CC BY
96
Проблемы предприятий, оказывающих жилищно-коммунальные услуги: вчера, сегодня, завтра
О.Б. Израилевская
соискатель кафедры национальной экономики Тверского государственного университета, в период с 2001-2007 года - главный специалист Комитета по управлению имуществом Тверской области
От качества и своевременности предоставления жилищно-коммунальных услуг (ЖКУ) зависит не только уровень жизни людей, но и фактически их экономическая безопасность, поэтому состояние предприятий жилищно-коммунального хозяйства (ЖКХ) является объектом пристального внимания органов власти различного уровня. Однако, несмотря на предпринимаемые государством меры по поддержке предприятий и реформированию системы ЖКХ в целом, уже на протяжении многих лет коммунальные предприятия многих регионов России продолжают находиться в кризисном состоянии.
В настоящей статье автором по результатам анализа причин, повлекших кризисные процессы на предприятиях, оказывающих жилищно-коммунальные услуги, а также на основе оценки уже предпринятых государством шагов по их устранению предпринята попытка определить первоочередные меры по поддержке предприятий ЖКХ, способствующие дальнейшему реформированию отрасли.
Результаты анализа отраслевой структуры предприятий, оказывающих различные услуги населению и предприятиям Тверской области, а также предприятий, находящихся в процедурах банкротства, показали следующее. Наибольшее количество банкротств приходится на предприятия торговли. На втором месте предприятия, оказывающие коммунальные, социальные и персональные услуги.
Большое количество банкротств предприятий торговли объясняется прежде всего
значительной долей таких предприятий в общем количестве предприятий сферы услуг.
Причины банкротства предприятий торговли могут быть различными: начиная от размера организации (объема оборотных средств), места расположения до ассортимента продукции и так далее. Однако при банкротстве предприятий сферы услуг не менее важно выявить, каким образом банкротство предприятий сферы услуг скажется непосредственно на потребителях таких услуг. Очевидно, что банкротство отдельного предприятия торговли практически не сказывается на конкретном покупателе, так как существует много предприятий, оказывающих аналогичные услуги.
Прямо противоположная ситуация складывается, когда банкротству подлежат предприятия, оказывающие жилищнокоммунальные услуги, занимающиеся распределением тепло- и электроэнергии, воды, газа. К примеру, в Тверской области на протяжении долгового времени только в крупных городах и районах работали специализированные предприятия, оказывающие различные виды жилищно-коммунальных услуг. В большинстве муниципальных образований функционировало одно многоотраслевое предприятие коммунального хозяйства, даже временная остановка работы которого могла привести к возникновению чрезвычайной ситуации.
В то же время при признании предприятия банкротом при проведении процедуры конкурсного производства деятельность предприятия должна быть прекращена. Однако очевидно, что в отношении пред-
приятий, оказывающих ЖКУ, являющихся жизненно важными для нормальной деятельности населения и предприятий каждого региона, такой подход просто неприменим. Говоря о причинах массовых банкротств предприятий, оказывающих ЖКУ, необходимо отметить тот факт, что в соответствии с постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 27 декабря 1991 года № 3020-1 «О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность» жилищно-эксплуатационные предприятия и ремонтно-строительные предприятия, объекты инженерной инфраструктуры городов (за исключением входящих в состав имущества предприятий) были отнесены к муниципальной собственности. Именно поэтому практически все предприятия, оказывающие ЖКУ, на протяжении длительного времени работали в форме муниципальных унитарных предприятий (МУП), учредителями которых были органы местного самоуправления. При этом на приватизацию таких предприятий был наложен мораторий в течение более 10 лет.
В соответствии с существующим Гражданским кодексом Российской Федерации все имущество МУПа находится у предприятий на праве хозяйственного ведения и является собственностью соответствующего муниципального образования. Директор муниципального предприятия назначается на должность и освобождается от нее на основании распоряжения главы муниципального образования, вследствие чего возможно прямое вмешательство органов местного самоуправления муниципальных образований в коммерческую деятельность таких предприятий. Основной прерогативой органов местного самоуправления в этой сфере вплоть до принятия Федерального закона от 30 декабря 2004 года № 210-ФЗ «Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса» было установление тарифов на ЖКУ для населе-
ния и предприятий, расположенных на территории соответствующего муниципального образования.
