняться накопительная часть пенсии?», В. Путин ответил, что людям не нужно бояться реформы пенсионной системы (от «масштабного жульничества в этой сфере закон защитит»). При этом он отметил, что уже в 2003 году каждый гражданин реально увидит, сколько у него на пенсионном счете образуется денег. [8].
Однако уже январь 2003 г. принес с собой острый кризис в пенсионной сфере. Проведенное в это время повышение коснулось только базовой части пенсии, в итоге составив всего 31 руб. (1 долл.), что вызвало острое недовольство.
Согласно заложенному графику реформы к концу I квартала 2003 г. должны были быть приняты 10 Постановлений Правительства РФ и 1 Указ Президента РФ. Однако на деле в течение указанного периода было принято только постановление Правительства от 23 января о назначении в статусе Государственной управляющей компании Внешэкономбанка. В данной связи 2003 г. проходил на фоне резкой критики по поводу замедления темпов хода пенсионной реформы [2, с. 11].
Дальнейшее развитие пенсионной реформы было связано с Федеральным законом от 20.07.2004 г. № 70-ФЗ, в соответствии с которым с 1 января 2005 г. изменялись тарифы взносов на обязательное пенсионное страхование, снижалась ставка еСн и изменялась шкала налогообложения. Отмеченные законодательные инициативы дополнялись мерами организационного плана. Указом Президента Российской Федерации от 09.03.2004 г. № 314 было образовано Министерство здравоохранения и социального развития Российской Федерации.
На данной основе в августе 2004 г. начался новый этап реформирования пенсионной системы. Закон № 122-ФЗ от 22 августа 2004 г. («закон о монетизации»), определивший порядок замены льгот денежными выплатами, внес существенные изменения в основные пенсионные законы. С 2005 г. устанавливались два типа обеспечения пенсионеров - социальный пакет (450 руб.) и единая денежная выплата (ЕДВ). Закон вызвал большой общественный резонанс, породил массовые акции протеста, еще раз показал, что пенсионные законы готовились в спешке, не продумывались, порождая поток «поправочных» законов.
В целом анализ эволюции государственной пенсионной политики в 19992004 гг. показал, что единственным ее гарантом могло стать только твердое политическое руководство на базе устойчивого экономического развития.
Литература
1. Служба социальных новостей. 2000. № 31. 29 мая - 5 июня.
2. Социальная защита. 2003. № 5.
3. Социальная защита. 2004. № 3.
4. Текущий архив Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации.
5. Текущий архив Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации.
6. Текущий архив Министерства здравоохранения и социального развития.
7. Текущий архив Российского Союза промышленников и предпринимателей.
8. www.pensionline.ru.
9. http://umnyi.narod.ru/STENOGR_01/010713/010713-6-7.htm.
10. Вязовская Т.Н. Женское движение в контексте борьбы за решение социально-экономических проблем в 1993-1996 годы / Т.Н. Вязовская // Вестник Чувашского университета. 2009. № 1.
С. 29-35.
ВЯЗОВСКАЯ ТАТЬЯНА НИКОЛАЕВНА - кандидат юридических наук, декан юридического факультета, Чувашский филиал Московского гуманитарно-экономического института, Россия, Чебоксары (cfmgei@yandex.ru).
VYAZOVSKAYA TATYANA NIKOLAYEVNA - candidate of juridical sciences, the dean of the law faculty, Humanitarian and Economic Institute in the city of Cheboksary, Russia, Cheboksary.
