CC BY
607
Сухаренко Александр Николаевич
г. Владивосток e-mail: sukharenko@mail.ru
Проблемы противодействия коррупции в системе государственных закупок
Дается обзор состояния коррупции в сфере государственных закупок, практики борьбы с ней и существующих законодательных мер по ее минимизации. Кроме того, приводится краткий анализ нового закона о создании в России федеральной контрактной системы.
Ключевые слова: коррупция, государственные закупки, риск.
Состояние и тенденции коррупции в сфере государственных заказов
Реализация социально-инфраструктурных проектов развития России напрямую зависит от целевого использования бюджетных средств. Приоритетами современной госполитики являются такие важные направления, обеспечивающие социально-экономические гарантии благополучия граждан и национальную безопасность, как здравоохранение, дорожное строительство, обороноспособность страны, жилищно-коммунальное хозяйство.
В 2010 году Президент России в своем ежегодном послании Федеральному Собранию РФ заявил о необходимости внесения изменений в законодательство о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд, об обеспечении гласности и прозрачности размещения заказов, предотвращении коррупции в данной сфере.
В 2012 году аудиторы Счетной палаты РФ выявили нарушений в системе государственных закупок на общую сумму в 130 млрд. рублей и это при том, что было проверено лишь 10% заказчиков. Между тем, еще в ноябре 2012 года глава Счетной палаты России С. Степашин заявил, что ежегодно из бюджета, выделяемого на
государственные закупки, похищается 1 трлн. руб., т.е. почти 20% от общего объема закупок или 1/14 всего консолидированного бюджета РФ [1].
Результаты прокурорских проверок указывают на стабильно высокую степень криминализации закупочных отношений. Только за последние два года в данной сфере было выявлено свыше 83 тыс. нарушений, возбуждено 343 уголовных дела, в суды направлены 442 дела, по большинству из которых уже состоялись обвинительные приговоры [2].
Как показывает практика, особенно часто выявляются факты хищения денежных средств и заключения контрактов по завышенным ценам путем применения различных схем, включая сговоры участников и использование фирм-однодневок. Значительным остается количество нарушений, связанных с завышением стоимости и объемов выполненных работ. С целью ухода от проведения конкурсных процедур применяется искусственное дробление заказов на стадии исполнения контрактов, нарушаются сроки выполнения работ либо существенно изменяются условия заключенных контрактов. Также распространены случаи приемки выполненных работ на основании фиктивных документов и нарушения при информационном обеспечении размещения заказа [3].
Несмотря на принимаемые государством меры, уровень прозрачности закупочных процедур остался на среднем уровне оценки. Согласно Национальному рейтингу прозрачности закупок, в 2012 году потери от государственных закупок по завышенным ценам оценивались в 275 млрд. руб., что на 4,1% меньше прошлогоднего показателя (без учета инфляции). При этом уровень завышения цен по госсектору в целом составил 6,3%.
Динамика уровня завышения цен в федеральном сегменте за последние годы демонстрирует медленное, но последовательное снижение: с 10% в 2009 году до 8,5% в 2012 году. Однако это гораздо больше, чем в регионах (4,2%) и муниципалитетах (5,5%). Этот позитивный тренд связан с распространением электронных аукционов, создавших конкуренцию среди участников по ценовому критерию в пределах спецификации предмета закупки (рис. 1) [4].
ДИНАМИКА ОБЪЕМА
ГОСУДАРСТВЕННОГО ЗАКАЗА, млрд руб.
° ' 2008 ' 2009 ' 2010 ' 2011 ' 2012 '
ДИНАМИКА УРОВНЯ ЗАВЫШЕНИЯ ЗАКУПОЧНЬК ЦЕН — ФЕДЕРАЛЬНЫЕ ЗАКУПЩИКИ. %
ПОТЕРИ ГОСУДАРСТВЕННОГО СЕКТОРА ОТ ЗАКУПОК ПО ЗАВЫШЕННЫМ ЦЕНАМ. 2009-П2012 (БЕЗ УЧЕТА ЖФЛЯЦИИ], млрд руб.
4 Н
2 -0 г,
2009 2010 2011 2012
2010 2011 2012 Источник: НП *НАУЭТ-
Рис. 1 Динамика объема
О распространенности коррупции в сфере закупок свидетельствуют также результаты со-цопросов. По данным рекрутингового портала «SuperJob.ru» за 2010 год, 73% менеджеров по продажам и 69% менеджеров пожаловались на высокий уровень коррупции в сфере государственных закупок. Средним уровень коррупции назвали 12% менеджеры по закупкам и 13% менеджеры по закупкам. Лишь по 1% специалистов заявили о низком уровне коррупции в этой сфере. Еще 18% менеджеров по продажам и 13% менеджеров по закупкам затруднились с ответом [5].
