CC BY
212
ОБРАЗОВАНИЕ ПРАКТИКА НАУКА
проблемы правовой охраны
животного мира в российской федерации
ЛАРИСА АЛЕКСЕЕВНА БЕЛЫХ
Кандидат юридических наук, доцент кафедры земельного и экологического права УрГЮА
ЕКАТЕРИНА ЮРЬЕВНА ГАЕВСКАЯ
Кандидат юридических наук, доцент кафедры земельного и экологического права УрГЮА
Статья посвящена правовой охране животного мира в РФ. Рассматриваются проблемы квалификации экологических преступлений в совокупности с незаконным предпринимательством (ст. 171 УК РФ).
Ключевые слова: правовая охрана, животный мир, экологические преступления, браконьерство, уголовная ответственность
The article is devoted to the legal fauna protection in the RF. The authors consider problems of qualification of ecological crimes and illegal entrepreneurship (art. 171 of the Criminal Code of the RF).
Key words: legal protection, fauna, ecological crimes, poaching, criminal responsibility
Статья 1 Федерального закона от 24 апреля 1995 г. № 52-ФЗ «О животном мире»1 определяет охрану животного мира как деятельность, направленную на сохранение биологического разнообразия и обеспечение устойчивого существования животного мира, а также на создание условий для пользования и воспроизводства объектов животного мира.
В Федеральном законе от 20 декабря 2004 г. № 166-ФЗ «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов»2 нет понятия «охрана». Под сохранением водных биоресурсов в нем понимается поддержание водных биоресурсов или их восстановление до уровней, при которых
могут быть обеспечены максимальная устойчивая добыча (вылов) водных биоресурсов и их биологическое разнообразие, посредством осуществления на основе научных данных мер по изучению, охране, воспроизводству, рациональному использованию водных биоресурсов и охране среды их обитания.
Охрана животного мира представляет собой сложную, целенаправленную и многоаспектную деятельность. Для характеристики этой деятельности необходимо рассмотреть используемые при ее осуществлении организационно-управленческие инструменты, выделить ее специфические черты.
российское право
ОБРАЗОВАНИЕ ПРАКТИКА НАУКА
Основными организационно-управленческими инструментами охраны животного мира в соответствии со ст. 14-20 Федерального закона «О животном мире» выступают государственный учет объектов животного мира и их использования, государственный кадастр, государственный мониторинг, нормирование в области использования и охраны животного мира и среды его обитания, государственные (федеральные и региональные) программы по охране объектов животного мира и среды его обитания, государственная экологическая экспертиза, государственный контроль в этой области.
Федеральный закон «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов» помимо названных мер охраны дополнительно устанавливает: рыбохозяйствен-ную мелиорацию водных объектов (ст. 44) -мероприятия по улучшению показателей гидрологического, гидрохимического, экологического состояния водных объектов в целях создания условий для сохранения и рационального использования водных биоресурсов; искусственное воспроизводство водных биоресурсов (ст. 45); рыбоохранные зоны (ст. 48), на которых вводятся ограничения хозяйственной и иной деятельности и правовой режим которых определяется Правительством РФ; рыбохозяйственные заповедные зоны (ст. 49) - водные объекты ры-бохозяйственного значения или их участки, имеющие важное значение для сохранения водных биоресурсов ценных видов, в которых хозяйственная и иная деятельность запрещена полностью или частично либо постоянно или временно (порядок образования таких зон утверждается Правительством РФ).
Основные экологические проблемы связаны с необходимостью исполнения субъектами предпринимательской деятельности норм природоохранного законодательства. Одна из приоритетных проблем - сохранение разнообразия животного мира, в том числе рыбных ресурсов, решение которой зависит от охраны, контроля и регулирования использования объектов животного мира и среды их обитания.
