CC BY
74
Труды Академии управления МВД России. 2014. № 4 (32)
А. В. ШЕВЦОВ,
доцент кафедры управления деятельностью служб обеспечения общественного порядка,
кандидат юридических наук (Академия управления МВД России)
A. V. SHEVTSOV,
docent of the chair of public safety management, candidate of law sciences (Management Academy of the Ministry for Internal Affairs of Russia)
УДК 351/354
Проблемы привлечения участковых уполномоченных полиции к обеспечению правопорядка вне территории закрепленных административных участков
Problems of involvement of district police officers to providing a law and order out of the territory of the fixed administrative sites
В статье анализируются проблемы, возни- The article studies problems arising as a result кающие в процессе реализации нового норма- of law enforcement activities of district police of-тивного порядка привлечения участковых упол- ficers outside the territory they are responsible for. номоченных полиции для решения служебных At present it became obvious that the decrease of задач, связанных с обеспечением обществен- the number of police units had a negative effect on ного порядка и общественной безопасности the accessibility of law enforcement for citizens. New вне территории закрепленных за ними адми- tactical interaction patterns of integrated forces нистративных участков. of internal bodies providing law-enforcement in the
streets, public places and adjacent residential area should remove the adverse effects of that decrease.
Участковые уполномоченные полиции; комплексные силы органов внутренних дел; административный участок; зона административного обслуживания участкового пункта полиции.
District police officers, integrated forces of interior bodies, precint, zone of administrative services of the district police station
Основы государственной политики в сфере поддержания правопорядка в обществе нашли свое воплощение в утвержденной 6 марта 2013 г. правительственной программе «Обеспечение общественного порядка и противодействие преступности» [6]. В соответствии с положениями Федерального закона «О полиции» от 7 февраля 2011 г. № З-ФЗ [1, п. 6 ч. 1 ст. 2] одним из приоритетных направлений указанной программы является поступательное повышение эффективности работы нарядов полиции на улицах, в иных общественных местах и в прилегающем к ним жилом секторе.
Юридическое понятие общественного порядка формировалось на протяжении длительного времени. По мнению профессора Л. Л. Попова, он представляет собой «систему волевых общественных отношений, складывающихся и развивающихся главным образом в общественных местах на основе соблюдения норм права и иных социальных норм...» [10, с. 159]. С общественным порядком неразрывно связан процесс его организации, который, с точки зрения профессора Ф. С. Разоренова, заключается в реализации «комплекса основанных на законе, выработанных наукой и практикой управленче-
53
ISSN 2072-9391 Труды Академии управления МВД России. 2014. № 4 (32)
s н и о X
л
<
ы н
R
:'5
0
1
-С
<
ы н S
I
<
а
X О О
са <
а
С
<
S н
iC <
а С
к S а
О ы н
54
ских функций, направленных на обеспечение их целенаправленной, согласованной и эффективной деятельности по непосредственной охране порядка и безопасности, по защите жизни, здоровья, прав и свобод граждан, интересов общества и государства от преступных и иных противоправных действий» [11].
В настоящее время процесс организации охраны общественного порядка реализуется органами внутренних дел, другими государственными, муниципальными, частными охранными и общественными организациями.
Современный этап развития системы МВД России является знаковым в плане поиска и апробации новых тактических форм несения службы нарядами полиции и иных сил правопорядка, в частности, путем их максимального приближения к жилому сектору — к общественным пунктам охраны порядка. Соответствующие экспертные предложения, касающиеся совершенствования взаимодействия участковых уполномоченных полиции с сотрудниками других служб, нашли отражение в «дорожной карте» дальнейшего реформирования органов внутренних дел [9]. В частности, наряду с интеграцией в оценку работы каждого участкового уполномоченного «уровня узнаваемости населением», результативности его деятельности во многом может способствовать комплексность в поиске эффективных тактических форм и методов охраны общественного порядка на административном участке. Сокращение численности низовых подразделений полиции негативно отразилось на обеспечении доступа граждан к правоохранительной помощи. Нивелирование последствий такого отрицательного эффекта предполагается реализовать через поиск и внедрение новых интенсивных форм полицейской деятельности, предполагающих укрепление взаимодействия всех комплексных сил, задействованных в обеспечении правопорядка. Речь идет об универсальном способе организации совместной деятельности различных подразделений территориальных органов МВД России на районном уровне, использующих в своей работе наружную службу как одну из наиболее эффективных тактических форм решения оперативно-служебных задач.
