CC BY
203
Вестник Челябинского государственного университета. 2010. № 19(200). Право. Вып. 24. С. 100-103.
АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО
О. В. Корниенко
ПРОБЛЕМЫ ПРИВЛЕЧЕНИЯ К АДМИНИСТРАТИВНОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ ЗА НАРУШЕНИЕ ЛИЦЕНЗИОННЫХ ТРЕБОВАНИЙ И УСЛОВИЙ ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ ЧАСТНОЙ ДЕТЕКТИВНОЙ И ОХРАННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
На основе анализа судебной арбитражной практики по вопросам привлечения к административной ответственности за нарушение лицензионных требований и условий осуществления негосударственной (частной) охранной и негосударственной (частной) сыскной деятельности определяются некоторые проблемные вопросы квалификации административных правонарушений в рассматриваемой сфере. Делается вывод о необходимости законодательного закрепления некоторых лицензионных требований и условий.
Ключевые слова: судебная практика, компетенция, лицензионные требования и условия, проблемы квалификации административных правонарушений.
По мнению ряда ученых, «компетенция — подвижное явление, испытывающее воздействие с внутренней и внешней стороны»1. Одним из таких воздействий может быть процесс совершенствования законодательства, который, с одной стороны, оказывает благоприятное влияние на состояние правопорядка, а с другой — создает ряд проблем в переходный период.
Государственно-правовая реформа, проводимая в стране, коснулась в целом всей системы МВД России, затронула она и вопросы компетенции органов внутренних дел, в том числе в сфере лицензирования2 и контроля (надзора) за лицензируемыми видами деятельности3.
Государственные органы в качестве структурных форм осуществления единой государственной власти должны обладать самостоятельностью. Однако найти меру их самостоятельных и согласованных действий нелегко и, как справедливо отмечают ученые, немалая часть противоречий возникает из-за нарушения органами своей компетенции4. Причины могут быть разными, одной из них является нестабильность и несовершенство административного законодательства, а в некоторых случаях неумелое его применение. Попытаемся охарактеризовать некоторые из этих проблем.
Закон определяет, что лицензионные требования и условия — это совокупность установленных положениями о лицензировании конкретных видов деятельности, требований и условий, выполнение которых лицензиатом обязательно
при осуществлении лицензируемого вида деятельности5.
Одним из основных общих условий осуществления различных лицензируемых видов деятельности является наличие у лицензиата, его работников соответствующего образования — квалификации, которую необходимо периодически повышать6. Так, лицензионными требованиями и условиями при осуществлении охранной деятельности7 являются:
а) наличие письменного договора с каждым клиентом, оформленного в соответствии с требованиями законодательства, регламентирующего охранную деятельность;
б) наличие у работников лицензиата, осуществляющих охранные функции, квалификации, отвечающей требованиям Закона «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации» и подтвержденной удостоверениями охранника;
в) соблюдение лицензиатом требований нормативных правовых актов Российской Федерации, регламентирующих охранную деятельность, а также оборот оружия и специальных средств.
Дополнительно в некоторых положениях о лицензировании содержится понятие грубого нарушения лицензионных требований и условий, которые устанавливаются Правительством РФ в отношении конкретного лицензируемого вида деятельности8.
На наш взгляд, лицензионные требования и условия, содержащиеся в нормативном акте, ре-
гулирующем лицензирование негосударственной (частной) охранной и негосударственной (частной) сыскной деятельности, несколько «размыты». Во-первых, по-видимому, законодатель не относит этот вид деятельности к опасным, поскольку не определяет понятия грубого нарушения лицензионных требований и условий, за которые наступает установленная законом ответственность.
Во-вторых, не совсем ясно, что включает в себя такое лицензионное требование, как наличие письменного договора с каждым клиентом, оформленного в соответствии с требованиями законодательства, регламентирующего охранную деятельность. В результате данных обстоятельств подготовка материалов для рассмотрения в суде представляется достаточно проблематичной. На наш взгляд, положения о том, какие требования закона должны быть нарушены, чтобы это послужило основанием для квалификации деяния в качестве нарушения лицензионных требований и условий, следует закрепить в нормативных актах.
Основной задачей суда, как известно, является анализ существующих правовых норм и вынесение на их основании законного решения. Как правило, если судебная практика по какому-либо вопросу становится единообразной (то есть среди судов разных уровней и регионов сложилась одна точка зрения), то будет достаточно сложно изменить ее в другую сторону9. Между тем анализ судебной практики за 2006-2010 гг. показывает, что много вопросов возникает как у должностных лиц органов внутренних дел, осуществляющих контроль за частной охранной и детективной деятельностью, так и у судов при рассмотрении такого рода дел.
