CC BY
6СЕКЦИЯ IV
Многоэлементный состав правовой системы современного общества и определенность как фактор ее эффективного функционирования
DOI 10.20310/2658-5383-2021-4-309-314 УДК 34.01
ПРОБЛЕМЫ ПРЕОДОЛЕНИЯ НЕОПРЕДЕЛЕННОСТИ В ПРАВОВОЙ ПОЛИТИКЕ НАЦИОНАЛЬНЫХ ГОСУДАРСТВ В ПЕРИОД МИРОВЫХ КРИЗИСОВ
Алла Анатольевна Соколова
доцент Белорусского национального технического университета (Беларусь, Минск),
профессор-эмеритус Европейского гуманитарного университета (Литва, Вильнюс),
кандидат юридических наук, доцент
E-mail: alla.sokolova@ehu.lt
ORCID: https://orcid.org/0000-0002-5841-7883
Аннотация. Мировое сообщество находится в состоянии турбулентности — мир вокруг нас, правовая среда, в которой мы существуем, становятся порой непредсказуемыми. Как реагировать на вызовы мировых кризисов, в частности, пандемии коронавируса и вызванного ею принятия в ряде стран чрезвычайного законодательства с позиции законодательной власти, парламентского контроля, демократии? Как в чрезвычайных ситуациях обеспечить соблюдение прав человека? Какие средства контроля использовать для предотвращения их нарушений и безосновательных ограничений? Как восстановить стабильность правовой политики? Замысел этой статьи состоит в анализе проблем правовой неопределенности, возникшей в правовой политике государств в ситуации коронакризиса. Иллюстрацией будут служить актуальные правовые события в европейских странах. Предпринята попытка ответить на вопрос, какие правовые инструменты были применимы для успешного преодоления неопределенности в правовой политике.
Ключевые слова: пандемия коронавируса, коронакризис, неопределенность права, определенность права, правовая политика, чрезвычайное законодательство, институциональные изменения, преодоление неопределенности.
PROBLEMS OF OVERCOMING UNCERTAINTY IN THE LEGAL POLICY
OF NATIONAL STATES DURING WORLD CRISES Alla A. Sokolova
Associate Professor Belarusian National Technical University (Belarus, Minsk), Professor-Emeritus of European Humanities University (Lithuania, Vilnius), PhD in Law, Docent E-mail: alla.sokolova@ehu.lt ORCID: https://orcid.org/0000-0002-5841-7883
© Соколова А. А., 2021
309
Abstract. The world community is in a state of turbulence — the world around us, the legal environment in which we exist, sometimes become unpredictable. How to respond to the challenges of global crises, in particular, the coronavirus pandemic and the resulting adoption of emergency legislation in a number of countries from the standpoint of the legislature, parliamentary control, democracy? How can human rights be respected in emergencies? What controls should be used to prevent violations and unreasonable restrictions? How to restore stability of legal policy? The intent of this article is to analyze the problems of legal uncertainty that has arisen in the legal policy of states in a situation of coronacrisis. This will be illustrated by current legal developments in European countries. An attempt is made to answer the question of which legal instruments were applicable to successfully overcome the uncertainty in legal policy.
Keywords: coronavirus pandemic, coronavirus crisis, legal uncertainty, legal certainty, legal policy, emergency legislation, institutional changes, overcoming uncertainty.
Доминирование исполнительной власти в секторе законотворческой деятельности по вопросам, связанным с Covid-19, стало основной тенденцией во всем мире. Об этом свидетельствует во многих европейских государствах принятое в «нетрадиционной» процедуре чрезвычайное законодательство. Для оценки этого, уникального в своем роде, явления применима, на мой взгляд, теория определенности позитивного права. Как правило, предметным полем этого исследовательского ракурса предстают категории «определенность» / «неопределенность» права. Однако фокус данной статьи будет направлен не столько на позитивное право (законодательство), как центральный компонент правовой системы современного общества, сколько на правовую политику, определяющую стратегию его развития и допускающую, как показывает практика недавних событий, ее исключительную «гибкость» и оперативность в чрезвычайных ситуациях.