При этом важнейшую роль играют организационно-правовые средства и меры. Правовые требования к охране животного мира содержатся прежде всего в федеральных законах от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды»3, от 24 июля 2009 г. № 209-ФЗ «Об охоте и сохранении охотничьих ресурсов»4, «О животном мире» и «О рыболовстве и сохранении во-
дных биологических ресурсов». К специальным актам, предназначенным для регулирования охраны особых категорий организмов, относятся Красная книга РФ и аналогичные документы, постановления Правительства РФ от 19 февраля 1996 г. № 158 «О Красной книге РФ»5, от 19 февраля 1996 г. № 156 «О порядке выдачи разрешений (распорядительных лицензий) на оборот диких животных, принадлежащих к видам, занесенным в Красную книгу Российской Федерации»6, от 6 января 1997 г. № 13 «Об утверждении правил добывания объектов животного мира, принадлежащих к видам, занесенным в Красную книгу Российской Федерации»7, федеральная целевая программа «Сохранение амурского тигра», принятая постановлением Правительства РФ от 8 июля 1997 г. № 8438 и др., а также ведомственные акты.
В Федеральном законе «О животном мире» предусмотрены традиционные меры охраны и использования объектов животного мира. Лица, чье существование и доходы полностью или частично основаны на традиционных системах жизнеобеспечения, включая охоту, рыболовство и собирательство, имеют право на применение традиционных методов добывания объектов животного мира и продуктов жизнедеятельности, если такие методы прямо или косвенно не ведут к снижению биологического разнообразия, не сокращают численность и устойчивое воспроизводство объектов животного мира, не нарушают среду их обитания и не представляют опасности для человека. Это право указанные лица могут осуществлять как индивидуально, так и коллективно, создавая объединения на различной основе (семейные, родовые, территориально-хозяйственные общины, союзы охотников, собирателей, рыболовов и пр.)9. Возникновение и функционирование предприятий и заводов, не соблюдающих нормы природоохранного законодательства, не оставляют никаких шансов на благоприятную окружающую среду и нормальное функционирование экосистем.
На сегодня в Красную книгу Российской Федерации занесено около 415 видов (подвидов, популяций) животных. Этот перечень увеличился в 1,6 раза, что подчеркивает остроту проблемы сохранения редких и исчезающих видов.
Красная книга РФ представляет собой официальный документ, содержащий свод сведений о состоянии и распространении редких и находящихся под угрозой исчез-
российское право
ОБРАЗОВАНИЕ ПРАКТИКА НАУКА
новения видов (подвидов, популяций) диких животных, дикорастущих растений и грибов, т. е. объектов животного и растительного мира, обитающих на территории РФ, на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне РФ, а также данные о необходимых мерах по их охране и восстановлению. Учитывая изменения (как позитивные, так и негативные) со-
исчезающих видов (медвежья желчь, струя кабарги, туши амурского тигра), и ввоза различных дорогостоящих настоев, бальзамов, лекарств и мазей.
Состояние рыбных запасов, других водных животных и растений, употребляемых человеком в пищу и используемых в качестве сырья для различных отраслей промышленности, теснейшим образом связано
НА СЕГОДНЯ В КРАСНУЮ КНИГУ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ЗАНЕСЕНО ОКОЛО 415 ВИДОВ (ПОДВИДОВ, ПОПУЛЯЦИЙ) ЖИВОТНЫХ. ЭТОТ ПЕРЕЧЕНЬ УВЕЛИЧИЛСЯ В 1,6 РАЗА
стояния организмов, занесенных в Красную книгу РФ, а также меры их охраны, Правительство РФ установило, что она должна издаваться не реже одного раза в 10 лет. В периоды между изданиями необходимо обеспечить подготовку и распространение перечней объектов животного и растительного мира, занесенных в Красную книгу РФ и исключенных из нее. Указанные списки имеют статус составной части Красной книги РФ.
