CC BY
80Наравне с территориальными прокуратурами в наших странах осуществляют деятельность специализированные прокуратуры: транспортные, природоохранные, военные и пр. Все они также нацелены на выявление и пресечение коррупционных деяний, наделены процессуальными полномочиями в судопроизводстве и в рамках установленной компетенции активно их реализуют.
Обобщая изложенные результаты сравнительного исследования, надлежит сделать вывод, что законодательство Республики Казахстан и Российской Федерации о прокуратуре и о гражданском судопроизводстве наделяет прокуроров достаточно широкими полномочиями по противодействию коррупции. С учетом участия в арбитражном процессе надлежит отметить больший объем полномочий прокуроров Российской Федерации, а в качестве заслуживающего внимания обстоятельства указать надзорные полномочия прокуроров Республики Казахстан.
Литература и источники
1. Официальный сайт прокуратуры города Астаны. Материал «Профессиональный кадровый потенциал правоохранительных органов - залог дальнейшего укрепления и развития государственности и противодействии коррупции». URL: http://astana.prokuror.gov.kz/rus/novosti/press-releasy/professionalnyy-kadrovyy-potencial-pravoohranitelnyh-organov-zalog-0 (дата обращения 20.12.2018).
2. Официальный сайт прокуратуры города Астаны. Материал «О коррупции». URL: http://astana.prokuror.gov.kz/rus/novosti/press-releasy/o-korrupcii (дата обращения 20.12.2018).
3. Официальный сайт Генеральной прокуратуры Российской Федерации. Материал «Противодействие коррупции». URL: http://genproc.gov.ru/anticor/detail/ (дата обращения 20.12.2018).
References and Sources
1. Oficial'nyj sajt prokuratury goroda Astany. Material «Professional'nyj kadrovyj potencial pravoohranitel'nyh organov - zalog dal'nejshego ukrepleniya i razvitiya gosudarstvennosti i protivodej stvii korrupcii». URL: http://astana.prokuror.gov.kz/rus/novosti/press-releasy/professionalnyy-kadrovyy-potencial-pravoohranitelnyh-organov-zalog-0 (data obrashcheniya 20.12.2018).
2. Oficial'nyj sajt prokuratury goroda Astany. Material «O korrupcii». URL: http://astana.prokuror.gov.kz/rus/novosti/press-releasy/o-korrupcii (data obrashcheniya 20.12.2018).
3. Oficial'nyj sajt General'noj prokuratury Rossijskoj Federacii. Material «Protivodejstvie korrupcii». URL: http://genproc.gov.ru/anticor/detail/ (data obrashcheniya 20.12.2018).
ГОЛОВКО ИРИНА ИВАНОВНА - кандидат юридических наук, доцент, кафедра прокурорского надзора и участия прокурора в рассмотрении уголовных, гражданских и арбитражных дел Санкт-Петербургского юридического института (филиала) Университета прокуратуры Российской Федерации ([email protected]).
GOLOVKO, IRINA I. - Ph.D. in Law, Associate Professor, Department of Prosecutor's Supervision and participation of the prosecutor in criminal, civil and arbitration cases of the St. Petersburg Law Institute (Branch) of the University of the Prosecutor's Office of the Russian Federation ([email protected]).
УДК 347.963
КОЛОМОЕЦ И.И.
ПРОБЛЕМЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ПРОКУРОРСКОГО НАДЗОРА
ЗА ОРГАНАМИ ДОЗНАНИЯ
Ключевые слова: прокуратура, прокурорский надзор, закон, уголовный кодекс, права граждан, органы дознания, судопроизводство, проблемы, обращение, статистика.
В статье исследуются проблемные вопросы осуществления прокурорского надзора за деятельностью органов дознания в Российской Федерации. Показано, что большой шаг в оптимизации прокурорского надзора в рассматриваемой сфере сделан благодаря тому, что создан информационно-аналитический портал правовой статистики Генеральной прокуратуры РФ. Практика использования Государственной автоматизированной системы правовой статистики (ГАС ПС) свидетельствует об ее эффективности. Однако выявились и связанные с этим проблемы, в первую очередь связанные с тем, что конечный продукт всей надзорной и статистической работы всецело зависит именно от добросовестности и компетентности прокуроров. В числе упущений в работе прокуроров, многие из которых приобрели системный характер, выделены: необоснованный учет преступлений, совершенных умершими, искаженный учет преступлений по многоэпизодным делам и т.д. Отмечается превращение работников прокуратуры в «учетчиков». Предложено внести изменения в п. 2 ст. 1 и название гл. 3 Закона о прокуратуре.