Прежде всего, необходимо ответить на вопрос: является ли составление договора с нарушениями требований законодательства, регламентирующего частную охранную деятельность, нарушением лицензионных требований и условий, за которые предусмотрена административная ответственность? Мы считаем, что ответ на этот вопрос будет утвердительным при условии, если в договоре содержатся обязательства об оказании услуг, отнесенных законом к компетенции правоохранительных органов, даже если в материалах дела отсутствуют конкретные факты исполнения договора в этой части. В связи с этим приведем пример из практики Федерального арбитражного суда Московского округа. Так, част-
ное охранное предприятие «Гарнизон», осуществляя охранную деятельность, нарушило ст. 3 Закона РФ «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации», что выразилось во включении в договор от 1 марта 2009 г. об охране объекта КИЗ «Лесное озеро» услуг, отнесенных не к охранной деятельности, а к компетенции правоохранительных органов. Суд посчитал, что само по себе указание в договоре на выявление, пресечение и документирование нарушений, отнесенных к юрисдикции государственных правоохранительных органов, не может свидетельствовать о нарушении лицензионных правил и условий, поскольку в материалах дела отсутствуют конкретные факты исполнения договора в этой части. В конечном итоге, первоначальное постановление по делу о привлечении юридического лица к ответственности по ч. 3 ст. 14.1 КоАП РФ было отменено10.
В Положении о лицензировании частной охранной деятельности закреплено требование
о том, что письменный договор должен быть оформлен в соответствии с требованиями законодательства, и потому включение в договор охраны видов деятельности, отнесенных к компетенции государственных правоохранительных органов, либо закрепление в нем обязательств на оказание услуг, не свойственных данному виду деятельности11, на наш взгляд, будет являться нарушением, образующим состав административного правонарушения за нарушение лицензионных требований и условий.
Представляется, что к нарушению лицензионных требований и условий следует отнести нарушение сроков подачи заявления, если произошла реорганизация охранной организации либо изменено ее наименование или место нахождения. Заявление должно быть подано в орган внутренних дел, выдавший лицензию, с приложением документов, подтверждающих указанные обстоятельства. При этом в течение трех суток с даты подачи заявления о государственной регистра-ции12 охранная организация обязана уведомить
об указанных обстоятельствах орган, выдавший лицензию13. По поводу нарушения данных лицензионных требований и условий имеется судебное решение о привлечении юридического лица к административной ответственности по ч. 3 ст. 14.1 КоАП РФ. В нем данное деяние суд относит к нарушению п. 12 Положения о лицензировании негосударственной (частной) охранной деятельности, утвержденного постановлением
Правительства РФ от 14 августа 2002 г. № 600, в соответствии с которым действия лицензиата будут считаться нарушением, если он уведомил орган внутренних дел по месту нахождения учетного дела и орган внутренних дел по месту охраны имущества об окончании оказания охранных услуг по договору в срок, превышающий 5 дней14.
Отсутствие журнала учета мероприятий по контролю15, предусмотренного п. 8 ст. 2 Закона РФ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», п. 48 инструкции об организации работы по лицензированию и осуществлению органами внутренних дел контроля за частной детективной и охранной деятельностью на территории Российской Федерации,16 суд также относит к нарушению лицензионных требований и условий, что, по нашему мнению, является целесообразным.
На основании вышеизложенного можно сделать вывод о необходимости четкой регламентации лицензионных требований и условий в сфере лицензирования негосударственной (частной) охранной и негосударственной (частной) сыскной деятельности.
Во-первых, речь идет об уточнении лицензионных требований и условий при осуществлении частной охранной деятельности, закрепленных в пп. «а» п. 4 Положения о лицензировании негосударственной (частной) охранной деятельности. В нем лицензионным требованием и условием является наличие письменного договора с каждым клиентом, оформленного в соответствии с требованиями законодательства, регламентирующего охранную деятельность. Дополнительно в данном Положении, на наш взгляд, следует закрепить запрещение включения в договор охраны функций, отнесенных к компетенции государственных правоохранительных органов, либо обязательств на оказание услуг, не свойственных данному виду деятельности.
Во-вторых, к такому лицензионному требованию, как соблюдение лицензиатом требований нормативных правовых актов Российской Федерации, регламентирующих охранную деятельность, предусмотренному п. «в» Положения, наряду с прочими следует отнести: наличие журнала учета мероприятий по контролю (надзору); соблюдение сроков подачи заявления,
если произошла реорганизация охранной организации либо изменено ее наименование или место нахождения; соблюдение сроков уведомления органа внутренних дел по месту нахождения учетного дела и органа внутренних дел по месту охраны имущества об окончании оказания охранных услуг по договору.
