ПРОБЛЕМЫ ПРИВЛЕЧЕНИЯ К ОТВЕТСТВЕННОСТИ ЗА НЕОДНОКРАТНОЕ НЕСОБЛЮДЕНИЕ УСТАНОВЛЕННЫХ ПРИ АДМИНИСТРАТИВНОМ НАДЗОРЕ ОГРАНИЧЕНИЙ Текст научной статьи по специальности «Право»

Теория и практика правоохранительной деятельности

УДК 342.9

Алексей Николаевич ДОБРОВ,

начальник кафедры административного права

и административной деятельности ОВД Восточно-Сибирского института МВД России (г. Иркутск), кандидат юридических наук, доцент

dobson@bk.ru

Светлана Анатольевна БАРАНОВА,

доцент кафедры административного права и административной деятельности ОВД Восточно-Сибирского института МВД России (г. Иркутск), кандидат юридических наук

svetlana.myshenko@gmail.com

ПРОБЛЕМЫ ПРИВЛЕЧЕНИЯ К ОТВЕТСТВЕННОСТИ ЗА НЕОДНОКРАТНОЕ НЕСОБЛЮДЕНИЕ УСТАНОВЛЕННЫХ ПРИ АДМИНИСТРАТИВНОМ НАДЗОРЕ ОГРАНИЧЕНИЙ

PROBLEMS OF HOLDING LIABLE FOR REPEATED NON-COMPLIANCE WITH RESTRICTIONS ESTABLISHED UNDER ADMINISTRATIVE SUPERVISION

В статье рассмотрен институт административной преюдиции, выделены его характерные черты. Изучены основные критерии, которые используются при конструировании преюдициальных составов, даны рекомендации по применению данных критериев для единообразного описания составов с административной преюдицией. Проанализирован преюдициальный состав, предусматривающий установление ответственности за неоднократное несоблюдение поднадзорным лицом установленных ограничений, выявлены трудности при его практическом применении. Исследован и оценен опыт стран СНГ в части закрепления аналогичных преюдициальных составов, влекущих ответственность за неоднократное несоблюдение установленных при административном надзоре ограничений. С учетом теоретической и практической сторон изучаемого вопроса, а также положительного зарубежного опыта сформулированы предложения, направленные на совершенствование законодательства, предусматривающего уголовную ответственность за неоднократное несоблюдение ограничений лицом, в отношении которого установлен административный надзор.

The article considers the institution of administrative prejudice, its characteristic features are highlighted. The basic criteria that are used in the construction of prejudicial compositions are studied, recommendations on the application of these criteria for a unified description of compositions with administrative prejudice are given. The prejudicial composition, providing for the establishment of responsibility for repeated non-compliance with the established restrictions by the supervising person is analyzed, and difficulties in its practical application are revealed. The experience of the CIS countries in securing similar prejudicial compositions involving liability for repeated failure to comply with the restrictions established under administrative supervision is investigated and evaluated. Taking into account the theoretical and practical aspects of the study, as well as positive foreign experience, proposals aimed at improving the legislation that criminalizes repeated violation of restrictions by a person who has been subject to administrative supervision are formulated.

Ключевые слова: административная преюдиция, административный надзор, несоблюдение ограничений, неоднократность, ответственность.

Keywords: administrative prejudice, administrative supervision, non-compliance with restrictions, repetition, responsibility.

Институт административной прею-диции является в настоящее время предметом дискуссий в научном обществе, поскольку представляет собой феномен трансформации административной ответственности в уголовную, инструмент криминализации и декриминализации деяний, который имеет как сторонников, так и противников.

В юридической литературе можно встретить большое количество различных подходов к понятию и природе административной преюдиции. Так, Ч.Ф. Мустафаев понимал под административной преюдицией «придание уголовно-правовой нормой факту законного и обоснованного применения административного взыскания за проступок значения необходимого предварительного условия признания совершенного после этого такого же или аналогичного по объективной стороне деяния преступлением» [6, с. 7-8].

И.О. Грунтов рассматривал административную преюдицию как «закрепленную специальной конструкцией состава преступления преюдициальную связь между несколькими аналогичными административными правонарушениями, совершенными в течение года после применения к виновному мер административного взыскания за одно из правонарушений, в силу которой соединенное оценивается как преступление и к виновному применяются меры уголовной ответственности» [4, с. 7].