С целью снижения нагрузки на население для предприятий, оказывающих ЖКУ, органами местного самоуправления устанавливались тарифы, значительно ниже себестоимости этих услуг. При этом разница между экономически обоснованными тарифами и стоимостью услуг, оплачиваемой населением, а фактически предоставление льгот населению в соответствии с действовавшим на тот момент законодательством должна была возмещаться из бюджетов соответствующих муниципальных образований. Однако на практике бюджеты большинства муниципальных образований не имели даже соответствующей статьи расходов. Отсюда наболевшая проблема недофинансирования предприятий, оказывающих ЖКУ. В то же время рост тарифов на ЖКУ значительно превышал рост доходов населения, что наряду с неплатежами предприятий стало причиной образования огромных задолженностей населения и организаций перед предприятиями, оказывающими ЖКУ.
Зачастую для органов местного самоуправления единственным выходом, чтобы обеспечить бесперебойную работу жизненно важных предприятий, становился «вывод» имущества (изъятие из хозяйственного ведения предприятия в казну муниципального образования) и создание нового муниципального предприятия, которое не несло бремени долгов своего предшественника и могло какое-то время нормально функционировать. Многие предприятия, оказывающие ЖКУ, проходили через такую процедуру неоднократно, и начиная с 2001-2002 годов рост числа банкротств МУПов, оказывающих ЖКУ, стало повсеместным явлением, что потребовало своевременного решения проблемы прежде всего на федеральном уровне.
Так, разработанный в 2003 году Государственным комитетом Российской Федерации по строительству и жилищнокоммунальному комплексу проект федерального закона «О финансовом оздоровлении жилищно-коммунального комплекса» был попыткой предоставить субъекту Российской Федерации возможность осущест-
вления финансового оздоровления организаций жилищно-коммунального комплекса путем проведения реструктуризации имеющихся долгов и предоставления отсрочек по обязательным платежам в бюджеты всех уровней. Предполагалось, что этот закон будет аналогичен Федеральному закону от 9 июля 2002 года № 83-Ф3 «О финансовом оздоровлении сельскохозяйственных товаропроизводителей».
Банкротство сельскохозяйственных предприятий является не менее острой проблемой, нежели банкротство предприятий, оказывающих ЖКУ. Говоря об установленном указанным Федеральным законом механизме оздоровления сельскохозяйственных товаропроизводителей, необходимо отметить, что он дает возможность субъекту Российской Федерации осуществлять поддержку сельскохозяйственных предприятий. При этом речь идет не о списании долгов, а о предоставлении отсрочек и рассрочек сельскохозяйственным товаропроизводителям, порядок предоставления которых определяется условиями соглашения о реструктуризации долгов, подписанного должником и его кредиторами. Контроль за исполнением соглашения возлагается на межведомственную территориальную комиссию по финансовому оздоровлению сельскохозяйственных товаропроизводителей, созданную в субъекте Российской Федерации.
В Тверской области имеется положительный опыт в этой сфере. Так, с 27 января 2003 года, то есть со дня создания Территориальной комиссии по финансовому оздоровлению сельскохозяйственных товаропроизводителей Тверской области, заключены соглашения о реструктуризации долгов, списании сумм пеней и штрафов с 218 сельскохозяйственных товаропроизводителей на общую сумму 825 684,5 тысячи рублей. Расторгнуты соглашения с 35 сельскохозяйственными товаропроизводителями по причине неисполнения и (или) несвоевременного исполнения ими принятых на себя обязательств в рамках соглашений о реструктуризации долгов. Однако, по данным Управления Федеральной налоговой службы по Тверской области, по состоянию на 1 января 2007 года в процедурах банкрот-
ства находились 234 сельскохозяйственных предприятия, что составило 40 процентов от всех предприятий Тверской области, находящихся в процедурах банкротства. Учитывая этот факт, можно сделать вывод о том, что описанный механизм не панацея от банкротства, он требует от предприятия мобилизации всех ресурсов для организации стабильной работы, является подспорьем для предприятий, которые действительно стремятся преодолеть кризисные явления.