Правовая регламентация государственного заказа
За минувшие со дня вступления в силу Федерального закона от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» годы были достигнуты весьма позитивные результаты. По данным ФАС, в 2011 году совокупная экономия консолидированного бюджета РФ при государственных закупках составила 316 млрд. руб., а суммарно за последние 6 лет - 1,4 трлн. руб., экономия на конкурсах - 9,7%, аукционах - 12,6%.
госзаказа за 2009-2012 гг.
Среднее количество поданных заявок на конкурсах составляет 1,8 заявок, а на аукционах - 2,5. На электронных площадках зарегистрировано более 170 тыс. компаний. Электронную цифровую подпись получило более 700 тыс. государственных заказчиков и предпринимателей [6].
Основным недостатком ФЗ-94 является отказ от приоритета квалификационного отбора в пользу минимальной цены заявки - в п.4 ст. 28 ФЗ-94 приоритет отдается ценовому критерию, а не качеству товара, срокам поставок или выполнения работ. Такой порядок имеет негативные последствия. Во-первых, порождается такое явление, как демпинг, от которого страдают не только поставщики услуг, но и заказчики, вынужденные покупать дешевый товар не лучшего качества. Во-вторых, приоритет цены плохо сказывается на профессиональном уровне тех, кто предоставляет услуги и выполняет работы, ведь для большинства видов закупок, перечисленных вес квалификационных критериев, не может превышать 20%. В 2012 году 83 тыс. контрактов были заключены по цене на 50% ниже начальной.
Помимо этого, ФЗ-94 не позволяет избавиться от коррупционных рисков из-за того, что государственные закупки проводятся без долгосрочного плана. В результате до объявления закупки нельзя оценить ее необходимость и обо-
снованность объявленной цены, следовательно, предотвратить возможные злоупотребления. Кроме того, появляется возможность заранее предупредить о предстоящих закупках аффилированные чиновникам компании, чтобы те лучше подготовились к участию в конкурсе. Остальные поставщики и подрядчики узнают о закупке только в момент ее объявления и зачастую не имеют достаточного времени на подготовку. Сейчас около 39% государственных закупок (2,8 трлн. руб. в год) осуществляется у единого поставщика, т.е. вне конкуренции. Самая низкая конкуренция - по контрактам на сумму более 1 млрд. руб. В среднем в торгах здесь участвует всего 2,14 участника [7].
8 апреля 2013 года был подписан Федеральный закон от 05.04.2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд», который придет на смену ФЗ-94. Вступающий в силу с 1 января 2014 года закон затронет 500 тысяч компаний-поставщиков, 200 тысяч государственных заказчиков и контракты на сумму около 7 трлн. рублей в год. Для реализации Закона предстоит принять 67 нормативно-правовых актов за три года.
Особенности контрактной системы
Согласно ФЗ-44, планирование закупок осуществляется заказчиками посредством формирования, утверждения и ведения планов закупок и планов-графиков. Планы закупок содержат следующую информацию: о назначении закупок, наименованиях объектов закупок и их описание, а также объёмах закупаемых товаров, объёмах финансового обеспечения для осуществления закупок, сроках (периодичности) осуществления планируемых закупок, обосновании закупок и др.
Планы закупок формируются на срок действия закона о федеральном бюджете и о бюджетах внебюджетных фондов РФ, законов о региональном и местном бюджетах. План закупок формируется государственным или муниципальным заказчиком в процессе составления и рассмотрения проектов соответствующих бюджетов. Нынешняя система предусматривает закупки только на 3- 6 месяцев, максимум - один год.
Планы-графики содержат перечень закупок товаров, работ, услуг государственных нужд на финансовый год и являются основанием для осуществления закупок. Они формируются заказчиками в соответствии с планами закупок. В
план-график включается в отношении каждой закупки следующая информация: наименование и описание объекта закупки с указанием его характеристик; количество поставляемого товара, планируемые сроки (периодичность) поставки товара, начальная (максимальная) цена контракта, цена контракта, заключаемого с единственным поставщиком; способ определения поставщика; срок (дата начала) процедуры закупки и др. План-график разрабатывается на один год.
