CC BY
6
DOI 10.24412/2227-7315-2023-4-191-198
УДК 342.95
C.C. Терещук
ПРОБЛЕМЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ СТАДИИ РАССМОТРЕНИЯ ДЕЛА В РАМКАХ ДИСЦИПЛИНАРНОГО ПРОИЗВОДСТВА ПО ДЕЛАМ О КОРРУПЦИОННЫХ ПРАВОНАРУШЕНИЯХ НА ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЕ
Введение: стадия рассмотрения дела является центральной в дисциплинарном производстве по делам о коррупционных правонарушениях. В то же время действующие нормативные правовые акты имеют ряд недостатков, что не способствует своевременности и объективности рассмотрения дела. Цель — сформулировать предложения по внесению изменений в нормативные правовые акты, регламентирующие порядок рассмотрения дела о дисциплинарном коррупционном правонарушении. Методологическая основа: общие и частные научные методы познания, а именно анализ, синтез, абстрагирование, системный и сравнительно-правовой. Результаты: автором обоснована необходимость внесения в нормативные правовые акты изменений, направленных на обеспечение своевременности и объективности рассмотрения дела. Выводы: в законодательных актах, регламентирующих порядок рассмотрения дела о дисциплинарном коррупционном правонарушении, необходимо закрепить конкретный срок рассмотрения доклада о проведении проверки и принятия по нему решения; конкретизировать порядок исчисления срока применения взыскания; закрепить требование согласования акта о применении взыскания с кадровым и правовым подразделением государственного органа; установить требования к содержанию такого акта.
Ключевые слова: государственная служба, дисциплинарное производство, противодействие коррупции, стадия рассмотрения дела, дисциплинарное взыскание.
S.S. Tereshchuk
PROBLEMS OF LEGAL REGULATION OF THE STAGE OF CONSIDERATION OF A CASE WITHIN THE FRAMEWORK OF DISCIPLINARY PROCEEDINGS ON CORRUPTION OFFENSES IN THE CIVIL SERVICE
Background: the stage of consideration of a case is central in disciplinary proceedings on corruption offenses. At the same time, the current normative legal acts have a number of shortcomings, which does not contribute to the timeliness and objectivity of case review. Objective — to formulate proposals for amendments to the normative legal acts regulating the procedure for consideration of a case on a disciplinary corruption offense. Methodology: general and specific scientific methods of cognition, namely analysis,
© Терещук Сергей Сергеевич, 2023
Соискатель кафедры административного и муниципального права имени профессора Василия Михайловича Манохина (Саратовская государственная юридическая академия); e-mail: yusticiya1506@gmail.com © Tereshchuk Sergey Sergeevich, 2023
Applicant degree of the Department of Administrative and Municipal Law named after Professor Vasily Mikhailovich Manokhin (Saratov State Law Academy) 191
synthesis, abstraction, systemic and comparative-legal. Results: the author substantiated the need to make changes in normative legal acts aimed at ensuring the timeliness and objectivity of case review. Conclusions: legislative acts regulating the procedure for consideration of a case on a disciplinary corruption offense should stipulate a specific time limit for consideration of the report on conducting an audit and making a decision on it; specify the procedure for calculating the time limit for imposing a penalty; stipulate the requirement to coordinate the act of imposing a penalty with the personnel and legal division of the state body; establish requirements for the content of such an act.
Keywords: public service, disciplinary proceedings, anti-corruption, stage of consideration of a case, disciplinary action.
Актуальность исследования вопросов дисциплинарной ответственности государственных служащих обусловлена тем, что от своевременного предупреждения и пресечения противоправных деяний, посягающих на общественные отношения в сфере государственной службы, зависит соответствие их деятельности установленным нормам права. В.М. Манохин отмечал, что «абсолютное большинство государственных служащих старается не совершать серьезных правонарушений, имеющих признаки преступлений, допуская при этом в силу различных причин деяния, которые могут быть квалифицированы как должностные проступки» [1, с. 155]. Институт дисциплинарной ответственности выступает основополагающим механизмом в предупреждении коррупционных проявлений на государственной службе. В связи с этим законодательство содержит нормы, закрепляющие порядок дисциплинарного производства по делам о коррупционных правонарушениях.