В такой ситуации сложно спрогнозировать результаты перенесения опыта работы по оздоровлению сельскохозяйственных предприятий на предприятия, оказывающие ЖКУ. Законопроект, устанавливающий порядок осуществления финансового оздоровлении организаций жилищно-коммунального комплекса, внесенный в 2003 году, пролежал фактически без движения в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации (Госдума) почти 4 года. В марте 2007 года в Госдуму вновь поступил на рассмотрение законопроект «О финансовом оздоровлении организаций жилищнокоммунального комплекса Российской Федерации и о внесении изменения в статью 8 Федерального закона «О введении в действие части первой Налогового кодекса Российской Федерации», имеющий аналогичные предыдущему проекту положения относительно финансового оздоровления предприятий жилищно-коммунального комплекса. Этот законопроект получил ряд крайне противоречивых откликов.
Так, по мнению главы комитета Государственной Думы по промышленности, строительству и наукоемким технологиям четвертого созыва Шаккума М.Л., принятие законопроекта могло стать первым серьезным шагом на пути выхода из кризиса. Свою позицию депутат объяснял в первую очередь тем, что причинами возникновения задолженностей предприятий отрасли стали несвоевременные и неполные расчеты бюджетов всех уровней по своим обязательствам перед предприятиями, оказывающими ЖКУ по оплате льгот, возмещению субсидий гражданам, а также по оплате коммунальных услуг, потребляемых бюд-
жетными учреждениями. Однако комитет Государственной Думы по собственности рекомендовал отклонить правительственный законопроект «О финансовом оздоровлении предприятий жилищно-коммунального комплекса». Председатель этого комитета Плескачевский В.С. полагает, что все вопросы реструктуризации долгов этих предприятий, которые составляют уже 300 миллиардов рублей, необходимо решать через закон «О несостоятельности (банкротстве)». А вариант правительства лишь позволит большинству должников уйти от уплаты долгов1.
Говоря о возможных способах поддержки предприятий, оказывающих ЖКУ, необходимо учитывать уже имеющиеся положительные результаты общей реформы жилищнокоммунального комплекса в нашей стране. Так, в 2004-2005 годах был разработан и принят ряд основополагающих законов, направленных на внедрение конкурентных отношений в жилищно-коммунальной сфере. В первую очередь это новый Жилищный кодекс Российской Федерации, Федеральный закон от 30 декабря 2004 года № 21 0-ФЗ «Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса», регулирующий установление на федеральном уровне экономически оправданных тарифов на ЖКУ, Федеральный закон от 21 июля 2005 года № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях», направленный на стимулирование государственно-частного партнерства, в том числе в жилищно-коммунальной сфере. Принятие названных документов позволило привлечь в жилищно-коммунальную сферу, изначально предельно монополизированную, частный бизнес. Не редкостью стали примеры успешного функционирования механизма государственно-частного партнерства. Например, в Тверской области из более 300 предприятий, оказывающих различные виды ЖКУ, только 20 процентов являются муниципальными либо государственными предприятиями. При этом вновь образованные частные предприятия на основании договоров аренды используют объекты коммунального назначения, явля-
ющиеся собственностью соответствующего муниципального образования.
В связи с этим становится очевидным, что законодательные основы оздоровления предприятий оказывающих ЖКУ, прежде всего должны быть предусмотрены законодательством о банкротстве.