Установлено пять методов определения заказчиком начальной (максимальной) цены контракта: нормативный, тарифный, проектно-сметный, затратный, метод сопоставимых рыночных цен. Осуществление закупок производится заказчиками с использованием конкурентных способов определения поставщиков или путём закупки у единственного поставщика. Конкурентными способами являются конкурсы (открытый, конкурс с ограниченным участием, двухэтапный, закрытый, закрытый конкурс с ограниченным участием, закрытый двухэтапный), аукционы (электронный и закрытый), запрос котировок и предложений. При наличии у двух и более заказчиков потребности в одних и тех же товарах и работах такие заказчики вправе проводить совместные конкурсы или аукционы. Контракт с победителем совместного конкурса (аукциона) заключается каждым заказчиком.
По общему правилу, заказчики обязаны осуществлять закупки у субъектов малого бизнеса, социально ориентированных НКО в размере не менее чем 15% совокупного годового объёма закупок, предусмотренного планом-графиком. При этом начальная (максимальная) цена контракта не должна превышать 20 млн. руб.
Цена заключаемого контракта, по общему правилу, является твёрдой и определяется на весь срок исполнения контракта. Изменение условий контракта не допускается. Если контракт заключается на срок более трех лет и цена контракта составляет более чем 100 млн. руб., контракт должен включать в себя график исполнения контракта. В случаях, установленных законом, заказчик может заключить с поставщиком контракт в устной форме в порядке, предусмотренном ГК РФ.
Контракт может быть признан судом недействительным, если руководитель заказчика, член комиссии по осуществлению закупок состоят в браке с руководителями поставщика, являются близкими родственниками и если установлена личная заинтересованность должностных лиц заказчика в заключении контракта. Если
при проведении конкурса или аукциона начальная (максимальная) цена контракта составляет более чем 15 млн. руб. и участником закупки, с которым заключается контракт, предложена цена контракта на 25% и более ниже начальной (максимальной) цены, контракт заключается только после предоставления им обеспечения исполнения контракта в размере, превышающем в 1,5 раза размер обеспечения, указанный в документации о проведении конкурса или аукциона, но не менее чем в размере аванса.
Заказчики, совокупный годовой объём закупок которых в соответствии с планом-графиком превышает 100 млн. руб., создают у себя контрактные службы.
Общественный контроль за государственными закупками
Переход на контрактную систему должен обеспечить прозрачность государственных закупок и дать дополнительные возможности для контроля. Речь идет об общественном контроле, в рамках которого граждане и организации вправе проводить независимый мониторинг, оценивать эффективность и процедуру закупок, а также результаты исполнения контрактов. Согласно ФЗ-44, Правительство РФ будет устанавливать случаи проведения обязательного общественного обсуждения закупок, по результатам которого могут быть внесены соответствующие изменения в документацию о закупке или она может быть отменена. Так, обязательное предварительное общественное обсуждение должны пройти государственные закупки свыше 1 млрд. рублей. Обсуждение может проводиться на региональном и муниципальном уровнях.
Сейчас процедура общественного обсуждения проходит в два этапа: на первом идет обсуждение закупки на сайте (самый демократичный пласт, чтобы привлечь максимальное число желающих), после которого формируется протокол и направляется в ФАС и публикуется на официальном сайте. На втором этапе заказчик проводит очное обсуждение со всеми заинтересованными лицами и по его итогам может принять одно из двух решений: о продолжении торгов или внесении в документацию о торгах изменений (такой прецедент уже был).
Между тем активность общественности в данной сфере пока невелика. Так, в октябре 2012 года Минэкономразвития РФ обнародовало отчет об общественном обсуждении сверхдорогих
государственных закупок - свыше 1 млрд. руб. Изначально пожелание такого краудсорсинга было высказано В.В. Путиным в период предвыборной компании. Согласно отчету, с августа по сентябрь на официальном сайте zakupki.gov.ru было размещено 73 подходящих контракта. Несмотря на то, что этот инструмент уже заработал (12 марта на www.zakupki.gov.ru стартовала пилотная система общественного обсуждения, а на главной странице вывешен список всех контрактов свыше 1 млрд. руб. со ссылками на соответствующие разделы форума), он не нашел отклика у населения. Среднее количество обращений по той или иной закупке - 0, а максимальное -
5. При этом анкеты общественного обсуждения вообще никто не заполнил, а соответствующие темы форума пользователи смотрели в среднем от 5 до 700 раз. Вместе с тем общая стоимость сверхдорогих контрактов превысила 170 млрд. руб. (в основном это строения или реконструкция автодорог), а средняя цена контракта -2,3 млрд. руб. Всего с 1 января 2012 года на сайте было опубликовано более 180 государственных закупок с ценой свыше 1 млрд. руб [8].
