CC BY
192
Приоритеты РОссии
ПРОБЛЕМЫ ПРОГНОЗИРОВАНИЯ СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОГО РАЗВИТИЯ В РЕГИОНАЛЬНОЙ ПОЛИТИКЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
в. в. МИЩЕНко, кандидат экономических наук, доцент, профессор кафедры региональной экономики и управления
л. и. кукарская,
аспирант
Алтайский государственный университет
В статье рассматривается система прогнозирования социально-экономического развития регионов как эффективный инструмент выработки региональной политики Российской Федерации. Исходя из того, что каждый регион России представляет собой относительно самостоятельную и целостную макроэкономическую систему, имеющую возможность развиваться по различным траекториям, обосновывается целесообразность формирования эффективной системы прогнозирования, которая позволит целенаправленно и системно прово-дитьрегиональную политику, достаточно ясно оценивая и осознавая ее последствия.
Ключевые слова: прогнозирование, социально-экономическое развитие, региональная политика.
Политика — это цели и задачи, преследуемые и решаемые людьми в связи с их конкретными интересами, а также методы, средства и институты, с помощью которых данные интересы формулируются, отстаиваются и защищаются. Исходя из этого, региональной политикой можно считать такую систему намерений и действий, которая реализует интересы государства в отношении регионов и внутренние интересы самих регионов методами и способами, учитывающими природу современных региональных процессов, и которая осуществляет все это преимущественно в структуре меж- и внутрирегиональных связей [4, с. 68].
Политика не только выражает единые интересы, но и консолидирует различные интересы. Поэтому в политике важно сохранять баланс различных интересов. Соответственно региональная политика в той мере эффективна, в какой достигнут компромисс между региональными интересами государства и местными интересами самих регионов.
Российская Федерация — самое большое по площади государство мира, на территории которого располагаются 83 субъекта Федерации, в том числе 21 республика, 46 областей, 9 краев, 1 автономная область, 4 автономных округа, 2 города федерального значения. В условиях такой обширной и неоднородной страны важное значение имеет грамотная и эффективная региональная политика, позволяющая достигать компромисс между интересами государства в целом и интересами отдельных регионов.
Развитие России осложнено проблемой больших различий между ее отдельными территориями по уровню социально-экономического развития, укладу жизни, системам ценностей, которых придерживаются жители тех или иных регионов. Субъекты Федерации различаются друг от друга: в 5 000 раз по площади — г. Санкт-Петербург и Республика Саха (Якутия), в 186 раз по численности населения — г. Москва и Чукотский автономный округ по данным переписи населения 2002 г., в 7 раз по
денежным доходам на душу населения — г. Москва и Республика Калмыкия, данные за 2008 г., в 45 раз по величине валового регионального продукта — Республика Ингушетия и Тюменская область, данные за 2006 г. Этот перечень кардинальных различий можно продолжать и дальше [6, с. 56, 157, 352].
С другой стороны, все рассматриваемые регионы при относительной самостоятельности, которую предоставляет им Конституция Российской Федерации, находятся в рамках одного государства. Это значит, что на них распространяется единая федеральная региональная политика, которая может иметь существенное влияние на траектории развития территорий. Поэтому руководство российского государства должно иметь ясное представление о стратегии регионального развития страны, о соотношении ее частей, их взаимной специализации и связанности, об их взаимоотношениях, а главное — о соответствии интересов регионов и интересов страны. Наличие долговременных общенациональных прогнозов и базирующихся на них стратегических концепций социально-экономического развития России на несколько десятилетий обеспечит условия для самостоятельного и инициативного выстраивания стратегий на региональном уровне, которые при этом будут эффективными и не приведут к нарушению целостности страны.
Региональная политика должна быть предельно адаптивна к изменениям, происходящим в стране, что особенно важно для страны, находящейся в состоянии модернизации, где множество разнообразных регионов имеет свою особую траекторию развития. Происходящие в российской экономике трансформационные процессы столь глубоки и многогранны, что вне характеристики их возможных трендов принятие большинства управленческих решений чревато негативными последствиями. Поэтому важной функцией органов исполнительной власти России является прогнозирование социально-экономического развития страны и регионов, с помощью которого можно определить и рассмотреть возможные варианты развития и выделить наиболее оптимальные направления региональной социально-экономической политики.
