CC BY
59УДК 342.9 А.С. Набока,
ст. преподаватель кафедры гражданского процессуального права
юридического факультета Хабаровской государственной академии экономики и права
ПРОБЛЕМЫ ПРИМЕНЕНИЯ АДМИНИСТРАТИВНОГО НАКАЗАНИЯ В ВИДЕ ДИСКВАЛИФИКАЦИИ
In the paper the author analyses the rules of assigning and executing administrative punishment in the form of disqualification. The author also discovers the problems of legal regulation in this field and proposes legislative ways of their solution.
Keywords: administrative law infringement, administrative punishment, disqualification, juridical person.
Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях [1] (далее - Ко-АП РФ) ввел новый вид административного наказания - дисквалификацию. Дисквалификация отнесена к основным административным наказаниям, она может устанавливаться только КоАП РФ и назначается исключительно судом. В настоящее время дисквалификация приобрела довольно большое распространение и предусматривается в 69 статьях (частях статьи) особенной части КоАП РФ.
В соответствии со ст. 3.11 КоАП РФ дисквалификация заключается в лишении физического лица права на срок от шести месяцев до трёх лет замещать должности федеральной государственной гражданской службы, должности государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации, должности муниципальной службы, занимать должности в исполнительном органе управления юридического лица, входить в совет директоров (наблюдательный совет), осуществлять предпринимательскую деятельность по управлению юридическим лицом, а также осуществлять управление юридическим лицом в иных случаях, предусмотренных законодатель-
ством Российской Федерации. По буквальному смыслу ч. 3 ст. 3.11 КоАП РФ дисквалификация может быть применена к лицам, замещающим должности федеральной государственной гражданской службы, должности государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации, должности муниципальной службы, к лицам, осуществляющим организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в органе юридического лица, к членам совета директоров (наблюдательного совета), к лицам, осуществляющим предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, а также к лицам, занимающимся частной практикой.
Наличие признака специального субъекта - существенный нюанс в применении дисквалификации. Парадоксально, но если на день вынесения судьёй постановления по делу об административном правонарушении лицо, в отношении которого ведётся производство по делу об административном правонарушении, уже утратило признак специального субъекта, то дисквалификация такому физическому лицу не может быть назначена. Этот нюанс особенно ак-
туален для лиц, осуществляющих организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в органе юридического лица. Ведь не секрет, что их должностное положение может быть формально изменено в течение нескольких дней, что не позволит привлечь их к административной ответственности в виде дисквалификации. После вынесения постановления по делу об административном правонарушении таким лицам может быть возвращён прежний должностной статус без каких-либо ограничений, поэтому уклонение от назначения административного наказания в виде дисквалификации в таком случае является вполне реальным.
Во избежание уклонения от соразмерного административного наказания следовало бы исключить ч. 3 ст. 3.11 КоАП РФ, которая допускает назначение административного наказания в виде дисквалификации только специальным субъектам. Тем самым действие ч. 1 этой же статьи было бы расширено за счёт назначения дисквалификации лицам, которые являлись специальными субъектами в момент совершения административного правонарушения, но ко дню вынесения постановления по делу об административном правонарушении такой статус утратили.
Ещё больше вопросов возникает при анализе правил исполнения дисквалификации. Статья 32.11 КоАП РФ предусматривает только добровольный способ исполнения дисквалификации, а именно исполнение данного вида административного наказания лицом, привлечённым к административной ответственности, путём прекращения заключённого с ним договора (контракта). Интересно, что не только буквальное, но и систематическое толкование закона не позволяет наделить дисквалификацию принудительными чертами, хотя выявляет ещё ряд проблем
правоприменительного порядка. Пункт 8 ст. 83 Трудового кодекса Российской Федерации [2] предусматривает, что трудовой договор подлежит прекращению по такому обстоятельству, не зависящему от воли сторон, как дисквалификация, исключающая возможность исполнения работником обязанностей по трудовому договору. Согласно п. 5 ч. 2 ст. 39 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» [3], служебный контракт прекращается, гражданский служащий освобождается от замещаемой должности гражданской службы и увольняется с гражданской службы в связи с применением к гражданскому служащему административного наказания в виде дисквалификации. В соответствии с п. 4 ч. 1 ст. 19 Федерального закона от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» [4] помимо оснований для расторжения трудового договора, предусмотренных Трудовым кодексом Российской Федерации, трудовой договор с муниципальным служащим может быть также расторгнут по инициативе представителя нанимателя (работодателя) в случае применения административного наказания в виде дисквалификации.