Центральной стадией дисциплинарного производства по делам о коррупционных правонарушениях на государственной службе выступает рассмотрение дела. В ее рамках устанавливается факт наличия или отсутствия противоправного деяния, а по результатам процессуальных действий принимается решение о назначении взыскания.
Следует отметить, что законодательство не содержит четкого разграничения стадий возбуждения и рассмотрения дела в рамках дисциплинарного производства по делам о коррупционных правонарушениях. Кроме того, термины «возбуждение дела» и «рассмотрение дела» в нормативных правовых актах, которые регламентируют порядок такого производства, не используются в принципе. Статья 59.3 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (в ред. от 24 июля 2023 г.)1 лишь закрепляет, что взыскания применяются представителем нанимателя на основании доклада о результатах проверки, а в случае, если такой доклад направляется в комиссию по урегулированию конфликтов интересов, — на основании ее рекомендации. Аналогичные положения содержат статьи иных законодательных актов, регламентирующих порядок рассматриваемого дисциплинарного производства.
Однако в настоящее время остается открытым вопрос, что считать моментом начала и моментом окончания стадии рассмотрения дела. Его решение необходимо для четкого разграничения полномочий компетентных субъектов на различных этапах производства.
192
1 См.: СЗ РФ. 2004. № 31, ст. 3215; 2023. № 31, ч. 3, ст. 5783.
В юридической науке распространена позиция, согласно которой на стадии рассмотрения дела осуществляется квалификация деяния [2, с. 80-81; 3, с. 135-136]. Данное суждение является достаточно обоснованным. В то же время следует согласиться с позицией, что «такая квалификация не осуществляется лишь в рамках стадии рассмотрения, и в реальности действия, направленные на нее, смыкаются и переплетаются с действиями, составляющими содержание предшествующей стадии производства» [4, с. 23].
Действительно, на стадии возбуждения дела устанавливаются признаки деяния. Однако окончательная констатация наличия его факта осуществляется по итогам его рассмотрения. В то же время нормативные правовые акты не дают четкого ответа на вопрос о том, составление какого документа или совершение каких процессуальных действий определяет начало стадии рассмотрения дела. А.И. Каплунов отмечает, что «стадия рассмотрения материалов по дисциплинарному проступку и принятия по ним решения начинается с того, что заключение по результатам служебной проверки представляется соответствующему руководителю (начальнику)» [5, с. 178].
При этом в органах, организациях и подразделениях Министерства внутренних дел РФ заключение представляется не позднее чем через три дня со дня завершения служебной проверки и утверждается не позднее чем через пять дней со дня его представления1. Сходные правила установлены в учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы2. В войсках национальной гвардии Российской Федерации уполномоченный руководитель обязан не позднее чем через пять дней со дня представления заключения принять решение по результатам служебной проверки и обеспечить его выполнение3.