Социально-экономическое прогнозирование приносит необходимый эффект в масштабах страны, если базируется на целостной непротиворечивой методологии, позволяющей использовать определенный набор общих методов и алгоритмов, а также опираться на развитую и стандартизиро-
ванную в той или иной степени информационно-фактологическую базу. В большинстве развитых стран этому способствует принятие специальных законов и нормативных актов.
В Российской Федерации комплекс обеспечения государственной деятельности по социально-экономическому прогнозированию регламентируется Федеральным законом от 20.07.1995 № 115-ФЗ «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации» [12]. Этот общегосударственный документ определяет основное содержание и порядок разработки государственных прогнозов социально-экономического развития российского государства на долгосрочную, среднесрочную и краткосрочную перспективу, а также стратегических документов — концепций, программ социально-экономического развития, финансовых планов, целевых программ. Результаты государственного прогнозирования социально-экономического развития используются при принятии органами законодательной и исполнительной власти Российской Федерации конкретных решений в области социально-экономической политики государства. Закон определил, что прогнозы социально-экономического развития разрабатываются в целом по Российской Федерации, по народнохозяйственным комплексам и отраслям экономики, по регионам. Отдельно выделяется прогноз развития государственного сектора экономики.
Надо признать, что рассматриваемый закон не отвечает современным требованиям прогнозирования и требует серьезной модернизации. По общему признанию экспертов, на современном этапе необходимо пересмотреть многие устаревшие подходы к прогнозно-плановой работе, для чего целесообразно выйти за пределы терминов и норм данного закона и исходить из неких гипотетических, удовлетворяющих требованиям оптимальности условий и форм прогнозирования.
Задачи социально-экономического прогнозирования (СЭП) следуют из его определения: вынесение научно обоснованных суждений о перспективах социально-экономических явлений и процессов, а также альтернативных путях и сроках их осуществления.
Успешное использование возможностей научно обоснованного прогнозирования в практике управления социально-экономическим развитием во многом зависит от правильного понимания ролей и сфер двух принципиальных методологий выстраивания прогнозов — методологии генети-
ческого (изыскательского) прогнозирования и методологии нормативного (телеологического) прогнозирования. Эти два подхода должны всегда сочетаться, дополняя друг друга в выработке оптимальных предложений для практики [3, с. 27].
Генетический (изыскательский) подход исходит из анализа предыстории развития объекта (макроэкономической системы), фиксирует его основополагающие факторы, определяет особенности развития, выводит устойчивые тенденции и закономерности, и на этой основе выстраиваются гипотезы и выводы относительно прогнозируемого объекта в будущем.
Нормативный (телеологический) подход отражает возможность и необходимость целенаправленного влияния на прогнозируемые макроэкономические процессы, исходя из понимания потребностей общества, выдвигаемых целей и ресурсной базы. Вопрос из плоскости «что будет (что можно ожидать), если...», характерной для генетического (изыскательского) прогноза, перемещается в плоскость «что надо сделать для того, чтобы получить такие-то результаты в будущем». При этом подходе используются свойства «управленческого характера» прогнозов. Главным механизмом прогноза при этом является обоснованное определение целей или неких «нормативных состояний» объекта в разрезе будущих периодов. При этом оцениваются не только нормативные состояния, но и желательные траектории продвижения от настоящего к будущему. Технически это реализуется путем так называемой реверсивной экстраполяции — от будущего (времени упреждения прогноза) к настоящему, т. е. посредством трендового моделирования особого рода, специально рассчитанного на разработку нормативных прогнозов. Его подкрепляют моделированием — матричным, сценарным, сетевым, операционным и прочим, морфологическим анализом, опросом экспертов и т. д. В результате получается
Прогнозы
Изыскательский ■ Потенциал Варианты
(генетический) знании стратегических
подход и технологии ■ Законы решении ■Концепции
развития ■Стратегии ■Планы
Нормативный ■ Цели ■Программы
(телеологический) подход ■ Потребности ■ Проблемы ■ Ресурсы
Рис. 1. Взаимодействие изыскательского и нормативного подходов при прогнозировании, стратегическом планировании и программировании социально-экономического развития
так называемое «прогнозное поле», позволяющее выработать рекомендации для повышения эффективности управления социальными процессами путем сопоставления разных значений, «взвешивания» последствий разного рода решений, нахождения среди них оптимального, которое и рекомендуется для реализации средствами управления.