KOLOMOETS, Ы
PROBLEMS OF LEGAL REGULATION OF PROSECUTOR'S SUPERVISION OF INJUIRY AUTHORITIES
Keywords: prosecutor's office, prosecutor's supervision, law, criminal code, civil rights, inquiry authorities, court proceedings, problems, appeal, statistics.
In the article researched the problematic questions of the prosecutor's supervision over the activity of the inquiry authorities in the Russian Federation. It is shown that a big step in optimizing the prosecutor's supervision in this area has been made thanks to the creation of the information and analytical portal of legal statistics of the Prosecutor General's Office of the Russian Federation. The practice of using the State automated system of legal statistics (SAS LS) indicates its effectiveness. However, it revealed the
problems associated with this, primarily related to the fact that the final product of all supervisory and statistical work depends entirely on the integrity and competence of prosecutors. Among the omissions in the work of prosecutors, many of whom have acquired a systemic nature, are highlighted: an unreasonable record of crimes committed by the dead, a distorted record of crimes in multi-episode cases, etc. It notes the transformation of prosecutors into "accountants". It is proposed to amend p. 2 of art. 1 and the title of ch. 3 of the Law on the Prosecutor's Office.
Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации» [4] (ч.2 ст.1) закрепляются цели деятельности российской прокуратуры, для достижения которых прокуратура осуществляет, в том числе, надзор за исполнением законов органами дознания. Большой шаг в оптимизации прокурорского надзора в рассматриваемой области сделан благодаря тому, что создан информационно-аналитический портал правовой статистики Генеральной прокуратуры РФ [10]. На сайте Генеральной прокуратуры РФ приведены статистические данные об основных показателях деятельности органов прокуратуры по осуществлению надзора [11]. Положительным моментом нам видится то, что в конце 2015 г. введена Государственная автоматизированная система правовой статистики (ГАС ПС). Практика использования данной системы свидетельствует об ее эффективности. Прокурор уполномочен проверять законность принимаемых следователями и дознавателями процессуальных решений, он подписывает основные статистические карточки и следственные отчеты. Поэтому конечный продукт всей надзорной и статистической работы всецело зависит именно от добросовестности и компетентности прокуроров. К сожалению, проблемы здесь присутствуют. В данном случае мы имеем в виду конкретные упущения в работе прокуроров, многие из которых приобрели системный характер. Выделим основные.
1. Качество работы в субъектах РФ с документами Генеральной прокуратуры РФ, носящими организационно-распорядительный, информационный и методический характер. Как показывает практика, их либо вообще не направляют из аппаратов прокуратур субъектов в районы, либо не контролируют фактическое исполнение.
Простой пример - необоснованный учет преступлений, совершенных умершими. Этой теме посвящены постановление Конституционного суда России, решения коллегий Генеральной прокуратуры РФ, оперативных совещаний под председательством Генпрокурора РФ в федеральных округах, а также несколько информационных писем. И даже в приказах о наказании ряда прокуроров субъектов и их заместителей данные упущения уже нашли отражение. Однако в итоге заметной положительной динамики нет. В частности, в 2016 году в Челябинской области установлено, что сотрудники полиции пошли по домам умерших 2-3 года назад людей и стали собирать с их близких родственников заявления о якобы высказанных при жизни угрозах убийством. Результат - искусственное повышение раскрываемости, посмертное признание в совершении преступлений людей, неспособных защитить свои права, возможно, невиновных и, как следствие, очередная дискредитация прокурорского надзора.
2. Вторая проблема, а точнее уже тенденция, заключается в попытке придать явно необоснованному учету преступлений легитимный характер ссылкой на вступивший в силу приговор суда. Особенно это проявляется в Республике Хакасия, Кабардино-Балкарской Республике, Вологодской, Челябинской областях.
Применительно к учету преступлений по отношению к приговору всегда первичны действия прокуроров при подписании карточек на разных стадиях процесса. Поэтому спрашивать будут именно с них. Воспитанные на обширном применении особого порядка рассмотрения дел, прокуроры перестают выполнять основную свою функцию - обеспечение прав и верховенства закона. Они становятся проводниками достигнутых на стадии следствия договоренностей, независимо от содержательного наполнения уголовного дела. Изменить такой подход - еще одна первоочередная задача.