Вне системы органов исполнительной власти интерес представляет правовое регулирование порядка представления результатов служебной проверки, проведенной в отношении прокурорских работников органов и организаций прокуратуры. Так, при наличии оснований для привлечения прокурорского работника к дисциплинарной ответственности должностным лицом структурного подразделения, проводившим служебную проверку, подготавливается проект приказа, который вместе с ее материалами представляется в кадровое подразделение для согласования. В данном случае проверяются вопросы соблюдения сроков привлечения к ответственности, правильности указания наименования подразделения органа прокуратуры, упомянутого в приказе, а также данных прокурорского работника, подлежащего привлечению к ответственности. Проект приказа вместе с необходимыми материалами представляется не позднее пяти рабочих дней до истечения срока привлечения к дисциплинарной ответственности4. Однако
1 См.: Приказ МВД России от 26 марта 2013 г. № 16 «Об утверждении Порядка проведения 4 служебной проверки в органах, организациях и подразделениях Министерства внутренних 1 дел Российской Федерации» (ред. от 12 ноября 2018 г.) // Российская газета. 2013. 14 июня; ) Официальный интернет-портал правовой информации. URL: http://pravo.gov.ru 2
2 См.: Приказ Минюста России от 31 декабря 2020 г. № 341 «Об утверждении Порядка про- 33 ведения служебных проверок в учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы Российской Федерации» (в ред. от 9 августа 2023 г.) // Официальный интернет-портал правовой информации. URL: http://pravo.gov.ru
3 См.: Приказ Росгвардии от 30 ноября 2018 г. № 25 «Об утверждении Порядка проведения служебной проверки в войсках национальной гвардии Российской Федерации» (в ред. от 22 ноября 2021 г.) // Официальный интернет-портал правовой информации. URL: http://www.pravo.gov.ru
4 См.: Приказ Генеральной прокуратуры РФ от 28 апреля 2016 г. № 255 «Об утверждении Инструкции о порядке проведения служебных проверок в отношении прокурорских работников органов и организаций прокуратуры Российской Федерации» // Законность. 2016. № 7. I93
сопоставимый уровень регламентации применительно к рассматриваемому дисциплинарному производству не установлен.
Так, Указ Президента РФ от 21 сентября 2009 г. № 1065 лишь закрепляет норму, согласно которой по результатам проверки должностному лицу, назначившему государственного служащего на должность, представляется доклад. В нем должно содержаться предложение о применении мер юридической ответственности либо об отсутствии оснований для их применения, а в случае необходимости — предложение о представлении материалов проверки в соответствующую комиссию по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов1.
Данный подход к правовой регламентации стадии рассмотрения в дисциплинарном производстве по делам о коррупционных правонарушениях следует признать нелогичным ввиду того, что данные деяния способны причинить больший вред общественным отношениям, по сравнению с «обычными» дисциплинарными проступками. Это обусловлено тем, что они подрывают доверие граждан к государству, так как затрагивают основы государственной власти. Следует согласиться с тем мнением, что, «разрушая демократические институты и ценности, понятия о справедливости и общественном долге, коррупция наносит ущерб устойчивому развитию государства и правопорядку» [6, с. 4].
Указанные факторы позволяют сделать вывод о том, что нормативно-правовое регулирование стадий рассматриваемого производства должно характеризоваться не меньшим уровнем четкости, чем стадий обычного дисциплинарного производства.
В связи с этим в законодательных актах, которые устанавливают порядок осуществления дисциплинарного производства по делам о коррупционных правонарушениях, необходимо закрепить конкретный срок рассмотрения доклада о проведении проверки и принятия по нему решения. В соответствии со сложившейся практикой правового регулирования проведения служебной проверки такой срок в большинстве случаев составляет три дня с момента проведения проверки и пять дней с момента предоставления заключения должностному лицу, уполномоченному применять дисциплинарное взыскание. Установление аналогичного срока в рамках рассматриваемого дисциплинарного производства представляется оптимальным и достаточным. Это позволит четко разграничить стадии возбуждения и рассмотрения дела и непосредственно повлияет на оперативность принятия решения по результатам рассмотрения доклада о проведении проверки.
Взыскания за совершение дисциплинарных коррупционных правонарушений применяются не позднее шести месяцев со дня поступления информации об их совершении. В данный срок не включаются периоды его временной нетрудоспособности, пребывания в отпуске, а также другие случаи отсутствия на службе по уважительным причинам. Такие взыскания не могут применяться
1 См.: Указ Президента РФ от 21 сентября 2009 г. № 1065 «О проверке достоверности и полноты сведений, представляемых гражданами, претендующими на замещение должностей федеральной государственной службы, и федеральными государственными служащими, и соблюдения федеральными государственными служащими требований к служебному поведению» (вместе с Положением о проверке достоверности и полноты сведений, представляемых гражданами, претендующими на замещение должностей федеральной государственной службы, и федеральными государственными служащими, и соблюдения федеральными государственными служащими требований к служебному поведению) (в ред. от 26 июня 2023 г.) // СЗ РФ. 2009.