Помимо Красной книги РФ большое значение имеет Красная книга Международного союза охраны природы, включающая описания более чем 600 видов животных. 13 августа 1996 г. было принято постановление Правительства РФ «О присоединении Российской Федерации к Соглашению о книге редких и находящихся под угрозой исчезновения видов животных и растений - Красной книге государств-участников СНГ»10. Важной правовой мерой охраны редких и исчезающих видов, занесенных в Красную книгу РФ, выступает регулирование вопросов их ввоза и вывоза, а также перемещения в пределах территории Российской Федерации объектов животного и растительного мира, признанных наносящими ущерб сохранению видов животных, включенных в Красную книгу РФ. Статья 20 Таможенного кодекса РФ объявляет незаконным ввоз данной категории животных. Статья 19 Федерального закона от 13 октября 1995 г. № 157-ФЗ «О государственном регулировании внешнеторговой деятельности»11 определяет общий порядок наложения запрета на осуществление экспорта (импорта) исходя из национальных интересов, среди которых зафиксированы охрана животного и растительного мира и окружающей среды в целом.
В последнее время отмечается увеличение нелегального вывоза сырья, произведенного из диких животных, в том числе
с хозяйственной деятельностью, осуществляемой на водных объектах. В связи с этим в ряде неблагополучных бассейнов наблюдается снижение запасов промысловых рыб, водных животных и растений.
Специфичной правовой мерой является и установление запрета на продажу изделий и иное использование (например, в фармацевтике) объектов животного и растительного мира (см. приказ Минприроды РФ от 27 июня 1994 г. № 202 «Об утверждении перечня редких и находящихся под угрозой исчезновения видов животных, продажа изделий из шкур которых запрещена»). В Федеральном законе «О животном мире» впервые приведен обстоятельный перечень правонарушений в области использования и охраны животного мира, за которые юридические лица и граждане, виновные в совершении правонарушений, привлекаются к административной, гражданско-правовой и уголовной ответственности.
В соответствии с Законом юридические лица и граждане, причинившие вред объектам животного мира и среде их обитания, возмещают нанесенный ущерб добровольно либо по решению суда в соответствии с таксами и методиками исчисления ущерба животному миру, а при их отсутствии -по фактическим затратам на компенсацию ущерба, нанесенного объектам животного мира, с учетом понесенных убытков, в том числе упущенной выгоды. Ущерб должен быть взыскан с пользователей животным миром, если они не приняли реальных и необходимых мер по предотвращению или уменьшению ущерба на закрепленных за ними территориях, акваториях.
Все сделки, совершаемые в отношении животного мира в нарушение законов и иных нормативных актов Российской Федерации и ее субъектов в области охраны и использования животного мира, недействительны.
ск
о о
ск
со
о <
со
< сь
российское право
ОБРАЗОВАНИЕ ПРАКТИКА НАУКА
Все незаконно добытые объекты животного мира, их части и выработанная из них продукция, а также орудия незаконного добывания объектов, в том числе транспортные средства, подлежат изъятию или конфискации в порядке, установленном законодательством РФ. При невозможности изъятия незаконно добытой продукции с виновных лиц взыскивается ее стоимость.
В ст. 55 Федерального закона «О животном мире» предусмотрено 12 правонарушений в сфере охраны и использования животного мира. В КоАП РФ установлена ответственность за такие правонарушения.
В данной области правоприменения существует проблема квалификации деяний, разграничения административной и уголовной ответственности12. Общепризнанно положение о том, что уголовная ответственность представляет собой «последний аргумент» законодателя. Она применяется тогда и только тогда, когда иные меры социального регулирования, включая административную и гражданскую ответственность, не дают или не могут дать позитивных результатов, в частности обеспечить правомерное поведение граждан в определенной сфере.
Возникает вопрос: что эффективнее -уголовный закон или административный? Интересно, что, например, при опросе москвичей на тему, каково их отношение к усилению уголовно-правовой охраны природы, практически 100 % опрашиваемых высказались за это усиление. Кстати сказать, за расширение действия уголовно-правовых норм по защите флоры и фауны выступают и международные организации. В частности, Европейский комитет по проблемам уголовного права в 1978 г., Девятый конгресс ООН по предупреждению преступности и обращению с преступниками в 1995 г. указывали это в своих резолюциях13.