3. Третья проблема взаимосвязана со второй. Сотрудники подразделений правовой статистики не стремятся быть прокурорами, опуская свою роль до учетчиков. Однако главная задача - не посчитать, сколько эпизодов должно быть учтено, а в первую очередь убедиться, что есть подтверждение самого факта совершения преступления. Примеров обратного подхода множество. В частности, крайне настораживает все более расширяющаяся практика возбуждения уголовных дел по ст. 187 УК РФ [2] - в связи с изготовлением в целях сбыта и сбытом поддельных платежных документов.
В качестве последних, в основном, выступают платежные поручения от фирм-однодневок. Только в Тверской области таких деяний в 2013 г. по 3 делам учтено 1 070, раскрываемость тяжких преступлений в результате возросла до рекордных 75%. Даже с формальной точки зрения прокуроры не вникали в обоснованность учета эпизодов при явном совершении тождественных действий, охваченных единым умыслом. Однако настораживает другое - никто не обратил внимание на то, что использование в целях мошенничества уклонения от уплаты налогов, обналичивания средств, пусть даже на основе подложных платежных документов, является способом их совершения и не образует самостоятельного состава. Для решения данной проблемы, кроме повышения профессионального уровня сотрудников подразделений правовой статистики, важно и обеспечение их взаимодействия с отраслевыми надзорными отделами и управлениями. Поскольку, по нашему мнению, прокуроры, реализующие полномочия в сфере правовой статистики, - это не учетчики, не статисты, а в первую очередь высококлассные специалисты в области уголовного права и процесса. Так должно быть, иначе поставленные задачи решены не будут.
4. Четвертая проблема, на которой мы бы хотели заострить внимание, касается все более проявляющихся штампов в работе по прокурорскому надзору. Так, доклады, отчетные и аналитические материалы становятся все более похожими друг на друга: выявлено нарушений, занижен ущерб, завышено возмещение и т.д. Эту работу, конечно, необходимо наращивать, и еще предстоит организовать. Но спектр допускаемых нарушений намного шире, чем 5-10 привычных позиций. Поэтому требуется глубокая аналитика, объемное, а не плоскостное видение региональной статистики, оперативная проверка всех ее сомнительных и тревожных тенденций. Ну и своевременное информирование Генеральной прокуратуры Российской Федерации обо всех обнаруженных новых способах искусственного формирования показателей, чтобы об этом можно было оперативно сообщить во все регионы.
Организовать указанную работу не сложно, главное - ставить перед собой конкретные задачи и использовать весь необходимый объем информации. Например, кого-то беспокоит объективность процессов сокращения в официальной статистике убийств. Хорошо, если людей убивают реже, но плохо, если такие преступления укрываются. Для оказания помощи по этому направлению можно взять статистику ЗАГС о выдаче свидетельств о смерти, сведения о произведенных судебно-медицинских вскрытиях (в том числе с признаками насильственной смерти), о без вести пропавших, неопознанных трупах, сопоставить все эти данные в динамике с количеством проведенных процессуальных проверок и числом возбужденных дел. В результате можно получить материал, который может стать началом для интересной надзорной проверки (пример ст. Кущевской; еще один пример - тяжкие и особо тяжкие преступления, совершенные несовершеннолетними и в отношении последних).
5. Пятую проблему мы бы обозначили как учет преступлений по многоэпизодным делам и учет отдельных видов преступлений (в основном экономической и коррупционной направленности).
К примеру, в Челябинской области руководством одного из техникумов была внедрена система незаконных поборов с нерадивых учеников (путем внесения денег в кассу образовательного учреждения). Эта самодеятельность не пресекалась несколько лет, а затем каждый факт поступления денег был квалифицирован как злоупотребление полномочиями (ст. 201 УК РФ) и вместе с тем как коммерческий подкуп (ст. 204 УК РФ). Учет получили почти 1000 преступлений, отнесенных, кроме всего прочего, еще и к коррупционной направленности. Фактически совершено одно преступление, а учет получили более девяти сотен. То есть, в данном случае следует говорить о разновидности договоренности (ты мне - я тебе).
Надзорных полномочий мало, поэтому влиять на определенные уголовные дела можно путем дачи обещаний подписать карточки. Если это так, то, сама идея создания ГАС ПС дискредитирована.