В соответствии с п. 22. 1 Наставления по организации деятельности участковых уполномоченных полиции их наружная служба прежде всего проявляется в процессе реализации одной из четырех тактических форм деятельности — профилактического обхода административного участка [7]. При его осуществлении участковый должен владеть актуальной информацией обо всех задействованных в охране правопорядка силах и средствах, знать дислокацию стационарных и передвижных постов строевых под-
разделений полиции, обеспечивающих правопорядок в пределах административного участка [7, п. 22, п. 27, п. 36.3, п. 37. 19, п. 46-50].
Решение о задействовании личного состава в составе комплексных сил принимается соответствующими руководителями территориальных органов МВД России с учетом оперативной обстановки. Помимо строевых подразделений полиции, к охране правопорядка привлекаются внутренние войска МВД России, аппараты управления, постоянный и переменный состав образовательных организаций МВД России, участковые уполномоченные полиции, сотрудники уголовного розыска, подразделений по делам несовершеннолетних, иных подразделений органов внутренних дел, а также работники частных охранных организаций [2, ст. 3], ведомственной охраны [3, ст. 2-3], члены казачьих обществ, добровольных народных дружин и представители общественных объединений [4, гл. 2].
Территория, на которой обеспечение правопорядка осуществляется нарядами комплексных сил, делится на посты и маршруты патрулирования. Новый порядок организации комплексного использования сил и средств органов внутренних дел исключил из практики такое понятие, как патрульный участок.
Современная нормативная регламентация предусматривает совершенно иной по сути принцип деления территории, обслуживаемой территориальным органом МВД России на районном уровне, на отдельные зоны обслуживания нарядов комплексных сил. Каждая из таких зон теперь может включать в себя жилые кварталы, объекты социальной, производственной, торговой, транспортной инфраструктуры населенных пунктов. В условиях изменения тактики комплексного использования сил и средств взаимодействие участковых уполномоченных с нарядами комплексных сил органов внутренних приобретает особое значение.
С одной стороны, как и раньше, они взаимодействуют с нарядами патрульно-постовой службы, контролируют их деятельность, принимают участие в совместном патрулировании, информируют наряды об оперативной обстановке, о лицах с антиобщественным поведением, в том числе состоящих под административным надзором, о приметах разыскиваемых преступников и похищенных вещах, о местах скопления антиобщественного элемента.
С другой стороны, разработчики новой тактики обеспечения правопорядка, упразднившие патрульные участки и предоставившие возможность делить территорию органа внутренних дел на зоны обслуживания комплексных нарядов, наверное, учитывали определенную «новеллу» современного ведомственного нормативного регулирования деятельности участ-
Труды Академии управления МВД России. 2014. № 4 (32)
ковых. Она позволяет в исключительных случаях по решению начальника территориального органа МВД России на районном уровне привлекать участковых (старших участковых) уполномоченных полиции к охране общественного порядка и обеспечению общественной безопасности вне территории закрепленных за ним административных участков [7, п. 2.2].
Исследование практического воплощения данного положения, проведенное в ряде субъектов Российской Федерации, показало немало проблем, связанных с элементарным непониманием руководителями органов внутренних дел объективного значения этой возможности. Представляется, что использование участкового уполномоченного полиции для обеспечения правопорядка за пределами его административного участка не должно сводиться, например, к включению в состав различных нештатных патрульных нарядов и постов, к участию в проведении комплексных оперативно-профилактических мероприятий на территориях со сложной оперативной обстановкой, к руководству полицейской цепочкой или другим тактическим нарядом при проведении массовых мероприятий и т. д.