Одной из важнейших проблем рыбного хозяйства остается рост браконьерства. Так, в январе - ноябре 2009 г. в России было зарегистрировано 44,1 тыс. экологических преступлений, что на 5,6 % больше, чем за аналогичный период 2008 г.14 В Бурятии браконьерство возросло почти в 2,5 раза15. На территории Свердловской области в городском округе «Полевской» сотрудниками ЦБППР и ИАЗ при ГУВД и местными милиционерами в течение одного дня было выявлено пять случаев незаконного охотничьего и рыболовного промысла16.
Необходимо отметить, что экологической преступности присуща высокая сте-
пень латентности, достигающая, по оценке специалистов, 95-99 %. С учетом этого удельный вес посягательств подобного рода в России составляет не доли процента, как показывает статистика, а около 11-23 % от всей суммы преступлений.
Ежегодно только на водоемах Свердловской области выявляются от 3,5-3,7 тыс. нарушений правил рыболовства17. В 2008 г. только на территории Ханты-Мансийского автономного округа - Югры было зарегистрировано 320 экологических преступлений, среди которых преобладают незаконная добыча рыбы и порубка лесов18. В связи с этим в ряде бассейнов наблюдается снижение запасов промысловых рыб, водных животных и растений.
Материалы прокурорских проверок и расследования уголовных дел, данные природоохранных координирующих органов свидетельствуют о многочисленных нарушениях физическими и юридическими лицами правил рыболовства, охраны рыбных запасов и злостном браконьерстве. В России ежегодно регистрируются около 150 тыс. нарушений правил занятия водными добывающими промыслами, при этом количество выявленных органами рыбоохраны нарушений ежегодно растет. Браконьерство наносит России не только экологический, но и огромный экономический ущерб, исчисляемый миллионами долларов. На Каспийском и Азовском морях, Дальнем Востоке и в ряде других мест рыбное браконьерство приняло промышленный размах. Особую тревогу вызывает хищническое истребление осетровых рыб, широкое применение в этих целях различного рода запрещенных орудий лова.
Деятельность по массовому вылову осетровых уже привела к биологическому дисбалансу Каспийского моря. В результате массового браконьерства численность осетровых в западном Каспии снизилась в 9 раз. Так, в результате нерегулируемого хищнического лова на грани исчезновения сегодня находятся южно-каспийские популяции белуги, севрюги, персидского осетра, волжского осетра, уральской субпопуляции русского осетра. Сведены к критическому минимуму воспроизводство и добыча осетровых в реках Дагестана, почти в 20 раз снизились запасы уральской субпопуляции севрюги. Широко ведется браконьерский лов и в Охотском море. Положение усугубляется тем, что незаконной добычей ценных пород занимаются иностранные граждане.
ск
о о
ск
со
о <
со
< сь
российское право
ОБРАЗОВАНИЕ ПРАКТИКА НАУКА
В настоящее время браконьерство приобретает массовый, организованный характер с элементами незаконного предпринимательства. Орудия незаконного лова технически совершенствуются, становятся более эффективными. Данную ситуацию можно назвать экстремальной. Стремление рыбодобывающих предприятий получить сверхприбыль от реализации незаконно добытой рыбопродукции приводит не только к подрыву природных ресурсов, но и к насыщению зарубежных рынков всеми видами морепродуктов, сбываемых, как правило, по заниженным ценам, что позволяет осуществлять политику диктата цен на эту продукцию со стороны иностранных партнеров. Общественно опасным стало незаконное предпринимательство субъектов экономической деятельности в рыбной отрасли.