События современного мира, связанные с пандемией коронавируса, в заметной степени повлияли на состояние правовой системы общества, изменили вектор правовой политики. Мир столкнулся с невиданными вызовами, успешно отреагировать на которые удалось не всем современным государствам. В ответ на пандемию коронавируса (COVID-19) более 100 стран приняли законы о чрезвычайном положении или объявили чрезвычайное положение. Чрезвычайные меры сопровождались констатацией их негативного влияния на демократические процессы и права человека. Неслучайно Институт перспективных юридических исследований (IALS) и Вестминстерский фонд демократии (WFD) организовал видеоконференцию «Являются ли экстренные меры в ответ на COVID-19 угрозой демократии? Факт и вымысел | IALS / WFD», посвященную природе чрезвычайного законодательства, при-
нятого в различных странах в ответ на пандемию коронавируса. Ключевые вопросы для обсуждения: чрезвычайное положение в связи с кризисом коронавируса и парламентский контроль; влияние национального чрезвычайного законодательства на верховенство закона, права человека; мониторинг и оценка воздействия чрезвычайного законодательства и другие1. С позиции верховенства права и законодательной деятельности важно ответить на вопрос, с принятием чрезвычайных мер нарушена ли определенность правовой политики, проводимой государствами в период коронакризиса. Правовая политика направляет через правотворчество, содержательно и институционально, стратегию правового регламентирования возникающих общественных ситуаций. Достижение правовой определенности как цель регулирования общественных отношений закладывается, по словам профессора Н. А. Власенко, в процесс создания правовых норм — правотворчество2. Зададимся вопросом, всегда ли достижима эта цель, какие факторы препятствуют ее реализации, возможно ли их устранить и какими инструментами? Расхождение между запланированным правовым результатом и обнаруженной неопределенностью в правовой политике, нарушающей наступление конкретных ожидаемых последствий, можно рассматривать, с одной стороны, как потерю запланированного содер-
1 IALS / WFD Digital Conference: Are Emergency Measures in Response to COVID-19 a Threat to Democracy? Fact and Fiction. 10 September 2020. [Электронный ресурс]. Режим доступа: https://ial-online.org/reminder-digital-conference-are-emergency-measures-in-response-to-covid-19-a-threat-to-democracy-fact-and-fiction-ials-wfd/.
2 Власенко Н. А. Категории «неопределенность» и «определенность» в исследовании современного права // Юридическая наука и практика. Вестник Нижегородской академии МВД России. 2017. № 1 (37). С. 8.
жания, с другой стороны, как обретение новой определенности, возникающей под воздействием особых причин, например, чрезвычайных факторов социальной среды. Поэтому не стоит оценивать такой результат / итог — в негативных или позитивных характеристиках. Речь идет о гибкости и оперативности правовой политики как реакции на вызовы окружающей правовую систему социальной среды. Динамика жизни в стремительно меняющемся современном обществе заставляет нас быть креативными, способными принимать нетривиальные решения. Продуманная, профессионально организованная правовая политика способна быстро реагировать на требующие правовой регламентации новые социальные сюжеты. Отсюда мы наблюдаем жизненной логикой заданный процесс: определенность правовой политики под действием социальных факторов становится неопределенностью, требующей запуска нового / измененного проекта правовой организации возникающих ситуаций. Очевидны взаимосвязь между определенностью и неопределенностью процессов жизненного мира, их объективный характер, с одной стороны, и профессиональное «мастерство» законотворцев, надлежащим образом учитывающих непредсказуемость бытийного развития и закладывающих в модели правовой регламентации арсенал допустимых правовых средств, применимых в реальной жизни. «Сами правовые механизмы в необходимых случаях должны быть сконструированы так, чтобы в практической ситуации, с учетом целесообразности и гибкости как условий оптимального праворегулирования, они бы давали возможность достижения определенности в действиях субъектов права»3. В целях достижения повышения или обеспечения определенности права в практике правотворчества используются различные технико-юридические средства, одну из классификаций которых удачно, на мой взгляд, представила профессор М. Л. Давыдова4.
Другие исследователи склонны рассматривать правовую неопределенность в качестве нежелательного элемента законотворческой деятельности и правоприменительной прак-
3 Там же. С. 11.
4 См.: Давыдова М. Л. Определенность права
и технико-юридические средства ее обеспечения // Правовая парадигма. 2017. Т. 16. № 4. С. 23.