Итак, результатом поискового прогноза являются определение перспективных проблем, подлежащих решению средствами управления, и выявление проблемной ситуации, которая способна перерасти в критическую, если не принять своевременных мер к ее преодолению. Результатом нормативного прогноза будет определение возможных путей решения проблем, выявленных прогнозным поиском, возможных путей достижения цели, т. е. выявление целевой ситуации, которая должна быть реализована средствами управления для решения назревших или назревающих проблем. В силу этого на практике желательно сочетание обоих подходов, что делает прогнозы более обоснованными и целенаправленными. Схема взаимодействия изыскательского и нормативного подходов при разработке стратегических решений изображена на рис. 1.
В начале XXI в. утвердилось представление, что экономические и социальные прогнозы развития России на любой период времени и базирующиеся на них индикативные планы должны содержать территориальный разрез. Было признано, что территориальные проработки перспектив развития должны осуществляться совместными усилиями центра и всех субъектов Федерации. Наиболее трудоемкая и детальная часть работы над региональными прогнозами и планами должна выполняться самими субъектами Российской Федерации, поскольку только в этом случае могут быть отражены интересы и возможности населения, проживающего на конкретных территориях. Анализ на последующих итерациях различий
показателей, определенных «сверху» и «снизу», должен приводить к выработке компромиссных вариантов, отвечающих как общенациональным (федеральным), так и региональным интересам. При этом прогнозно-аналитические разработки позволяют предвидеть и направлять структурные сдвиги в хозяйстве реги-
онов, проектировать и осуществлять стратегические решения.
Серьезным препятствием для повышения эффективности прогнозной деятельности в сфере региональной политики стало несовершенство законодательной базы, регулирующей вопросы стратегического планирования регионального развития Российской Федерации. В российском законодательстве не предусмотрена единая система государственного планирования регионального развития, необходимая для координации действий федеральных и региональных органов власти, не определены сколько-нибудь четко цели и задачи региональной политики.
К настоящему времени планирование социально-экономического развития субъектов Российской Федерации регулируется рядом нормативных правовых актов, базовым из которых является Указ Президента Российской Федерации от 03.06.1996 № 803 «Об основных положениях региональной политики в Российской Федерации» [11]. В этом нормативном документе в общей постановке определены цели региональной политики. К ним относятся:
• обеспечение экономических, социальных, правовых и организационных основ федерализма в Российской Федерации, создание единого экономического пространства;
• обеспечение единых минимальных социальных стандартов и равной социальной защиты, гарантирование социальных прав граждан, установленных Конституцией Российской Федерации, независимо от экономических возможностей регионов;
• выравнивание условий социально-экономического развития регионов;
• предотвращение загрязнения окружающей среды, а также ликвидация последствий ее загрязнения, комплексная экологическая защита регионов;
• приоритетное развитие регионов, имеющих особо важное стратегическое значение;
• максимальное использование природно-климатических особенностей регионов;
• становление и обеспечение гарантий местного самоуправления.
Все эти цели должны учитываться при разработке прогноза социально-экономического развития региона, т. е. прогноз должен составляться в соответствии с общегосударственными принципами.
Большинство специалистов совершенно справедливо сходятся во мнении, что этот нормативный
акт не позволил четко определить содержание региональной экономической политики России. Внутреннее содержание Указа от 03.06.1996 № 803 оказалось явно недостаточным для создания полноценной законодательной основы эффективного осуществления региональной политики. Состав задач, поставленных в данном нормативном акте перед федеральными органами государственной власти, исключительно широк и неконкретен.