Так, Федеральный закон от 26 октября 2002 года № 127-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)» (далее - Закон) устанавливает основания для признания должника несостоятельным (банкротом), регулирует порядок и условия осуществления мер по предупреждению несостоятельности (банкротства), порядок и условия проведения процедур банкротства и иные отношения, возникающие при неспособности должника удовлетворить в полном объеме требования кредиторов. Кроме общих положений о банкротстве, для учета специфики деятельности некоторых юридических лиц Закон предусматривает особенности банкротства отдельных категорий должников - юридических лиц, в том числе градообразующих предприятий, сельскохозяйственных, финансовых организаций, стратегических предприятий и организаций, а также субъектов естественных монополий.
В настоящее время проблема заключается в том, что, несмотря на особенности функционирования и социальную значимость предприятий, оказывающих ЖКУ, наличия в их ведении специализированного имущества, они подлежат общим правилам банкротства.
Еще одной проблемой, негативно сказывающейся на кризисных процессах, в том числе на предприятиях, оказывающих ЖКУ, является низкий уровень эффективности процедур, предусмотренных существующим законодательством, направленных на предупреждение банкротств.
Сегодня решение вопросов о предотвращении кризисных явлений в жилищнокоммунальной сфере страны является приоритетным на всех уровнях власти. На заседании Координационного совета при полномочном представителе Президента Российской Федерации в Центральном фе-
1 Финансовое оздоровление ЖКХ признано вредным // Коммерсантъ. 13.04.2007. № 62 (3638).
деральном округе Полтавченко Г.С. по вопросам обеспечения законности в сфере экономической деятельности, посвященном проблемам реализации законодательства о несостоятельности (банкротстве), которое состоялось 26 апреля 2007 года, ряд руководителей субъектов Российской Федерации Центрального федерального округа подняли вопрос о необходимости придания предприятиям, оказывающему ЖКУ, статуса социально значимых предприятий и, соответственно, установления для таких предприятий особого режима прохождения процедуры банкротства. При этом мэр Москвы Лужков Ю.М. высказал предложение о внесении изменения в существующее законодательство, устанавливающее право субъектов Российской Федерации участвовать в процедурах банкротства предприятий, в том числе оказывающих ЖКУ, на территории которых они находятся, и контролировать этот процесс. Принятие во внимание этих инициатив позволит установить особенности банкротства предприятий, оказывающих ЖКУ, учесть специфику их деятельности, а в ситуации, когда оздоровительные процедуры оказываются неэффективными, смягчить последствия банкротства предприятий для потребителей их услуг.
В то же время практически все имущество, составляющее коммунальную инфраструктуру муниципальных образований: котельные, тепло-, водо-, газопроводы и т. д., до настоящего времени является государственной либо муниципальной собственностью. Одна из основных нерешенных до настоящего времени проблем, с которой сталкиваются частные инвесторы, - предельная изношенность таких объектов, что является причиной удорожания ЖКУ, значительных потерь при передаче энергии, снижения эффективности управления.
Сегодня серьезные изменения в масштабах всей страны не могут быть осуществлены без вмешательства государства. В настоящее время на проведение модернизации объектов жилищно-коммунального хозяйства направлены ряд федеральных, региональных и местных программ, предусматривающих вложение значительных
финансовых ресурсов. В первую очередь это подпрограмма «Модернизация объектов коммунальной инфраструктуры» Федеральной целевой программы «Жилище» на 2002-2010, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 31 декабря 2005 года № 865. Подпрограмма предусматривает решение следующих задач:
• ликвидация сверхнормативного износа объектов коммунальной инфраструктуры;
• модернизация объектов коммунальной инфраструктуры путем внедрения ресурсо- и энергосберегающих технологий;
• разработка мер по стимулированию эффективного и рационального хозяйствования организаций коммунального комплекса;
• привлечение средств внебюджетных источников.
Общий объем финансирования подпрограммы составляет 96,452 миллиарда рублей, из них размер средств федерального бюджета, предусмотренных на реализацию подпрограммы, составит 27,445 миллиарда рублей, размер средств бюджетов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований - 21,219, размер средств внебюджетных источников - 47,788 миллиарда рублей.