Наибольшую общественную опасность в рыбной отрасли сегодня представляют преступления, предусмотренные ст. 253 УК РФ «Нарушение законодательства Российской Федерации о континентальном шельфе и об исключительной экономической зоне Российской Федерации» и ст. 256 УК РФ «Незаконная добыча (вылов) водных биологических ресурсов». Все остальные преступления: контрабанда, уклонение от уплаты налогов, невозврат валютной выручки - производны от них.
Преступления в рыбной отрасли транснациональны. Если до приватизации рыбной отрасли морские пограничники боролись в основном с иностранными браконьерами (в большинстве с японскими), проникающи-
ложения наладить контроль за сбытом морепродуктов в своих портах (например, в одностороннем порядке требуют от капитанов судов таможенных документов). Но, к сожалению, это является не борьбой с международной преступностью, а стремлением еще больше сбить цены на браконьерский улов.
Статья 256 УК РФ образует идеальную совокупность со ст. 171 УК РФ «Незаконное предпринимательство», так как биоресурсы добываются либо без разрешения, либо с нарушением его условий: превышение объемов, добыча другого вида животных, не в том месте, использование орудий лова, не предусмотренных в разрешении, в другое время.
К сожалению, правоохранительные органы в случае задержания суда, ведущего браконьерскую добычу морепродуктов, не квалифицируют действия виновных лиц по совокупности со ст. 171 УК РФ. Возбужденные уголовные дела по ст. 171 УК РФ были связаны с работой перерабатывающих цехов без лицензии и никак не связаны с добычей морепродуктов. По мнению работников природоохранной прокуратуры, для квалификации деяния по названной статье необходимо осуществлять вид деятельности, вообще не указанный в лицензии.
Данная точка зрения представляется ошибочной, так как состав преступления, помимо осуществления предпринимательской деятельности без регистрации, с нарушением правил регистрации, без специального разрешения (лицензии), образует
ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ ПО МАССОВОМУ ВЫЛОВУ ОСЕТРОВЫХ УЖЕ ПРИВЕЛА К БИОЛОГИЧЕСКОМУ ДИСБАЛАНСУ КАСПИЙСКОГО МОРЯ. В РЕЗУЛЬТАТЕ МАССОВОГО БРАКОНЬЕРСТВА ЧИСЛЕННОСТЬ ОСЕТРОВЫХ В ЗАПАДНОМ КАСПИИ СНИЗИЛАСЬ В 9 РАЗ
ми в экономическую зону, то теперь среди браконьеров стали преобладать российские суда. Браконьерство ведется отечественными компаниями в основном ради продажи валютоемких морепродуктов в иностранных портах. Путем создания совместных предприятий такие государства, как Япония, Корея, КНР, обеспечивают бесперебойную работу браконьерских судов. На морских судах под чужими флагами также работают российские моряки. Таким образом, без риска для своих судов и экипажа иностранные государства продолжают заниматься браконьерством. Ряд стран, в частности Япония, время от времени выдвигают пред-
также осуществление любой деятельности с нарушением условий лицензирования. Кроме того, все чаще для браконьерства используются нигде не зарегистрированные суда с экипажами (без заключения с ними официального трудового договора). Правовая оценка таким фактам не дается.
Незаконная деятельность по добыче, переработке морепродукции с последующим контрабандным вывозом за границу приобрела угрожающие масштабы. Создается ситуация, когда значительный объем морепродуктов, особенно валютоемких, вывозится из страны незаконно и не приносит никаких доходов в российскую казну.
ск
о о
ск
со
о <
со
< сь
российское право
ОБРАЗОВАНИЕ ПРАКТИКА НАУКА
Налицо снижение общественного внимания к экологическим и фаунистическим проблемам. Удручает и тот факт, что незаконные охота и лов рыбы носят промысловый характер в масштабах, сравнимых с промышленной добычей, доход от которой исчисляется миллионами и миллиардами рублей. Так, в Приморском крае браконьеры, ведя незаконный рыбный промысел, поставляют в Японию рыбопродукты, на которых держится почти весь туристический бизнес, а следовательно, и экономика некоторых островов. Ведь в Японии за контрабандную продукцию платят больше, чем за подобную продукцию у нас. Все это наносит ущерб экономическим интересам государства.