В современных условиях А.В. Богданов, например, трактует административную пре-юдицию как «включение в диспозицию правовой нормы данных о предыдущей административной наказанности лица, выступающих основаниями для криминализации повторных деяний с признаками административных правонарушений, являющихся аналогичными, тождественными или однородными по отношению к предикатному административному правонарушению» [2, с. 13].

З.Э. Эрдгашева видит сущность института административной преюдиции в «трансформации юридической ответственности из административной в уголовную, обусловленной связью последнего из совершенных лицом деяния с решением о назначении административного наказания за предыдущее аналогичное деяние» [8, с. 7].

Учитывая приведенные подходы к понятию и сущности института административной преюдиции, а также нормы административного и уголовного законодательства, закрепляющие преюдициальные составы, можно выделить основные черты рассматриваемого института. Во-первых, для данного института характерна повторность, т.е. после совершения административного правонарушения лицо осуществляет аналогичное, тождественное противоправное действие, во-вторых, срок, т.е. речь идет о периоде, в течение которого совершается аналогичное деяние, как правило, этот срок составляет один год. В-третьих, субъект преступления в преюдициальном составе является лицом, подвергнутым административному наказанию за ранее совершенное аналогичное деяние.

Для конструирования преюдициальных составов используются несколько критериев, одним из которых выступает количество совершенных деяний. Следует обратить внимание на то, что в основном используется однократная (7 из 11 составов УК РФ), реже двух- и трехкратная (в порядке исключения) преюдиция. При формировании составов преступлений с применением двух- и трехкратной преюдиций необходимо четкое обоснование и аргументация требуемого количества совершенных аналогичных правонарушений с учетом реального состояния динамики и роста преступности, предполагаемых общественно опасных последствий, степени важности охраняемых общественных благ.

Еще одним критерием для формирования преюдициального состава выступает период, в течение которого совершается аналогичное деяние. Как правило, такой срок составляет один год. Большинство преюдициальных составов преступлений закрепляют именно указанный период в качестве обязательного элемента объективной стороны, однако встречаются составы (ст. 212.1 УК РФ), где предусмотрен иной срок (180 дней). Как представляется, срок, равный одному году, соответствует сроку состояния административной наказан-ности, которая выступает в качестве условия для наступления уголовной ответственности. Установление иных сроков нарушает связь между административным и уголовным пра-

Теория и практика 1Н11 правоохранительной деятельности а-Зй»

вом, затрудняет переход между аналогичными противоправными деяниями.

Третий критерий, который используется при формулировании составов с административной преюдицией, заключается в описании признаков субъекта преступления с административной преюдицией. Анализ преюдициальных составов, содержащихся в УК РФ, показывает отсутствие единообразия в характеристике субъекта преступления с преюдицией. В связи с этим понятие «лицо, подвергнутое административному наказанию» представляется более корректным для описания субъекта, так как указанная формулировка позволяет точно определять срок, в течение которого лицо считается подвергнутым административному наказанию, и определять период, в течение которого лицо при совершении аналогичного деяния будет подлежать уголовной ответственности.

Таким образом, при конструировании составов преступлений с административной преюдицией важно применять единообразный подход: использовать однократную (многократную - в порядке исключения) пре-юдицию, единый срок, в течение которого совершается аналогичное деяние, равный одному году, а также одинаковую характеристику субъекта - «лицо, подвергнутое административному наказанию».

Одним из видов деятельности органов внутренних дел является профилактика повторных преступлений и особый контроль за лицами, уже побывавшими в местах лишения свободы. По статистике тяжкие и особо тяжкие преступления чаще всего совершают именно те, кто уже был осужден ранее. Психологические трудности адаптации после освобождения, бытовая неустроенность, отсутствие работы, прежнее криминальное окружение представляют собой основные причины, которые побуждают людей, имеющих судимость, вновь нарушить закон.