Согласно мартовскому исследованию Национальной ассоциации институтов закупок (НАИЗ), как минимум половина государственных закупок свыше 1 млрд. руб. проводится в обход конкурентных процедур. Среди наиболее популярных уловок заказчиков - установка в проекте контракта незаконного требования о выполнении работы исключительно собственными силами, без привлечения субподрядчиков (ч. 4 ст. 11 ФЗ «О государственных закупках») [8].
Для информационного обеспечения контрактной системы будет создана единая информационная система, которая содержит: планы закупок, планы-графики, а также информацию об их реализации; информацию о закупках и об исполнении контрактов; реестр контрактов, заключённых заказчиками, реестр недобросовестных поставщиков; реестр жалоб, плановых и внеплановых проверок и их результатов; результаты мониторинга закупок, аудита в сфере закупок, а также контроля в сфере закупок и т.д. Информация должна публиковаться на официальном сайте. Между участниками контрактной системы допускается обмен электронными документами, в том числе подача заявок, окончательных предложений на участие в определении поставщика, все документы должны быть подписаны усиленной электронной подписью. Сейчас на сайте закупок (zakupki.gov.ru) вывешиваются только сведения о совершаемых или уже завершенных сделках.
Одним из требований системы станет максимально формализованный формат данных, в частности, использование каталогов. В результате невозможно будет выбрать «неправильный» код товара, ввести в текст латинские буквы или пробелы, что затрудняет поиск тендерной документации. В 2012 году замена русских букв на латинские имела место в документации по 2,4 тыс. торгов на общую сумму 9 млрд. руб. Благодаря информационной системе должна появиться возможность сравнивать цены (в перспективе - вплоть до зарубежных рынков) [9].
Минэкономразвития России обещает обеспечить доступ к информации из единой информационной системы в открытом, машиночитаемом формате. Это позволит независимым разработчикам и аналитикам скачивать все необходимые им данные и вести анализ, выделять типологию наиболее распространенных отклонений на рынке госзаказа.
Меры уголовной ответственности
В июне 2013 года на рассмотрение в Госдуму России поступил очередной законопроект, ужесточающий ответственность за коррупционные преступления. Разработчики законопроекта предлагают дополнить Уголовный кодекс РФ новой статьей, устанавливающей наказание за хищение средств из бюджета, государственных внебюджетных фондов и госкорпораций. Независимо от способа хищения преступнику грозят принудительные работы или лишение свободы на срок до 7 лет со штрафом до 500 тыс. руб. Если же он использовал свое служебное положение, то ему грозит лишение свободы на срок до 12 лет и штраф до 3 млн. руб. Самое строгое наказание предусматривается за хищение средств в особо крупном размере: до 15 лет лишения свободы и штраф до 5 млн. рублей. Сейчас максимальный срок наказания не превышает 10 лет.
Важной новеллой является также возможность запуска механизма контроля за расходами должностного лица, подозреваемого в коррупции, при возбуждении уголовного дела. В рамках контроля за расходами органы прокуратуры проверят обоснованность его последних крупных трат. В случае обнаружения подозритель-
ных покупок у прокурора есть полномочия инициировать иск об отчуждении такого имущества в судебном порядке [10].
Заключение
Предложенные Законом новации стимулируют рынок, позволяют предпринимателям заблаговременно планировать участие в торгах и готовить более качественные и проработанные предложения по исполнению контрактов, увеличивают количество участников при проведении процедур торгов, повышают дисциплину заказчиков по организации и планированию своей деятельности.
Литература
1. Савина Ю. Кормушка на триллион. // Новые известия. 27.11.2012.
2. РИА «Новости». 27.04.2013.
3. http://korrossia.ru/rating/2687-korrupcionnyy-reyting-goszakupok.html
4. http://nrpz.ru/rating-2012.html Участниками рейтинга являются 300 государственных и коммерческих структур. Экспертами были изучены и оценены 79 федеральных органов исполнительной власти, администрации 83 субъектов РФ, 50 крупнейших муниципальных заказчиков РФ, более 100 крупнейших субъектов № 223-ФЗ и более 70 крупнейших частных компаний.
5. http://www.superjob.ru/community/ gosslugba/46856/
6. http://ria.ru/interview/20120216/567301412-print.html
7. Воронина Ю. По откату - молотком. //Рос. газета. 09.04.2013.
8. Литвинова А. Миллиарды на государственные закупки разошлись незаметно. // газета РБК^Пу. 10.10.2012.
9. http://www.interfax.ru/business/txt. asp?id=300329
10. Петров И. У проворовавшихся чиновников станут отбирать яхты, автомобили, квартиры. // газета РБK-Daily. 07.06.2013
Рецензент: доктор юридических наук, профессор Астанин Виктор Викторович