Одна из причин такого положения - недостаток средств к осуществлению утвержденных государством планов и программ по защите животного мира. Система контроля и охраны животного мира находится в таком же кризисном состоянии, как и вся экономика страны. А ведь в большинстве развитых стран мира за подобные преступления предусмотрены не только штрафные санкции, причем они значительно выше и исчисляются в тысячах и миллионах долларов, но и более суровые виды наказаний. Например, в Австралии за нарушение природоохранного законодательства может быть наложен штраф до 1 млн долл., а также определен срок тюремного заключения. Аналогичная ситуация наблюдается в США, Канаде, Великобритании. Проблема борьбы с браконьерством является национальной, а не касается отдельных регионов. До тех пор, пока нет жесткого государственного контроля и поддержки государства финансовыми и иными мерами, исправить что-либо коренным образом невозможно.
Сейчас вполне своевременно принять подготовленный проект постановления Пленума ВС РФ «О ходе выполнения Постановления Пленума ВС РФ от 5 ноября 1998 г. № 14 „О практике применения судами законодательства об ответственности за экологические правонарушения"». Также 23 ноября 2010 г. было принято постановление Пленума ВС РФ № 26 «О некоторых вопросах применения судами законодательства об уголовной ответственности в сфере рыболовства и сохранения водных биологических ресурсов (ст. 253, 256 УК РФ)», призванное исключить случаи неправильного применения законодательства и судебные ошибки в данной области.
Таким образом, правовые требования к охране объектов животного мира и среды их обитания должны быть обеспечены, во-первых, организационно-правовыми мерами, прежде всего мерами контроля и юридической ответственности, в том числе уголовной, во-вторых, мерами экономического характера, в частности увеличением финансирования мер по охране объектов животного мира и среды их обитания. Также в экологическом законодательстве необходимо закрепить виды правонарушений, связанных с охраной животного мира, и предусмотреть взаимосвязь федеральных законов «Об охране окружающей среды», «О животном мире» и «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов». Для этого нужно установить эколого-правовые требования, которые будут конкретизированы в специальных требованиях применительно к отдельным видам использования и охраны животного мира.
1 СЗ РФ. 1995. № 17. Ст. 1462.
2 Там же. 2004. № 52. Ч. I. Ст. 5270.
3 Там же. 2002. № 2. Ст. 133.
4 Там же. 2009. № 30. Ст. 3735.
5 Там же. 1996. № 9. Ст. 808.
6 Там же. Ст. 807.
7 Там же. 1997. № 3. Ст. 385.
8 Там же. № 28. Ст. 3452.
9 Ерофеев Б. В. Экологическое право России. М, 2005. С. 450.
10 Дубовик О. Л. Экологические преступления. М, 1998.
11 СЗ РФ. 1995. № 42. Ст. 3923.
12 Гаевская Е. Ю. Уголовно-правовая охрана животного мира: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2005. С. 17.
13 Межрегиональный институт ООН по изучению преступности и права. Исследования деятельности по защите природной среды в национальном и международном праве: возможности и пределы уголовной юстиции. Каир, 29 апреля — 8 мая 1995 г.
14 Общие сведения о состоянии преступности за 2008-2009 гг. // URL: http://www.mwd.ru.
15 URL: http://www.balkan-media.com.
16 URL: http://www.guvdso.ru.
17 Концепция развития охотничьего и рыбного хозяйства Свердловской области: утв. постановлением Правительства Свердловской области от 7 декабря 1999 г. № 1397-ПП (в ред. от 8 апреля 2004 г.) // Обл. газ. 2004. 14 апр.
18 URL: http://www.prokhmao.ru.
ck
о о
ck
со
о <
со
< CL