Законодательством предусмотрен ряд нормативных актов, регулирующих порядок применения дополнительных мер и временных ограничений к ранее судимым лицам. 6 апреля 2011 г. был принят Федеральный закон N 64-ФЗ «Об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы». Как отмечают некоторые

авторы, «сложная криминогенная обстановка в стране и сохраняющийся высокий уровень рецидивной преступности вызвали необходимость разработки и принятия рассматриваемого закона, закрепляющего эффективный механизм надзора» [3, с. 36].

Данный закон установил правовые основы для осуществления надзора в отношении поднадзорных лиц - лиц, освобожденных из мест лишения свободы, закрепил а) виды ограничений; б) основания для установления, продления и прекращения надзора; в) обязанности и права поднадзорных лиц; г) полномочия органов внутренних дел.

Под административным надзором за лицами, освобожденными из мест лишения свободы, следует понимать наблюдение со стороны органов внутренних дел за соблюдением такими лицами временных ограничений их прав и свобод, а также выполнением установленных обязанностей [7, с. 27].

Отметим, что согласно Обзору МВД России от 28 августа 2019 г. N 1/9719 «О состоянии работы органов внутренних дел по осуществлению административного надзора за лицами, освобожденными из мест лишения свободы, в том числе розыску лиц, уклоняющихся от административного надзора, привлечению к уголовной ответственности, по части первой статьи 314.1 Уголовного Кодекса Российской Федерации» за 6 месяцев 2019 г. количество поставленных под административный надзор лиц возросло на 1,5% (до 28 555), а общее число поднадзорных, состоящих на профилактическом учете органов внутренних дел (по состоянию на 30 июня 2019 г.) - на 2,9%, их доля в общей массе состоящих под надзором увеличилась с 52,4% до 54,6%. В целях оказания индивидуально-профилактического воздействия 61493 поднадзорных лица привлечены к административной ответственности. В действиях данной категории граждан установлены 220281 правонарушение, большая часть которых связана с нарушениями ограничений и невыполнением обязанностей, предусмотренных Федеральным законом N 64-ФЗ (ст. 19.24 КоАП РФ). При этом за совершение данного правонарушения в 38,3% случаев наложено наказание в виде административного ареста.

Кроме административной ответственности за несоблюдение административных ограничений и невыполнение обязанностей, устанавливаемых при административном надзоре (ст. 19.24 КоАП РФ), существует и уголовная ответственность. Так, ч. 2 ст. 314.1 УК РФ предусматривает привлечение лица к ответственности при неоднократном несоблюдении лицом административных ограничений, сопряженном с совершением иного правонарушения, которое включено в диспозицию данной статьи (в частности, административного правонарушения против порядка управления, правонарушения, посягающего на общественный порядок и общественную безопасность, правонарушения, посягающего на здоровье, санитарно-эпидемиологическое благополучие населения и общественную нравственность, правонарушения, предусмотренного ч. 7 ст. 11.5, ст. 11.9, 12.8, 12.26 КоАП РФ).

Характерной чертой описания анализируемого состава является как использование административной преюдиции, так и признака сопряженности. Пункт 8 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 24 мая 2016 г. N 21 «О судебной практике по делам о преступлениях, предусмотренных статьей 314.1 Уголовного кодекса Российской Федерации» содержит разъяснение о том, что «объективная сторона преступления, предусмотренного ч. 2 ст. 314.1 УК РФ, заключается в совершении лицом, в отношении которого установлен административный надзор и которое ранее два раза в течение одного года привлекалось к административной ответственности за несоблюдение установленных ему судом административных ограничения или ограничений, нового деяния, выразившегося в несоблюдении таких ограничения или ограничений, если при этом не истекли сроки, в течение которых это лицо считалось подвергнутым административному наказанию за предыдущие правонарушения, предусмотренные ч. 1 и ч. 3 ст. 19.24 КоАП РФ». Указанное деяние одновременно должно быть сопряжено с совершением правонарушения, которое указано в ч. 2 ст. 314.1 УК РФ.