На самом деле такого рода использование должно быть ориентировано именно на зону обслуживания комплексных нарядов, которая, в свою очередь, должна совпадать с зоной административного обслуживания участкового пункта полиции. Иными словами, участковый может быть использован для обеспечения правопорядка за пределами своего административного участка, но в пределах границ зоны административного обслуживания его же участкового пункта полиции, на смежных с ним административных участках.
Весьма актуальным вопросом остается недостаточно эффективная координация работы комплексных сил органов внутренних дел. Такая ситуация, с одной стороны, обусловлена явным нормативным несовершенством, а с другой — недостаточной организующей ролью, а порой и незнанием особенностей жилого сектора (прилегающего к общественным местам) со стороны начальников (старших) дежурных смен, оперативных дежурных и их помощников дежурных частей, которые обязаны осуществлять управление нарядами комплексных сил.
Грамотная координация работы нарядов комплексных сил на территории зоны административного обслуживания участкового пункта полиции участковыми уполномоченными полиции могла бы стать существенным подспорьем и эффективным средством в организации управления указанными нарядами дежурными частями территориальных органов МВД России на районном уровне. В итоге эти административные зоны, включающие в себя 4—5 административ-
ных участков со своего рода организационным центром в участковом пункте полиции (общественном пункте правопорядка), должны и быть тактическим звеном координации взаимодействия комплексных сил органов внутренних дел. А непосредственными координаторами этих зон обслуживания комплексных сил — административных зон территориальных органов МВД России на районном уровне должны быть старшие участковые уполномоченные полиции.
Проблема привлечения участковых уполномоченных полиции к обеспечению правопорядка вне территории закрепленных административных участков обусловлена недостаточно четкой нормативной регламентацией применения отдельных тактических форм несения службы в деятельности различных отраслевых служб органов внутренних дел. В первую очередь речь идет о такой широко применяемой тактической форме обеспечения правопорядка, как патрулирование. Как уже было отмечено, применительно к деятельности участкового уполномоченного полиции производная этой тактической формы — профилактический обход административного участка.
В теории административной деятельности органов внутренних дел понятие патрульная или патрульно-постовая служба имеет два самостоятельных значения [12]. С одной стороны, это традиционная система специализированных строевых подразделений, предназначенных для организации и непосредственного решения задач охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности в городах и других населенных пунктах. С другой — это вид деятельности по обеспечению общественного порядка и безопасности, так или иначе осуществляемый практически всеми подразделениями, имеющими отношение к наружной полицейской службе.
По большому счету этот общий для полиции вид деятельности можно сравнить с гарнизонной, комендантской и караульной службой. При этом военнослужащие руководствуются положениями четырех общевойсковых уставов, среди которых строевой, дисциплинарный, внутренней службы, гарнизонной, комендантской и караульной служб [5]. В приведенном выше сравнении, например, один из общевойсковых Уставов определяет предназначение, порядок организации и несения гарнизонной, комендантской и караульной служб, соответствующие права и обязанности должностных лиц гарнизона и военнослужащих, а также регламентирует проведение гарнизонных мероприятий с участием войск.
Анализ такого рода нормативной унификации общевойсковых полномочий позволяет предположить перспективность аналогичного подхода в процессе совершенствования уставов,
55
ISSN 2072-9391 Труды Академии управления МВД России. 2014. № 4 (32)
s н и о X
л
<
ы н
R
:'5
0
1
-С
<
ы н S
I
<
а
X О О
са <
а
С
<
S н
iC <
а С
к S а
О ы н
56
определяющих права и обязанности сотрудников органов внутренних дел по направлениям их деятельности. Проблема в том, что действующий Устав патрульно-постовой службы полиции касается исключительно соответствующих строевых подразделений (полков, батальонов, отдельных рот, отдельных взводов ППСП) [8]. В этом смысле, рассматривая патрулирование как одну из эффективных тактических форм противодействия противоправным проявлениям, целесообразно принципиально пересмотреть его предназначение. В новом Уставе патрульно-постовой службы должны быть предприняты меры к нормативной унификации взаимоотношений, возникающих в ходе несения данной службы и иных производных ей тактических форм, между руководством органа внутренних дел и сотрудниками, привлекаемыми для обеспечения правопорядка, в частности, участковыми уполномоченными полиции.