Кроме того, инструкция об организации работы по лицензированию и осуществлению органами внутренних дел контроля за частной детективной и охранной деятельностью на территории Российской Федерации должна содержать полный перечень лицензионных требований и условий осуществления такой деятельности и контроля за ней. В противном случае один из смыслов термина «компетенция», то есть определение круга вопросов, в которых субъект обладает познаниями и опытом, для должностных лиц органов внутренних дел будет не актуален. В связи с этим проблемы компетенции в сфере лицензирования необходимо рассматривать не только через призму структурнофункциональных вопросов, ведь нормальное функционирование органов публичной власти во многом зависит от человеческого фактора. Кадры органа, осуществляющего лицензионные мероприятия, приводят в движение весь компе-тенционный механизм. А это уже другой аспект содержания компетенции, то есть должностное лицо должно не только обладать правом решать возникающие в его деятельности вопросы, но и быть компетентным.
Представляется, что сегодня крайне необходимо практическое преломление как теоретических разработок, так и результатов судебной практики, направленное, прежде всего, на совершенствование лицензионного законодательства, возможности практической его реализации, а также упорядочение организационных структур органов, осуществляющих лицензирование, последующий лицензионный контроль, а в некоторых случаях и принуждение.
Примечания
1 Тихомиров, Ю. А. Теория компетенции. М., 2001. С. 278.
2 Федеральный закон «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием государственного контроля в сфере частной охранной и детективной деятельности» от 22 декабря 2008 г. № 272-ФЗ // Собр. законодательства РФ. 2008. № 52 (ч. 1). Ст. 6227.
3 Федеральный закон «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ // Собр. законодательства РФ. 2008. № 52 (ч. 1). Ст. 6249.
4 См.: Тихомиров, Ю. А. Коллизионное право. М., 2005. С. 215-216.
5 Федеральный закон «О лицензировании отдельных видов деятельности» от 8 февраля 2001 г. № 128-ФЗ // Собр. законодательства РФ. 2001. № 33. Ст. 3430.
6 См., напр.: Постановление Правительства РФ «Об утверждении положения о лицензировании фармацевтической деятельности» от 6 июля 2006 г. № 416 // Справ. правовая система «КонсультантПлюс».
7 Постановление Правительства РФ «Об утверждении Положения о лицензировании негосударственной (частной) охранной деятельности и Положения о лицензировании негосударственной (частной) сыскной деятельности» от 14 августа 2002 г. № 600 // Собр. законодательства РФ. 2002. № 34. Ст. 3295.
8 См., напр.: Постановление Правительства РФ «Об утверждении положения о лицензировании фармацевтической деятельности» от 6 июля 2006 г. № 416; Постановление Правительства РФ «О лицензировании деятельности по изготовлению экземпляров аудиовизуальных произведений, программ для электронных вычислительных машин (программ для ЭВМ), баз данных и фонограмм на любых видах носителей (за исключением случаев, если указанная деятельность самостоятельно осуществляется лицами, обладающими правами на использование указанных объектов авторских и смежных прав в силу федерального закона или договора)» от 28 апреля 2006 г. № 252 // Справ. правовая система «КонсультантПлюс».
9 Судебный прецедент в России // http://www.baMh-nina.com/node/16.
10 См.: Постановление Федерального арбитражного суда Московского округа от 2 октября 2009 г. № КА-А40/9900-09 //http://base/consultant.ru/cons/cgi/ оп1аше.
11 Постановление Федерального арбитражного суда Московского округа кассационной инстанции по проверке законности и обоснованности решений (определений, постановлений) арбитражных судов, вступивших в законную силу от 27 сентября 2006 г. Дело № КА-А40/8983-06 // Шр^/Ьазе/сопБиНаШга/ соп5^Уоп1ате.
12 Федеральный закон «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» от 8 августа 2001 г. № 129-ФЗ // Собр. законодательства РФ. 2001. № 33. Ст. 3431.
13 Федеральный закон «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием государственного контроля в сфере частной охранной и детективной деятельности» от 22 декабря 2008 г. № 272-ФЗ // Собр. законодательства РФ. 2008. № 52. Ст. 6227.
14 Постановление Федерального арбитражного суда Московского округа от 30 декабря 2009 г. № К-А40/14306-09 // Шр://Ьа8е/соп8и11ап1га/соп8^1/ оп1аше.
15 Постановление Федерального арбитражного суда Московского округа от 28 января 2010 г. № КА-А40/15222-09// Шр^/Ьазе/сопБиНат.га/сопз/ cgi/on1aine.
16 Приказ МВД России «Об утверждении инструкции об организации работы по лицензированию и осуществлению органами внутренних дел контроля за частной детективной и охранной деятельностью на территории Российской Федерации» от 19 июня 2006 г. № 447 // Справ. правовая система «КонсультантПлюс».