Объективная сторона рассматриваемого деяния вызывает сложности при квалифи-

кации, что обусловлено в большей степени наряду с использованием административной преюдиции наличия признака сопряженности [9, с. 116-119]. Прежде всего вопросы вызывает толкование термина «сопряженность», поскольку, понимая под ней совокупность административных правонарушений, законодатель не определил ее вид - идеальная или реальная [1, с. 246]. Более того, анализ судебной практики показал, что возможны случаи, когда поднадзорное лицо совершает чрезмерное количество (34 факта) несоблюдения ограничений и только на 35-й раз имеет место сопряженность с административным правонарушением против общественного порядка и общественной безопасности. Другой пример показывает, что поднадзорное лицо также большое количество раз (47 фактов) не соблюдало административные ограничения, а в 48-й раз самовольно оставило место жительства в целях уклонения от административного надзора. И только этот факт послужил основанием для привлечения к уголовной ответственности по ч. 1 ст. 314.1 УК РФ, а ч. 2 оказалась без необходимого для квалификации признака [5, с. 15]. Как справедливо в этой связи отмечается в научной литературе, «избыточное число фактов правонарушений со стороны поднадзорного лица, прежде чем оно будет привлечено к уголовной ответственности, создает у него ощущение безнаказанности и резко снижает эффект индивидуального профилактического воздействия» [5, с. 15].

Вместе с тем можно согласиться с доводами авторов, которые считают, что конструкция данной нормы противоречит принципу недопустимости двойной ответственности, поскольку лицо несет административную ответственность за совершенное деяние и впоследствии данное деяние, являясь составной частью преступления, вновь подлежит правовой оценке, но уже в рамках уголовного закона [2, с. 167].

Как видим, признак сопряженности затрудняет квалификацию по ч. 2 ст. 314.1 УК РФ, так как в некоторых случаях значительное количество фактов нарушений ограничений, установленных при административном надзоре, но при этом не сопряженных с

Теория и практика JKII правоохранительной деятельности а-йй»

иным административным правонарушением, не образует объективную сторону данного состава. Следовательно, для виновного поднадзорного лица снижается уровень профилактического воздействия, что впоследствии может привести к совершению им более тяжких проступков.

Для полноты характеристики состава, предусмотренного ч. 2 ст. 314.1 УК РФ, приведем описание субъективных признаков. Так, субъективная сторона рассматриваемого деяния характеризуется наличием умышленной формы вины. Субъектом рассматриваемого преступления выступает физическое лицо, вменяемое, в отношении которого установлен административный надзор и которое ранее дважды было подвергнуто административному наказанию в течение года по (ч. 1 и 3 ст. 19.24 КоАП РФ).

Следует отметить, что в проекте нового КоАП РФ, вынесенном Министерством юстиции РФ на общественное обсуждение в начале 2020 г. (URL: https://regulation.gov.ru/ projects/List/AdvancedSearch#npa=99059), в главе 34 («Административные правонарушения, посягающие на институты власти и порядок управления») предусмотрена ст. 34.6 «Несоблюдение административных ограничений и невыполнение обязанностей, устанавливаемых при административном надзоре». Наличие состава правонарушения, предусматривающего ответственность за несоблюдение поднадзорным лицом административных ограничений, как и в действующем КоАП РФ (ст. 19.24), обеспечит сохранение преюдициальной связи между деяниями, переход от административной к уголовной ответственности в случае неоднократности несоблюдения установленных при административном надзоре ограничений.

Представляется возможным обратиться и к опыту использования административной преюдиции в странах СНГ, поскольку изучение зарубежного опыта правового регулирования, проведение компаративистских исследований является значимым, так как позволяет комплексно проанализировать и изучить какой-либо правовой институт и в сравнительно-правовом контексте выявить более эффективный вариант правовой регламента-

ции тех или иных общественных отношений. Более того, в случае положительного опыта законодательного закрепления и регулирования тех или иных правовых институтов в зарубежных государствах возможно заимствование этого опыта, однако оно должно происходить с учетом современного состояния и регламентации определенного правового института.

Статья 421 УК Республики Беларусь от 9 июля 1999 г. предусматривает уголовную ответственность за «несоблюдение требований превентивного надзора без уважительных причин, совершенное лицом, за которым установлен превентивный надзор, которое дважды в течение года подвергалось административному взысканию за такие же нарушения». Согласно ст. 226 УК Республики Узбекистан от 22 сентября 1994 г. уголовная ответственность наступает за «нарушение правил административного надзора лицом, в отношении которого такой надзор установлен, совершенное после применения административного взыскания за такое же деяние». Статья 222 УК Туркменистана от 12 июня 1997 г. предусматривает уголовную ответственность за «злостное нарушение правил административного надзора с целью уклонения от такого надзора», в примечании к статье указано, что под злостным нарушением правил административного надзора понимается нарушение указанных правил, совершенное лицом, к которому дважды в течение одного года применялись меры административного взыскания за такие же нарушения.