тики, который, по возможности, должен быть исключен или сведен к минимуму5. Думается, что этот посыл резонный. Однако в ситуации, при которой мы столкнулись с опасной для человечества эпидемией, и государства были вынуждены прибегать к исключительным мерам в сфере организации здравоохранения и законотворческой деятельности, потребовался иной подход, предусматривающий ускорение процесса правовой регламентации и, зачастую, изменение традиционного формата принятия решений. Это обстоятельство вызвало заинтересованное обсуждение международной академической общественностью комплекса вопросов, касающихся определения «чрезвычайной ситуации», которая допускает «чрезвычайное законодательство»; коллизии между охраной общественного здоровья и индивидуальными свободами; изменений в законотворческих процедурах для формирования «чрезвычайного законодательства»; роли ученых / экспертов в создании моделей поведения; законодательных различий в мерах реагирования на пандемии, другие социальные бедствия в различных государствах.
Рассмотрим в качестве иллюстрации обзор исследовательских проектов, представленных на видео-конференции «Являются ли экстренные меры в ответ на COVID-19 угрозой демократии? Факт и вымысел». Профессор права, специалист в области конституционного права Патрисия Попелье (University of Antwerpen, Belgium) в своем исследовании пытается ответить на вопрос, была ли позиция правительства Бельгии достаточно основательной, чтобы принять решительные меры по сдерживанию распространения вируса COVID-19 и тем самым резко ограничить основные права и свободы граждан. Один из основных рассматриваемых ею аспектов — легитимность принимаемого парламентом законодательства о COVID-19, насколько оно эффективно и как воспринимается общественностью. Проверка легитимности достигается оценкой используемых форм представительной демократии: как парламент, народный представитель, обеспечивает инклюзивное и информированное обсуждение, отражают ли принятые решения общественные интересы? Зрелость представительной демо-
5 Пряхина Т. М. Влияние правовой неопределенности на стратегию законотворчества России // Юридическая техника. 2015. № 9. С. 601.
кратии можно измерить, по мнению автора, степенью, в которой эти аспекты не просто предполагаются, но также обеспечиваются и контролируются6.
Пандемия коронавируса явилась тем непредвиденным социальным фактором, который внес коррективы в правила правотворческого процесса и, тем самым, изменил правовую политику национальных государств. Прежде всего, изменения коснулись временных рамок принятия решений об экстренных мерах в ответ на коронакризис — о введении чрезвычайного положения, правовые рамки принятия которых различны в странах Европы. В ряде европейских Конституций содержатся детальные положения о чрезвычайных положениях (Франции, Германии, Венгрии, Польши, Испании, Эстонии, Мальты). В ускоренной законодательной процедуре решался вопрос об объявлении чрезвычайного положения (например, Болгария, Эстония, Латвия, Румыния или Испания), о принятии экстренных мер на основе действующего в национальной правовой системе закона об общественном здравоохранении (например, Франция, Германия, Италия, Польша, Мальта, Словения)7.
Несмотря на разнообразие национальных ситуаций, общая черта правовой реакции на вызов пандемии — изменения в компетенции между законодательной и исполнительной властью и во временных рамках процедуры принятия решений. Центральную роль в правовой политике приняло правительство, получившее дополнительные полномочия от законодательного органа. Любопытный для теории правового государства сюжет институционального переустройства оказался оправданным необходимостью оперативной правовой регламентации динамичных процессов борьбы с пандемией. Коронакризис явился в нынешней ситуации фактором кон-
6 Popelier Patricia. COVID-19 Legislation in Belgium
at the Crossroads of a Political and a Health Crisis // Journal. The Theory and Practice of Legislation. 29.05.2020. [Электронный ресурс]. Режим доступа: https://www.tandfonline. com/doi/full/10.1080/20508840.2020.1771884.
7 См.: Crego Maria Diaz, Kotanidis Silvia. States of emer-
gency in response to the coronavirus crisis and parlia-
mentary control: developments in EU Member States. European Parliament Research Service. [Электронный ресурс]. Режим доступа: https://www.wfd.org/wp-content/ uploads/2020/09/2020-09-01-Paper-abstracts-for-confe-rence.pdf.