194 № 39, ст. 4588; 2023. № 27, ст. 4980.
позднее трех лет со дня совершения деяния (в указанные сроки время производства по уголовному делу не включается)1.
Обозначенные сроки являются более длительными, по сравнению со сроками, установленными для служебно-дисциплинарного производства, осуществляемого по общим основаниям, поскольку коррупционные правонарушения характеризуются наиболее высокой степенью общественной вредности в отличие от обычных дисциплинарных проступков.
Однако законодательство оставляет без внимания вопрос, с какого момента информация о совершении государственным служащим деяния считается поступившей и, соответственно, в течение какого периода должно быть рассмотрено дело о нем. Не ясно, считается ли таковым день поступления информации в государственный орган, день окончания ее проверки, или же день вынесения решения комиссией по урегулированию конфликта интересов.
По мнению Президиума Верховного Суда РФ, изложенное в Обзоре практики по рассмотрению в 2012-2013 годах дел по спорам, связанным с привлечением государственных и муниципальных служащих к дисциплинарной ответственности за совершение коррупционных проступков, «время, отведенное представителю нанимателя с момента обнаружения проступка, должно быть использовано на выявление обстоятельств совершения проступка, обстоятельств, способствующих его совершению и установлению степени вины гражданского служащего, на анализ предшествующих результатов исполнения им своих служебных обязанностей. Поэтому исчисление срока применения дисциплинарного взыскания с момента, когда комиссия по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов на своем заседании установила факт дисциплинарного проступка, противоречит нормам права»2. Согласимся с позицией, что действия, направленные на выявление обстоятельств совершения проступка, обстоятельств, способствующих его совершению и установлению степени вины гражданского служащего, анализ предшествующих результатов исполнения им своих служебных обязанностей, осуществляются как на стадии возбуждения, так и на стадии рассмотрения. Обе стадии выступают обязательными в рамках рассматриваемого дисциплинарного производства. Поскольку процессуальные действия, которые осуществляются на данных стадиях, должны укладываться в общий срок, установленный законодательством для применения дисциплинарного взыскания, днем получения информации о совершении деяния необходимо считать день первоначального ее поступления в государственный орган [7].
Вместе с тем в судебной практике можно встретить противоположные примеры, имевшие место после издания соответствующего Обзора. Так, при рассмотрении одного из дел, суд не согласился с доводом ответчика о том, что днем обнаружения деяния является день вынесения постановления о привлечении государственного служащего в качестве обвиняемого по уголовному делу по факту совершения уголовно наказуемого нарушения законодательства
1 См., например: Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (в ред. от 24 июля 2023 г.) // СЗ РФ. 2004. № 31, ст. 3215; 2023. № 31, ч. 3, ст. 5783.
2 См.: Обзор практики по рассмотрению в 2012-2013 годах дел по спорам, связанным с привлечением государственных и муниципальных служащих к дисциплинарной ответственности за совершение коррупционных проступков: утв. Президиумом ВС РФ 30 июля 2014 г. // Бюллетень трудового и социального законодательства Рф. 2014. № 9. 195
о противодействии коррупции1. В ином деле суд указал, что о противоправных действиях, выразившихся в непринятии руководителем мер по предотвращению и урегулированию конфликта интересов, ответчику стало известно из заключения проверки. Следовательно, именно с этого момента должен исчисляться шестимесячный срок для применения дисциплинарного взыскания, так как до окончания проверки ответчик не мог сделать однозначный вывод о совершении истцом проступка, влекущего утрату к нему доверия2.