Нечеткость и неконкретность целевых установок государственной региональной политики не способствуют определению государством ясных стратегических приоритетов регионального развития, снижает эффективность межрегиональных прогнозов, концепций и программ социально-экономического развития регионов.
С 2006 г. в Российской Федерации получила развитие целая программа модернизации территориального планирования, отраженная в новой редакции третьей главы Градостроительного кодекса. Сейчас два министерства возглавляют на федеральном уровне процесс стратегического регионального планирования — Министерство экономического развития и Министерство регионального развития. У Минэкономразвития есть Концепция долгосрочного социально-экономического развития РФ на период до 2020 г., у Минрегиона — Концепция региональной политики и определение требований к отраслевым и региональным стратегиям в смысле их координации с федеральными приоритетами. В течение 2009 г. будет происходить процесс согласования региональных и отраслевых стратегий в контексте новой системы федеральных экономических приоритетов, утверждение пилотных схем территориального планирования и генеральных планов развития в новом формате. К 2010 г., когда предполагается вступление в полном объеме новых норм Градостроительного кодекса, будет осуществляться разработка и утверждение всеми субъектами Российской Федерации схем территориального планирования и генеральных планов, формирование механизмов реализации этих планов на муниципальном уровне, а также стратегий федерального и регионального масштабов, и развитие системы диалога всех участников стратегического планирования между собой.
Градостроительный кодекс из всей технологии планирования «вынимает» одну линию — учет и согласование в пространственном развитии интересов всех уровней власти и собственников. Местное самоуправление предъявляет и отстаивает свои интересы, субъект Российской Федерации форму-
лирует свои задачи и интересы, и соответственно государство в лице федеральных органов власти предъявляет свои интересы. Все эти интересы сходятся на одной территории, на одних и тех же объектах. Поэтому территориальное планирование, описанное в Градостроительном кодексе, — это законодательно установленный минимальный, но достаточный набор материалов и процедур, необходимых для согласования различных интересов.
Территориальное планирование должно осуществляться в связке со стратегией развития страны и регионов. Учет стратегии позволяет акцентировать внимание на важнейших экономических, экологических или иных проблемах регионального развития. В результате появляется понимание, в чем состоит стратегический выбор власти региона, какие проекты принесут наибольшую отдачу, какие экономические субъекты будут участвовать в ее реализации, как будет изменяться ситуация с малым и средним бизнесом и предпринимательством, какие экономические показатели должны отслеживаться в ходе мониторинга стратегии. Кроме того, предъявление стратегии позволяет активизировать взаимодействие с федеральными органами власти, привлечь внимание соответствующих министерств и встроиться в программы их развития.
При разработке стратегии развития субъекта Федерации как части этой Федерации, безусловно, необходимо учитывать и четко представлять систему общенациональных приоритетов. В 2008 г. региональные органы исполнительной власти разрабатывали стратегии долгосрочного развития в отсутствии на федеральном уровне долгосрочного документа, официально устанавливающего систему общегосударственных приоритетов. Субъекты Федерации при разработке стратегий развития вынуждены были опираться на собственные предположения о том, какова будет эта система, используя приоритеты, зафиксированные в посланиях Президента РФ, среднесрочных документах (Среднесрочная программа на 2006—2008 гг., сводный доклад Правительства РФ и т. д.) и отраслевых стратегиях, разработанных федеральными министерствами.
Но если на уровне разработки региональных стратегий опора на предположения о федеральных приоритетах еще возможна, то при реализации стратегий уже никак не обойтись без официального утверждения не только приоритетов, но и соответствующей системы федеральной поддержки. Если субъект Федерации планирует реализацию стратегических мероприятий, значимых для мак-
рорегиона или страны в целом, то и механизм реализации (в том числе система финансирования) должен быть совместным.
С официальным принятием 28 ноября 2008 г. Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации до 2020 г. появилась единая система федеральных приоритетов, а значит, сдвинется с места решение проблемы реализации стратегий развития субъектов РФ. Во многих случаях потребуется корректировка этих стратегий для приведения в соответствие с концепцией, а также в ходе согласования с соседними субъектами РФ при разработке стратегий развития макрорегионов.