На территории Тверской области действует Областная целевая программа «Модернизация объектов жилищно-коммунального хозяйства муниципальных образований Тверской области на 2003-2010 годы» (далее - Программа), утвержденная Законом Тверской области от 6 декабря 2002 года № 88-ЗО. Основными целями Программы определены:
• модернизация (реконструкция) объектов жилищно-коммунального комплекса области;
• повышение эффективности, устойчивости и надежности функционирования жилищно-коммунальных систем;
• обеспечение безопасности эксплуатации объектов инженерной инфраструктуры жилищно-коммунального комплекса;
• улучшение качества жилищнокоммунальных услуг;
• обеспечение государственной поддержки процесса модернизации жилищно-коммунального комплекса области.
От реализации Программы ожидаются следующие конечные результаты:
1) модернизация 272 отопительных котельных, 422,1 километра тепловых сетей, водозаборных сооружений общей мощностью 253,4 тысячи кубических метров в сутки, 612,58 километра сетей водоснабжения;
2) модернизация станций очистки сточных вод общей мощностью 671 тысяча кубических метров в сутки;
3) модернизация 343,77 километра сетей канализации;
4) сокращение потерь в тепловых сетях до нормативных.
В настоящее время в рамках реализации Программы проводятся перевод муниципальных котельных на газовое топливо, замена старого и изношенного теплоэнергетического оборудования и трубопроводов, в том числе на внешних коммуникациях, что позволит сэкономить бюджетные средства на приобретение топлива, снизить критический уровень износа основных фондов жилищно-коммунальной сферы и довести его до 30 процентов (в настоящее время, по информации Департамента жилищнокоммунального и газового хозяйства Тверской области, износ указанных объектов ЖКХ составляет более 70 процентов).
Общая стоимость финансирования Программы за 2003-2010 годы по состоянию на 1 января 2008 года была определена в размере 5 299 111,088 тысячи рублей, в том числе: федеральный бюджет - 749 860 тысяч рублей, областной бюджет - 1 530 111,088, внебюджетные источники - 1 510 492, средства местных бюджетов - 1 508 648 тысяч рублей.
Не менее важным аспектом, непосредственно влияющим на стоимость и качество оказываемых услуг, и как следствие - на устойчивость предприятий, является состояние обслуживаемого жилищного фонда. Значительная доля эксплуатируемого в настоящее время жилищного фонда требует
проведения капитального ремонта. Важным шагом к обеспечению финансирования капитальных ремонтов многоквартирных домов на федеральном уровне было создание Фонда содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства. Так, Федеральный закон от 21 июля 2007 года № 185-ФЗ «О фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства» определил возможность для субъектов Российской Федерации получения софинансирования проведения капитального ремонта многоквартирных домов и переселения граждан из аварийного жилищного фонда. Законом определен ряд условий, при выполнении которых субъект Российской Федерации сможет получить финансирование из федерального бюджета на указанные цели. Для этого одним из основных условий является наличие региональных программ, направленных на организацию и проведение капитального ремонта многоквартирных домов и переселения граждан из аварийного жилищного фонда. В настоящее время ответственными органами исполнительной власти Тверской области проводится активная работа по разработке соответствующей областной целевой программы. Четыре муниципальные образования Тверской области, которые смогли выполнить все требования указанного Федерального закона, уже получили из Фонда содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства денежные средства на проведение капитального ремонта многоквартирных домов и переселения граждан из аварийного жилищного фонда.
Таким образом, для успешной реализации общей реформы жилищнокоммунального хозяйства и создания благоприятных условий для деятельности предприятий, оказывающих ЖКУ, одной из основных задач исполнительных органов власти всех уровней является проведение строгой проверки целевого использования финансовых средств, выделенных на реализацию всех указанных программ, а также проведение мониторинга их реализации, проверка соответствия достигнутых в результате реализации программ конечных результатов планируемым задачам.