Однако представляется, что данный подход к определению момента поступления информации о совершении деяния противоречит принципам справедливости и оперативности производства, ведь срок проведения проверки может быть различным. Так, проверка должна быть завершена не позже шестидесяти дней со дня принятия решения о ее проведении. Допускается продление ее срока до девяноста дней лицом, принявшим соответствующее решение3. Установление в качестве момента поступления информации дня завершения проверки ставит в неравное положение государственных служащих, в отношении которых она проводится в течение различного срока. Кроме того, проверка выступает частью стадии возбуждения, в связи с чем следует признать обоснованным определение установленного законодательством шестимесячного срока для применения взыскания в качестве максимальных временных границ рассматриваемого дисциплинарного производства.
Таким образом, требуется конкретизация порядка исчисления срока применения взыскания. Они должны применяться не позднее шести месяцев с момента первоначального поступления в государственный орган информации о совершении государственным служащим коррупционного правонарушения.
Стадия рассмотрения дела условно может быть разделена на два этапа. Юридическим фактом, определяющим момент начала процессуальных действий в рамках первого этапа, выступает получение доклада должностным лицом, которое назначило государственного служащего на соответствующую должность. Такое лицо знакомится с материалами дела, осуществляет оценку их достоверности и достаточности для принятия решения по существу. Второй этап, который наступает после рассмотрения материалов проверки, посвящен принятию решения о применении дисциплинарного взыскания. Должностное лицо осуществляет квалификацию действия (бездействия) государственного служащего с точки зрения его соответствия требованиям антикоррупционного законодательства. По итогам этапа принимается окончательное решение о необходимости применения взыскания, а также определяется его конкретная мера [7].
Необходимо обратить внимание на то, что правовое регулирование данного этапа характеризуется наличием существенных нормативных пробелов. Так, в рамках служебно-дисциплинарного производства, осуществляемого по общим основаниям, он включает следующие процессуальные действия: подготовку проекта приказа о применении дисциплинарного взыскания, который подлежит
1 См.: Апелляционное определение Санкт-Петербургского городского суда от 23 июня 2020 г. № 33-7346/2020 по делу № 2-3538/2019 (документ опубликован не был) // СПС «Консультант-Плюс».
2 См.: Апелляционное определение Московского городского суда от 26 февраля 2015 г. по делу № 33-3255 (документ опубликован не был) // СПС «КонсультантПлюс».
3 См., например: Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (в ред. от 24 июля 2023 г.) // СЗ РФ. 2004. № 31,
196 ст. 3215; 2023. № 31, ч. 3, ст. 5783.
обязательному согласованию с кадровым и правовым подразделением; подписание его уполномоченным руководителем (начальником); принятие решения о необходимости наложения дисциплинарного взыскания [8, с. 23].
Однако в рассматриваемом дисциплинарном производстве согласование акта с кадровым и правовым подразделением государственного органа не предусмотрено. Данная ситуация приводит к снижению уровня объективности рассмотрения дела. Кроме того, нельзя не учитывать тот факт, что цель такого согласования заключается в обеспечении дополнительных гарантий законности и обоснованности применения дисциплинарного взыскания.
Указанные обстоятельства подтверждают необходимость закрепления обязательности предварительного согласования акта с кадровым и правовым подразделением государственного органа.
Порядок применения взыскания в рамках служебно-дисциплинарного производства также предусматривает обязанность представителя нанимателя получить объяснение в письменной форме. В случае отказа дать такое объяснение составляется соответствующий акт. Наличие отказа не является препятствием для применения дисциплинарного взыскания. Сходное положение для рассматриваемого дисциплинарного производства нормативные правовые акты не устанавливают, что следует признать пробелом законодательства, требующим устранения.