струирования новой социальной реальности и отражения ее в политике правотворчества. Какова природа произошедшей «метаморфозы»? Неопределенность политики была восполнена не технико-юридическими средствами на этапе нормоустановления или правоприменения, а институциональными изменениями в правовом положении акторов, его осуществляющих (субъектов законодательных и правоприменительных полномочий, их компетенции, ответственности), в участии общественности в принятии решений как индикатора зрелости демократической культуры, в конституционном и судебном контроле, юридических процедурах и других. В качестве иллюстрации приведу исследование доктора Сары Молдс. В ответ на сложную и потенциально разрушительную угрозу, исходящую от COVID-19, парламенты во многих государствах передали беспрецедентные полномочия исполнительным органам власти и их агентствам. Поскольку парламенты приостановили или сократили дни своих заседаний, функции парламентского контроля за действиями исполнительной власти стали выполнять более «подвижные» парламентские комитеты. При этом законы были приняты в оперативном порядке — в течение нескольких дней, а иногда и часов, с ограниченными гарантиями и временем действия, зависимым от официального прекращения пандемии8.
Итак, чрезвычайная ситуация коронакри-зиса является фактором, порождающим неопределенность в правовой политике, одним из способов преодоления которой является внесение институциональных изменений. Корреляция правовой политики допускается при соблюдении следующих условий.
1. Парламент, как законодательный орган, должен сохранять свое конституционное место в системе разделения властей. Полномочия правительства в период кризиса по-прежнему подлежат утверждению парламентом; надзор за деятельностью правительства по управлению кризисом и его подотчетность являются ключевыми для легитимности действий правительства; любые изменения в парламентских процедурах должны вноситься парламентом,
8 Moulds Sarah. Democratic scrutiny of COVID-19 laws: Are Parliamentary Committees Up to the Job? [Электронный ресурс]. Режим доступа: https://www.wfd.org/wp-content/ uploads/2020/09/2020-09-01-Paper-abstracts-for-confe-rence.pdf.
а не правительством; любые добровольные ограничения, которые ставят под угрозу весь спектр функций парламента, особенно защиту прав его членов, являются временными и действуют только на время пандемии или по решению самого парламента9.
2. Во избежание конфликта между ограничением основных прав граждан и принципом верховенства закона должен соблюдаться режим демократической устойчивости. В своей правовой политике государства обязаны соблюдать предупредительный подход — «Принцип предосторожности» («Precautionary principle»). Об этом упоминается в документе «Уважение
9 Chaplin Steven. Protecting parliamentary democracy in "plague" times: Accountability and democratic institutions during the pandemic // Commonwealth Law Bulletin. 2020. V. 46. Issue 1. [Электронный ресурс]. Режим доступа: https://www.tandfonline.com/doi/full/10.1080/03050718.20 20.1762235?src=recsys.
демократии, прав человека и верховенства закона во время чрезвычайного положения — размышления», подготовленном членами Европейской комиссии за демократию через право (Венецианская комиссия)10.
3. Допущение институциональных изменений в правовой политике возможно при обеспечении системы гарантий сохранения стабильного конституционного режима. Эффективность парламентского и судебного контроля, пропорциональность принимаемых мер исключительности ситуации, ограничение их во времени — гарантии устойчивости демократического порядка и обеспечения прав граждан.
10 Venice Commission, Respect for Democracy, Human Rights and the Rule of Law during States of Emergency, Strasbourg, 26 May 2020. [Электронный ресурс]. Режим доступа: https://ial-online.org/reminder-digital-conference-are-emergency-measures-in-response-to-covid-19-a-threat-to-democracy-fact-and-fiction-ials-wfd/.
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ
1. Chaplin Steven. Protecting parliamentary democracy in "plague" times: Accountability and democratic institutions during the pandemic // Commonwealth Law Bulletin. 2020. V. 46. Issue 1. [Электронный ресурс]. Режим доступа: https://www.tandfonline.com/doi/full/10.1080/03050718.2020.1762235?src=recsys.
2. Crego Maria Diaz, Kotanidis Silvia. States of emergency in response to the coronavirus crisis and parliamentary control: developments in EU Member States. European Parliament Research Service. [Электронный ресурс]. Режим доступа: https://www.wfd.org/wp-content/uploads/2020/09/2020-09-01-Paper-abstracts-for-conference.pdf.
3. IALS / WFD Digital Conference: Are Emergency Measures in Response to COVID-19 a Threat to Democracy? Fact and Fiction. 10 September 2020. [Электронный ресурс]. Режим доступа: https://ial-online.org/ reminder-digital-conference-are-emergency-measures-in-response-to-covid-19-a-threat-to-democracy-fact-and-fiction-ials-wfd/.
4. Moulds Sarah. Democratic scrutiny of COVID-19 laws: Are Parliamentary Committees Up to the Job? [Электронный ресурс]. Режим доступа: https://www.wfd.org/wp-content/uploads/2020/09/2020-09-01-Paper-abstracts-for-conference.pdf.