Остановимся на таком опасном явлении как подписание карточек в обмен на что-то (вариантов много - хорошее отношение, конкретное процессуальное решение и т.д.). Такие договоренности прокуроров следует жестко пресекать. Должен действовать прямо противоположный принцип. Прокурору хорошо известно, за какие показатели идет соревнование следователей, дознавателей, оперативников. Он принимает все меры к тому, чтобы они были
объективными. Но когда эта цель будет достигнута, отношение к прокурору изменится. Вместе с тем изменится и отношение общества к победным реляциям отдельных руководителей правоохранительных органов, не соответствующим реальному положению, отдаляющим нас от решения важных задач в сфере противодействия преступности.
Статья 29 Закона о прокуратуре закрепляет следующие элементы предмета надзора.
1. Соблюдение прав и свобод человека и гражданина.
Процессуальной деятельностью органа дознания в процессе рассмотрения сообщения о преступлении при расследовании уголовного дела значительно затрагиваются законные интересы и права участников уголовного судопроизводства, поскольку она находится во взаимосвязи с ограничением конституционных прав и свобод данных субъектов, возможным применением в отношении их мер процессуального принуждения.
2. Детальность соблюдения порядка в области рассмотрения заявлений и сообщений преступлениях, выполнения ОРМ и проведения расследования.
Согласно п. 1 ч. 2 ст. 37 УПК РФ [2] в досудебном производстве по уголовному делу прокурор полномочен проводить проверку исполнения требований действующего законодательства: приема, регистрации и разрешения сообщений о преступлениях. Наиболее распространенными нарушениями в деятельности дознавателей на стадии приема, регистрации и рассмотрения сообщений о преступлениях выступают: рассмотрение сообщений о преступлении не по нормам УПК РФ, а согласно Федеральному закону от 02.05.2006 N 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан» [3].
3. Законность решений органов при производстве оперативно-розыскной деятельности, дознания и предварительного следствия.
На прокурора возложена обязанность проверять законность вышеуказанных и иных процессуальных решений, принимаемых органами дознания, а также их действий (бездействия) при рассмотрении сообщений о преступлениях и расследовании уголовных дел. Представляется интересным тот факт, что в ст. 28 Закона СССР от 30.11.1979 «О прокуратуре СССР» [5] законодатель вместо термина «предмет надзора» использовал термин «задачи надзора». Таким образом, предмет надзора предопределяется предназначением уголовного судопроизводства в целом.
Относительно понимания «предмета надзора», в юридической литературе сложились различные точки зрения [7, с. 47]. Соглашаясь с приведенными мнениями, под предметом надзора можно понимать законность процессуальной деятельности органов дознания, отвечающей назначению уголовного судопроизводства, при рассмотрении сообщений о преступлениях и расследовании уголовных дел. Вместе с тем некоторые авторы иначе подходят к определению предмета надзора. По мнению С.И. Дехтяр, данное понятие близко к понятию объекта надзора [6, с. 39]. Дискуссионен также вопрос о том, какая формулировка надзора является более точной - указанная в п. 2 ст. 1 Закона о прокуратуре или сформулированная в ст. 37 УПК РФ. На несоответствие содержания данных норм обращают внимание многие авторы [9, с. 134, 8, с. 5].
Поскольку коллизия наименования надзора, связанная с разночтениями УПК РФ и Закона о прокуратуре вызывает сложности, необходимо внести изменения в Закон о прокуратуре, направленные на выработку точного и единообразного понимания предмета прокурорского надзора. Учитывая, что следственные органы, органы дознания - это органы исполнительной власти, регулирование общественных отношений, связанных с осуществлением надзора за исполнением указанными органами законов в гл. 3 Закона о прокуратуре, на наш взгляд, является нецелесообразным, так как данному вопросу посвящена гл. 1 Закона. Надзор за исполнением законодательства органами исполнительной власти - это «общенадзорная» функция прокуратуры, исходя из чего, надзор за процессуальной деятельностью органов дознания должен быть рассмотрен в качестве самостоятельного и полноценного вида деятельности органов прокуратуры.
В поддержку данной позиции также говорит сама структура органов прокуратуры. Тогда как надзор за рассмотрением органами дознания обращений граждан в соответствии с нормами Федерального закона от 02.05.2006 N 59-ФЗ или же опротестовывание принятых ими
внутриведомственных нормативных правовых актов будут относиться к «общенадзорным» функциям прокуратуры, регламентированным гл. 1 Закона о прокуратуре.
В завершение сделаем вывод: представляется необходимым изложить п. 2 ст. 1 и название гл. 3 Закона о прокуратуре в следующей редакции: «Прокурорский надзор за оперативно-розыскной и процессуальной деятельностью органов внутренних дел и юстиции».