В настоящее время идет подготовка Прогноза социально-экономического развития России на период до 2030 г. Одним из самых сложных вопросов в организации территориального прогнозирования является обеспечение методологического единства прогнозов, выполненных регионами, и прогнозов федерального уровня. Крайне важна сопоставимость показателей прогнозирования, используемых в масштабе страны и субъектов Федерации. То же самое нужно сказать и о совместимости применяемых на разных уровнях и в разных регионах моделей и методов прогнозирования. Наличие большого количества субъектов Федерации, отличающихся по масштабам и возможностям, усиливает проявления противоречий между желаемой детализацией прогнозов и требованием их совместимости, толкающим к упрощению применяемых методов и алгоритмов. Аналитическая и модельная работа на уровне центра с данными региональных прогнозов может быть успешной при использовании достаточно компактных региональных моделей, включающих обобщающие индикаторы регионального развития и в то же время чутко реагирующих на регуляционные действия инструментов государственной региональной политики.
Для эффективного взаимоотношения федерального и регионального уровней при разработке и реализации региональной политики необходимо выполнение следующих условий:
1) создание четкого механизма обеспечения федеральных органов власти полной информацией об экономическом и социальном состоянии региона и предоставление необходимых прогнозных показателей;
2) функционирование самого региона должно основываться на принципах региональной политики, сформированных на федеральном уровне
с учетом региональных особенностей. Прогноз, разработанный на региональном уровне, также должен соответствовать этим принципам;
3) дальнейшая реализация региональной политики должна состоять в доведении ее основных принципов до территориальных образований внутри субъекта Российской Федерации, главным образом, посредством региональных программ. Необходимы постоянный контроль выполнения принятых программ и возможность их оперативной корректировки.
Основной стратегической задачей на среднесрочную перспективу, заявленной Президентом Российской Федерации, является переход от экспортно-ориентированной модели экономики к инновационной, что требует создания соответствующего механизма ее реализации на всех уровнях власти. При этом особый отпечаток на выполнение этой задачи накладывает кризис мировой финансовой системы, перерастающий в кризис экономики.
Ожидаемые изменения в экономике России, в сценариях ухода от сырьевой ориентации в условиях мирового финансового кризиса, в значительной степени будут связаны со структурными изменениями на всех уровнях: макроэкономики, отраслей, регионов, отдельных предприятий. Для того чтобы предсказать такого рода изменения, необходим факторный, структурно богатый прогноз, учитывающий различные варианты развития. При построении сценариев развития регионов большое внимание необходимо отводить выбору тех или иных факторов, влияние которых будет определять траекторию дальнейшего развития страны и регионов.
В числе основных факторов, которые, по мнению Правительства, окажут наиболее существенное влияние на характер развития российской экономики в прогнозируемом периоде, называются:
• снижение мировых цен на нефть и на металлы в условиях ограниченных возможностей по наращиванию физических объемов экспорта энергоносителей и основных сырьевых товаров;
• усиление зависимости платежного баланса и экономического роста от притока иностранного капитала и состояния инвестиционного климата;
• исчерпание технологических заделов в ряде высокотехнологичных отраслей экономики при усилении потребности в активизации инновационно-инвестиционной компоненты роста;
• необходимость преодоления ограничений в инфраструктурных отраслях (электроэнергетика, транспорт);
• сокращение численности населения в трудоспособном возрасте в сочетании с усилением дефицита квалифицированных рабочих и инженерных кадров;
• усиление конкуренции как на внутренних, так и на внешних рынках при значительном сокращении ценовых конкурентных преимуществ из-за опережающего роста заработной платы, энергетических издержек и укрепления курса рубля.