Рассмотренные составы преступлений, предусматривающие ответственность за неоднократное нарушение правил административного надзора в странах СНГ, содержат признак административной преюдиции (причем преимущественно двукратной). Данные составы не предусматривают какие-либо дополнительные признаки или требования для привлечения лица к уголовной ответственности. Вместе с тем конструкция преюдициальных составов по законодательству Республики Беларусь и Туркменистана представляется более совершенной, поскольку содержит указание периода, в течение которого совершается аналогичное противоправное деяние.

С теоретической (единообразные требования к описанию признаков составов с административной преюдицией), а также с практической точки зрения (невозможность привлечь поднадзорное лицо к ответственности по ч. 2 ст. 314.1 УК РФ за чрезмерное количество фактов нарушений установленных административных ограничений без сопряженности с другим правонарушением) и принимая во внимание положительный опыт конструирования аналогичных преюдициальных составов в странах СНГ, необходим отказ от признака сопряженности в конструкции исследуемого состава при сохранении признака административной преюдиции. Таким образом, учитывая вышеизложенное, в целях совершенствования уголовной ответственности за неоднократное несоблюдение административного надзора представляется возможным внести изменения в ч. 2 ст. 314.1 УК РФ и предложить ее следующую фор-

мулировку: «неоднократное несоблюдение лицом, в отношении которого установлен административный надзор, административных ограничения или ограничений, установленных ему судом в соответствии с федеральным законом.

Примечание. Неоднократным несоблюдением лицом, в отношении которого установлен административный надзор, административных ограничения или ограничений, установленных ему судом в соответствии с федеральным законом, признается несоблюдение лицом, в отношении которого установлен административный надзор, административных ограничения или ограничений, установленных ему судом в соответствии с федеральным законом, при условии, что это лицо ранее подвергнуто административному наказанию за деяния, предусмотренные ст. 19.24 КоАП РФ два раза в течение одного года».

Библиографический список

1. Астахова, А.О. Отдельные проблемы практики применения статьи 314.1 УК РФ / А.О. Астахова // Енисейские политико-правовые чтения : сборник научных статей по материалам XII всероссийской научно-практич. конф. - Красноярск, 2019.

2. Богданов, А.В. Административная преюдиция в уголовном праве России : дис. ... канд. юрид. наук / А.В. Богданов. - М., 2019.

3. Ваньков, А.В. Административный надзор за лицами, освобожденными из мест лишения свободы / А.В. Ваньков // Вестник Восточно-Сибирского института Министерства внутренних дел России. - 2014. - N 4 (71).

4. Грунтов, И.О. Уголовно-правовые нормы с административной преюдицией : автореф. дис. ... канд. юрид. наук / И.О. Грунтов. - Минск, 1985.

5. Кириенко, Н.Г. Проблемы квалификации преступления, предусмотренного ст. 314.1 УК РФ, в судебной практике / Н.Г. Кириенко // Актуальные проблемы борьбы с преступлениями и иными правонарушениями. - 2019. - N 19-2.

6. Мустафаев, Ч.Ф. Административная преюдиция в советском уголовном праве : автореф. дис. ... канд. юрид. наук / Ч.Ф. Мустафаев. - М., 1986.

7. Проблемы осуществления административного надзора за лицами, освобожденными из мест лишения свободы: учеб.-метод. пособие / А.Н. Добров, А.К. Дубровин, Н.Э. Егорова и др. - Иркутск: Изд-во ВСИ МВД России, 2019.

8. Эргашева, З.Э. Административная преюдиция в уголовном праве : дис. ... канд. юрид. наук / З.Э. Эрдгашева. - М., 2018.

9. Эргашева, З.Э. Неоднократность и сопряженность как признаки состава преступления, предусмотренного ч. 2 ст. 314.1 УК РФ / З.Э. Эргашева // Криминалистъ. - 2016. - N 1 (18).