5. Popelier Patricia. COVID-19 Legislation in Belgium at the Crossroads of a Political and a Health Crisis // Journal. The Theory and Practice of Legislation. 29.05.2020. [Электронный ресурс]. Режим доступа: https://www.tandfonline.com/doi/full/10.1080/20508840.2020.1771884.
6. Власенко Н. А. Категории «неопределенность» и «определенность» в исследовании современного права // Юридическая наука и практика. Вестник Нижегородской академии МВД России. 2017. № 1 (37). С. 8-17.
7. Давыдова М. Л. Определенность права и технико-юридические средства ее обеспечения // Правовая парадигма. 2017. Т. 16. № 4. С. 23-28.
8. Пряхина Т. М. Влияние правовой неопределенности на стратегию законотворчества России // Юридическая техника. 2015. № 9. С. 601-607.
REFERENCES
1. Chaplin Steven. Protecting parliamentary democracy in "plague" times: Accountability and democratic institutions during the pandemic // Commonwealth Law Bulletin. 2020. V. 46. Issue 1. [Электронный ресурс]. Режим доступа: https://www.tandfonline.com/doi/full/10.1080/03050718.2020.1762235?src=recsys.
2. Crego Maria Diaz, Kotanidis Silvia. States of emergency in response to the coronavirus crisis and parliamentary control: developments in EU Member States. European Parliament Research Service. [Электронный ресурс]. Режим доступа: https://www.wfd.org/wp-content/uploads/2020/09/2020-09-01-Paper-abstracts-for-conference.pdf.
3. IALS / WFD Digital Conference: Are Emergency Measures in Response to COVID-19 a Threat to Democracy? Fact and Fiction. 10 September 2020. [Электронный ресурс]. Режим доступа: https://ial-online.org/ reminder-digital-conference-are-emergency-measures-in-response-to-covid-19-a-threat-to-democracy-fact-and-fiction-ials-wfd/.
4. Moulds Sarah. Democratic scrutiny of COVID-19 laws: Are Parliamentary Committees Up to the Job? [Электронный ресурс]. Режим доступа: https://www.wfd.org/wp-content/uploads/2020/09/2020-09-01-Paper-abstracts-for-conference.pdf.
5. Popelier Patricia. COVID-19 Legislation in Belgium at the Crossroads of a Political and a Health Crisis // Journal. The Theory and Practice of Legislation. 29.05.2020. [Электронный ресурс]. Режим доступа: https://www.tandfonline.com/doi/full/10.1080/20508840.2020.1771884.
6. Vlasenko N. A. Kategorii «neopredelennost'» i «opredelennost'» v issledovanii sovremennogo prava [Categories "uncertainty" and "certainty" in the study of law and philosophical problems]. Yuridicheskaya nauka ipraktika. Vestnik Nizhegorodskoj akademii MVD Rossii [Legal science and practice. Bulletin of the Nizhny Novgorod Academy of the Ministry of Internal Affairs of Russia]. 2017. № 1 (37). Pp. 8-17. (In Russ.).
7. Davydova M. L. Opredelennost' prava i tekhniko-yuridicheskiye sredstva yeye obespecheniya [The Certainty of Law and Technical Legal Means of its Ensuring]. Pravovaya paradigma [Legal paradigm]. 2017. V. 16. No. 4. Pp. 23-28. (In Russ.).
8. Pryakhina T. M. Vliyaniyepravovoy neopredelennosti na strategiyu zakonotvorchestva Rossii [Influence of legal uncertainty on the strategy of lawmaking in Russia]. Yuridicheskaya tekhnika [Legal technology]. 2015. № 9. Pp. 601-607. (In Russ.).
Для цитирования:
Соколова А. А. Проблемы преодоления неопределенности в правовой политике национальных государств в период мировых кризисов // Государственно-правовые исследования. 2021. Вып. 4. С. 309-314.
For citation:
Sokolova A. A. Problemy preodoleniya neopredelennosti v pravovoj politike nacional'nyh gosudarstv v period mirovyh krizisov [Problems of overcoming uncertainty in the legal policy of national states during world crises]. Gosudarstvenno-pravovyye issledovaniya [State Legal Research]. 2021. Issue 4. Pp. 309-314. (In Russ.).