Подводя итог сказанному, отметим, что существуют проблемы территориального развития, становления федеративных отношений и местного самоуправления, связанные с отсутствием системности в разработке и реализации региональной политики. Каждый регион Российской Федерации представляет собой относительно самостоятельную и целостную макроэкономическую систему, имеющую возможность развиваться по различным траекториям с результатами, зависящими от множества факторов и условий. Вместе с тем социально-экономическая динамика всех территорий находится в русле единой региональной политики страны. Формирование эффективной системы государственного регулирования экономических процессов и отношений требует пересмотра системы планирования социально-экономического развития региона. Эффективность стратегического регионального планирования напрямую зависит от применения прогнозных экономико-математических моделей регионального развития, способных отразить последствия воздействия социально-экономической политики региональных и федеральных органов власти на экономическое развитие территорий.
Региональные модели прогнозирования должны учитывать большое количество прямых и обратных связей, ограничений, а также согласование разнообразных гипотез и исходных предпосылок. Важным является учет взаимосвязей экономики региона и страны в целом. Необходимы, с одной стороны, анализ содержания и конкретных направлений действий органов исполнительной власти в экономической сфере, с другой — получение количественных оценок результативности мер реализуемой политики.
Помимо этого, параметры прогнозов и планов экономического и социального развития должны позволять осуществление их сопоставимой оценки
во времени и, что особенно важно, обеспечивать сопоставимость в межрегиональном аспекте и сводимость данных в индикаторы по стране в целом. Для обеспечения сопоставимости и получения правдоподобных прогнозов социально-экономического развития государства и ее субъектов нужно опираться на единые общегосударственные модели прогнозирования и отталкиваться от единой региональной политики с ясными целями, задачами и приоритетами. В этих условиях социально-экономическое прогнозирование позволит целенаправленно и системно проводить региональную политику, достаточно ясно оценивая и осознавая ее последствия.
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ
1. Градостроительный кодекс Российской Федерации. Серия: Кодекс. — М.: Ось-89. 2008. - 224 с.
2. Дорогов Н. И. Стратегические направления региональной экономической политики. / Иван. гос. текстил. акад. — Иваново: ИГТА. 2000. — 132 с.
3. Кузык Б. Н. Прогнозирование, стратегическое планирование и национальное программирование: учебник. / Б. Н. Кузык, В. И. Кушлин, Ю. В. Яковец. — М.: ЗАО «Издательство «Экономика». 2008. — 575 с.
4. Лексин В. Н., Швецов А. Н. Государство и регионы. Теория и практика государственного регулирования территориального развития/ В. Н. Лексин, А. Н. Швецов. — М.: Эдиториал УРСС. 2000. — 368 с.
5. Постановление Правительства Российской Федерации от 23.03.2008 №198 «О порядке подготовки и согласования проекта схемы территориального планирования Российской Федерации». // «Собрание законодательства РФ», 31.03.2008, №13. С. 1303.
6. Регионы России. Социально-экономические показатели. 2007: стат. сб. / Росстат. — М. 2007. — 991 с.
7. Российский федерализм в контексте региональных интересов: проблемы и решения. / Л. А. Иванченко. // С. -Петерб. акад. управления и экономики. — СПб: СПбАУЭ. 2006. — 199 с.
8. Савельева С. Б., Савельев А Н. Сущность стратегического планирования развития региональных хозяйственных систем. // Вестник МГТУ. 2008. т. 11. №2. С. 297—300.
9. Седаков И. А. Общие методологические подходы к моделированию и прогнозированию социально-экономического развития региона. //Проблемы прогнозирования, 2008. №4. С. 151—155.
10. Узяков М. Н. О качестве научного предвидения. // Проблемы прогнозирования, 2008. №1. С. 3—18.
11. Указ Президента Российской Федерации «Об основных положениях региональной политики в Российской Федерации» от 3 июня 1996 г. №803 // Российская газета, № 109, 11.06.1996.
12. Федеральный закон от 20.07.1995 № 115-ФЗ «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации» . //. «Собрание законодательства РФ», 24.07.1995, № 30. С. 2871.
РЕКЛАМНЫЙ БЛОК ТАКОГО РАЗМЕРА ОБОЙДЕТСЯ ВАМ ВСЕГО В 3 894 РУБЛЯ!
При неоднократном размещении (или сразу в нескольких журналах Издательства) предусмотрены скидки
(495) 721-85-75, 8-926-523-79-52 popova@fin-izdat.ru