Стадия рассмотрения дела завершается составлением процессуального акта, который выражает ее правовой результат. Данный акт по своей сущности является юрисдикционным, то есть связанным с применением мер административного принуждения [9, с. 198-199]. е
Однако существует законодательный пробел, который выражается в от- и сутствии нормативно установленных требований к содержанию акта. Следова- а тельно, необходимо закрепить в законодательстве, что он должен приниматься о в письменной форме и содержать такие сведения, как обстоятельства соверше- о ния правонарушения, установленные при рассмотрении дела; статьи законода- о
с
тельных актов, предусматривающие ответственность; сведения об объяснении | государственного служащего по факту совершения деяния; мотивированное е решение по делу, а также сведения о соразмерности нарушения конкретной мере о ответственности. ю
тз
Внесение обозначенных законодательных изменений будет способствовать | своевременному и объективному рассмотрению дела в рамках дисциплинарного к производства по делам о коррупционных правонарушениях на государственной а службе. |
з
Библиографический список №
1. Манохин В.М. Советская государственная служба. М.: Юрид. лит., 1966. 195 с. 11
2. Адушкин Ю.С. Дисциплинарное производство в СССР / под ред. В.М. Манохина. ) Саратов: Изд-во Сарат. ун-та, 1986. 125 с. 2
3. Носова Ю.Б. Дисциплинарная ответственность государственных гражданских ш служащих Российской Федерации: монография. Воронеж: Изд-во Воронеж. гос. унта, 2011. 205 с.
4. Лещина Э.Л. Принципы служебного дисциплинарного производства // Административное право и процесс. 2020. № 12. С. 20-23.
5. Административно-процессуальное право: учебник / под ред. А.И. Каплунова. 2-е
изд., перераб. и доп. СПб.: Изд-во С.-Петерб. ун-та МВД России, 2017. 276 с. 197
6. Что такое коррупция и как с ней бороться / автор-сост. Э.И. Атагимова. М.: НЦПИ при Минюсте России, 2015. 40 с.
7. Рогожкина ЕА. Правовая характеристика стадии рассмотрения дисциплинарного дела и принятия по нему решения // Проблемы современной науки и образования. 2017. № 27(109). С. 56-60.
8. Рогожкина Е.А. Производство по дисциплинарным делам в органах внутренних дел Российской Федерации: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Н. Новгород, 2017. 30 с.
9. Административное право Российской Федерации: учебник для бакалавров / под ред. А.Ю. Соколова. М.: Норма: ИНФРА-М, 2018. 352 с.
References
1. Manokhin V.M. Soviet Public Service. M.: Yurid. lit., 1966. 195 p.
2. Adushkin Yu.S. Disciplinary Proceedings in the USSR / ed. by V.M. Manokhin. Saratov: Publishing House of the Saratov University, 1986. 125 p.
3. Nosova Yu.B. Disciplinary Responsibility of State Civil Servants of the Russian Federation: monograph. Voronezh: Publishing House of the Voronezh State University, 2011. 205 p.
4. Leshchina E.L. Principles of Official Disciplinary Proceedings // Administrative Law and Process. 2020. No. 12. Р. 20-23.
5. Administrative Procedural Law: textbook / ed. ed. by A.I. Kaplunov. 2nd ed., revision and suppl. St. Petersburg: Publishing House of the St. Petersburg University of the Russian Ministry of Internal Affairs, 2017. 276 p.
6. What Is Corruption and How to Fight It / author-compiler E.I. Atagimova. Moscow: Scientific Center for Legal Information under the Ministry of Justice of Russia, 2015. 40 p.
7. Rogozhkina E.A. Legal Characteristics of the Stage of Consideration of a Disciplin-Я ary Case and Making a Decision on It // Problems of Modern Science and Education. 2017. ? No. 27(109). Р. 56-60.
S 8. Rogozhkina E.A. Proceedings on Disciplinary Cases in the Internal Affairs Bodies of
* the Russian Federation: extensive abstract of dis. ... cand. of law. N. Novgorod, 2017. 30 p.
9. Administrative Law of the Russian Federation: textbook for bachelors / ed. by A.Yu. So-
| kolov. M.: Norma: INFRA-M, 2018. 352 p.
*
ro 5 S
0 *
и
01 т s
s a 2 5 S
0
1 i
ai
CO U
a ro
и О
5 S
О *
и CO О