Однако следует обратить внимание на ряд существенных обстоятельств. Во-первых, трудовое и служебное законодательство, регулируя прекращение трудового договора (служебного контракта), признаёт дисквалификацию в качестве обстоятельства, не зависящего от воли сторон. Поэтому ст. 32.11 КоАП РФ, предусматривающая добровольное исполнение дисквалификации наказанным лицом, входит в известное противоречие с трудовым и служебным законодательством, так как подводит к выводу о необходимости прекращения трудового договора (служебного контракта) по
инициативе работника (служащего), а не ввиду применения дисквалификации как таковой. Во-вторых, порядок прекращения трудового договора (служебного контракта) по обстоятельствам, не зависящим от воли сторон, законом не определён. И самое главное: не определён срок прекращения трудового договора (служебного контракта) по данному основанию. Федеральный закон устанавливает только, что прекращение трудового договора оформляется приказом (распоряжением) работодателя, а прекращение служебного контракта и увольнение с гражданской службы оформляются правовым актом государственного органа (ст. 84.1 Трудового кодекса Российской Федерации, ч. 2 ст. 33 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации»).
Более того, ст. 84.1 Трудового кодекса Российской Федерации, согласно которой прекращение трудового договора оформляется приказом (распоряжением) работодателя, буквально не может быть применена к большинству случаев прекращения трудового договора с руководителем организации. Очевидно, что дисквалифицированный руководитель юридического лица не может в отношении себя самого издать приказ (распоряжение) о прекращении трудового договора, поскольку он не вправе действовать со стороны работодателя в отношении себя самого (если, конечно, в частном случае не является единственным участником хозяйственного общества или учредителем иного юридического лица). Прекращение полномочий руководителя относится федеральным законом и учредительными документами к компетенции одного из органов управления юридического лица. Так, в соответствии с пп. 2 п. 2.1 ст. 32, пп. 4 п. 2 ст. 33 Федерального закона от 8 февраля 1998
г. № 14-ФЗ «Об обществах с ограниченной ответственностью» [5] и пп. 8 п. 1 ст. 48, пп. 9 п. 1 ст. 65 Федерального закона от 26 декабря 1995 г. № 208-ФЗ «Об акционерных обществах» [6] в хозяйственных обществах, которые составляют подавляющее большинство российских юридических лиц, досрочное прекращение полномочий единоличного исполнительного органа отнесено к компетенции общего собрания участников (акционеров) или совета директоров (наблюдательного совета).
Но общее собрание участников (акционеров) и совет директоров (наблюдательный совет) - это коллегиальные органы, деятельность которых регламентирована законодательством, уставом и внутренними документами хозяйственных обществ. Принятие решений этими органами осуществляется с соблюдением установленных сроков и процедур, что даже при наличии доброй воли участников (акционеров) и членов совета директоров (наблюдательного совета) прекратить трудовые отношения с дисквалифицированным лицом фактически означает значительную (свыше двух месяцев) отсрочку исполнения постановления о назначении дисквалификации.
В-третьих, отнесение вопроса о досрочном прекращении полномочий руководителя к компетенции коллегиальных органов управления юридического лица фактически означает безответственность этих органов управления в случае непринятия ими решения о прекращении полномочий дисквалифицированного руководителя. Не стоит забывать и о том, что дисквалифицированное лицо, как правило, обладает должностным положением, достаточным для противодействия исполнению данного вида административного наказания, а в действующем законодательстве не предусмотрен эффек-
тивный механизм понуждения к его исполнению. По смыслу действующего законодательства (хотя это не всегда прослеживается в буквальном содержании норм особенной части Уголовного кодекса Российской Федерации) за нарушение процессуальных норм законодательства об административных правонарушениях предусматривается исключительно административная ответственность. Так происходит и в случае неисполнения дисквалификации. В соответствии с ч. 2 ст. 14.23 КоАП РФ неприменение последствий прекращения действия договора (контракта) на управление юридическим лицом влечёт наложение административного штрафа на юридическое лицо в размере до ста тысяч рублей. Здесь, однако, вновь возникает немаловажный вопрос о толковании закона. Мудреная формулировка названной нормы, а именно «неприменение последствий прекращения действия договора (контракта)», приводит к принципиальной неопределённости состава административного правонарушения: никаких «последствий» прекращения действия договора (контракта) законодательство вообще не предусматривает, что делает эту норму в её буквальном прочтении «мёртвой». Нельзя не вспомнить и о том, что юридическое лицо вообще не обязано прекращать действие договора (контракта) с дисквалифицированным лицом, поскольку исполнение дисквалификации возлагается не на юридическое лицо, а на физическое лицо, которому назначена дисквалификация. И, наконец, нельзя забывать, что наложение административного штрафа на юридическое лицо не всегда является адекватной и справедливой реакцией на неисполнение дисквалификации: ведь во многих случаях неисполнение в добровольном порядке дисквалификации наказанным руководителем влечёт
возникновение конфликта интересов, и дисквалифицированный руководитель юридического лица, действуя исключительно в своих интересах, подводит юридическое лицо под угрозу административного наказания, тем самым нарушая его интересы. Этот аспект применения ч. 2 ст. 14.23 КоАП РФ имеет и прикладное значение, так как ситуация конфликта интересов может создаваться и искусственно путём сговора юридического лица и его дисквалифицированного руководителя в целях уклонения юридического лица от назначения ему заслуженной меры административного наказания.