Анализируя проблемы привлечения участковых уполномоченных полиции к обеспечению правопорядка вне территории закрепленных административных участков, необходимо еще раз обратиться к перспективам «дорожной карты» реформирования деятельности полиции [9].
В ней говорится о необходимости сформировать партнерские отношения между всеми участвующими в этом процессе субъектами, «обе-
Список литературы
1. О полиции: Федеральный закон от 7 февраля 2011 г. № 3-ФЗ // СЗ РФ. 2011. № 7. Ст. 900.
2. О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации: Федеральный закон от 11 марта 1992 г. № 2487-1 // СПС Гарант.
3. О ведомственной охране: Федеральный закон от 14 апреля 1999 г. № 77-ФЗ // СЗ РФ. 1999. № 16. Ст. 1935.
4. Об участии граждан в охране общественного порядка: Федеральный закон от 2 апреля 2014 г. № 44-ФЗ // СПС КонсультантПлюс.
5. Об утверждении общевоинских уставов Вооруженных Сил Российской Федерации: Указ Президента РФ от 10 ноября 2007 г. № 1495 // СЗ РФ. 2007. № 47 (Ч. 1). Ст. 5749.
6. Об утверждении государственной программы Российской Федерации «Обеспечение общественного порядка и противодействие преступности»: распоряжение Правительства РФ от 6 марта 2013 г. № 313-р // СЗ РФ. 2013. № 11. Ст. 1145.
7. Вопросы организации деятельности участковых уполномоченных полиции: приказ
спечивая работу полицейских и частных постов и патрулей в системе единой дислокации». В этом смысле представляется, что эффективное взаимодействие с представителями частных охранных организаций, формирований правоохранительной направленности, создаваемых органами местного самоуправления, может быть налажено только в «орбите» участкового пункта полиции (общественного пункта правопорядка) или, говоря языком единой дислокации, зоны обслуживания комплексных нарядов.
Максимальное приближение нарядов полиции к жилому сектору — к общественным пунктам охраны порядка - существенным образом сократит время реагирования на сообщения о противоправных деяниях.
Таким образом, перечисленные проблемы, по сути, касаются не столько совершенствования самой деятельности участковых уполномоченных полиции, сколько повышения их статуса и роли в координации деятельности иных подразделений, несущих наружную службу. В свою очередь, реалистичность внесенных предложений подтверждается тем, что принятие необходимых управленческих решений по их воплощению в жизнь позволяет без дополнительных затрат, в условиях ограниченного кадрового ресурса повысить доступность полиции населению.
МВД России от 31 декабря 2012 г. № 1166 // Рос. газ. 2013. 27 марта.
8. Устав патрульно-постовой службы полиции: приказ МВД России от 29 января 2008 г. № 80 // БНА ФОИВ. 2008. № 27.
9. Дорожная карта дальнейшего реформирования органов внутренних дел Российской Федерации: подготовлена в 2013 году расширенной рабочей группой экспертов, образованной при МВД России. URL: http://41. mvd.ru/news/item/767306 (дата обращения: 24.02.2014).
10. Попов Л. Л. Административное право: учебник. М., 2005.
11. Разаренов Ф. С. Охрана общественного порядка: курс лекций. М., 1979.
12. Швецов Б. Ф. Организация деятельности патрульно-постовой службы милиции по охране общественного порядка и безопасности / Управление деятельностью служб общественной безопасности: учебник для слушателей Академии управления МВД России. М., 2000. Ч. 1.
E-mail: shevtsov72@yandex.ru