Другая мера понудить работодателя или представителя нанимателя к исполнению дисквалификации - это представление прокурора. Но эта мера вообще не предполагает юридически значимого результата в её применении к организациям частной формы собственности. В соответствии с п. 1 ст. 24 Федерального закона от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» [7] представление об устранении нарушений закона вносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения, и подлежит безотлагательному рассмотрению. В течение месяца со дня внесения представления должны быть приняты конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона, их причин и условий, им способствующих; о результатах принятых мер должно быть сообщено прокурору в письменной форме. Однако за неисполнение представления прокурора предусмотрена малозначительная административная ответственность в виде административного штрафа на граждан в размере от одной тысячи до одной тысячи пятисот рублей, а на
должностных лиц - от двух тысяч до трёх тысяч рублей (ст. 17.7 КоАП РФ). Кроме того, привлечение к ответственности физических лиц за непринятие мер по представлению прокурора органом управления юридического лица представляется проблематичным, так как компетентный орган юридического лица в большинстве случаев является коллегиальным, то есть безответственным.
Всё перечисленное оставляет открытым вопрос об исполнении дисквалификации, поскольку в условиях рыночной экономики и плюрализма форм собственности действительно сложно предусмотреть принудительный механизм исполнения дисквалификации, равный для всех физических лиц.
Наиболее приемлемым выходом из сложившейся ситуации является ужесточение административной ответственности за неисполнение в добровольном порядке дисквалификации самим физическим лицом, которому назначен данный вид административного наказания. На сегодняшний день осуществление дисквалифицированным лицом в течение срока дисквалификации деятельности по управлению юридическим лицом влечёт наложение административного штрафа в размере пяти тысяч рублей (ч. 1 ст. 14.23 КоАП РФ).
Полагаем, что в изъятие из общего правила об ограничении размера административного штрафа для физических лиц твёрдой суммой пять тысяч рублей для граждан и пятьдесят тысяч рублей для должностных лиц (ч. 1 ст. 3.5 КоАП РФ) следует приравнять санкции за административные правонарушения физического и юридического лица в данной сфере.
В соответствии с ч. 2 ст. 14.23 КоАП РФ заключение с дисквалифицирован-
ным лицом договора (контракта) на управление юридическим лицом, а равно неприменение последствий прекращения его действия влечёт наложение административного штрафа на юридическое лицо в размере до ста тысяч рублей. Такую же санкцию следовало бы ввести и для самих дисквалифицированных лиц, осуществляющих запрещённую им деятельность в нарушение постановления суда.
Литература
1. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 г. № 195-ФЗ // СЗ РФ. 2002. № 1 (ч. 1). Ст. 1.
2. Трудовой кодекс Российской Федерации от 30.12.2001 г. № 197-ФЗ // СЗ РФ. 2002. № 1 (ч. 1). Ст. 3.
3. О государственной гражданской службе Российской Федерации : ФЗ от 27.07.2004 г. № 79-ФЗ // СЗ РФ. 2004. № 31. Ст. 3215.
4. О муниципальной службе в Российской Федерации : ФЗ от 02.03.2007 г. № 25-ФЗ // СЗ РФ. 2007. № 10. Ст. 1152.
5. Об обществах с ограниченной ответственностью : ФЗ от 08.02.1998 г. № 14-ФЗ // СЗ РФ. 1998. № 7. Ст. 785.
6. Об акционерных обществах : ФЗ от 26.12.1995 г. № 208-ФЗ // СЗ РФ. 1995. № 1. Ст. 1.
7. О прокуратуре Российской Федерации : ФЗ от 17.01.1992 г. № 2202-1 // СЗ РФ. 1995. № 47. Ст. 4472.