Данные изменения Закона о прокуратуре коснутся, в том числе, пределов прокурорского надзора, которые будут ограничены сферой процессуальной деятельности органов предварительного расследования.
Литература и источники
1. Уголовный кодекс Российской Федерации от 13.06.1996 N 63-Ф3 (ред. от 12.11.2018) // Собрание законодательства РФ. 1996. N 25. Ст. 2954.
2. Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации от 18.12.2001 N 174-ФЗ (ред. от 12.11.2018) // Собрание законодательства РФ. 2001. N 52 (ч. I). Ст. 4921.
3. Федеральный закон от 02.05.2006 N 59-ФЗ (ред. от 27.11.2017) «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2006. N 19. Ст. 2060.
4. Федеральный закон от 17.01.1992 N 2202-1 (ред. от 30.10.2018) «О прокуратуре Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 1995. N 47. Ст. 4472.
5. Закон СССР от 30.11.1979 «О прокуратуре СССР» // Документ утратил силу.
6. Дехтяр С.И. Прокурорский надзор за исполнением законов органами дознания Федеральной таможенной службы России: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2005. С. 39.
7. Курышов И.С. Прокурорский надзор за исполнением законов субъектами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие в органах внутренних дел: Дис. ... канд. юрид. наук. Рязань, 2005. С. 47.
8. Костин Д.В., Кобзарев Ф.М. О совершенствовании нормативно-правовых основ прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов предварительного расследования // Вестник Академии Генеральной прокуратуры РФ. 2016. №2 (52). С. 4 - 5.
9. Прокурорский надзор: Учебник для академическогобакалавриата: В 2 т. / Под общ.ред. О.С. Капинус; науч. ред. А.Ю. Винокуров. М., 2015. Т. 2: Особенная и специальная части. С. 134.
10. URL: http://crimestat.ru/aboutportal. (Дата обращения: 04.12.2018).
11. URL: https://www.genproc.gov.ru/stat/data. (Дата обращения: 03.12.2018).
References and Sources
1. Уголовный кодекс Российской Федерации от 13.06.1996 N 6Э-ФЗ (ред. от 12.11.2018) // Собрание законодательства РФ. 1996. N 25. Ст. 2954.
2. Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации от 18.12.2001 N 174-ФЗ (ред. от 12.11.2018) // Собрание законодательства РФ. 2001. N 52 (ч. I). Ст. 4921.
3. Федеральный закон от 02.05.2006 N 59-ФЗ (ред. от 27.11.2017) «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2006. N 19. Ст. 2060.
4. Федеральный закон от 17.01.1992 N 2202-1 (ред. от 30.10.2018) «О прокуратуре Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 1995. N 47. Ст. 4472.
5. Закон СССР от 30.11.1979 «О прокуратуре СССР» // Документ утратил силу.
6. Дехтяр С.И. Прокурорский надзор за исполнением законов органами дознания Федеральной таможенной службы России: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2005. С. 39.
7. Курышов И.С. Прокурорский надзор за исполнением законов субъектами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие в органах внутренних дел: Дис. ... канд. юрид. наук. Рязань, 2005. С. 47.
8. Костин Д.В., Кобзарев Ф.М. О совершенствовании нормативно-правовых основ прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов предварительного расследования // Вестник Академии Генеральной прокуратуры РФ. 2016. N°2 (52). С. 4 - 5.
9. Прокурорский надзор: Учебник для академическогобакалавриата: В 2 т. / Под общ.ред. О.С. Капинус; науч. ред. А.Ю. Винокуров. М., 2015. Т. 2: Особенная и специальная части. С. 134.
10. URL: http://crimestat.ru/aboutportal. (Дата обращения: 04.12.2018).
11. URL: https://www.genproc.gov.ru/stat/data. (Дата обращения: 03.12.2018).
КОЛОМОЕЦ ИГОРЬ ИВАНОВИЧ - аспирант, Московский гуманитарный университет ([email protected]). KOLOMOETS, IGOR I - Ph.D. student, Moscow University for the Humanities.
УДК 336.201
НАПСО М.Б., БОГАТЫРЕВА М.Р. НАЛОГОВЫЕ ПРОБЛЕМЫ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ДОХОДНОСТИ БЮДЖЕТОВ
БЮДЖЕТНОЙ СИСТЕМЫ РФ
Ключевые слова: налоговые доходы бюджета, уплата налога, перечисление налога, взыскание налога, фискальные интересы государства, принципы исполнения налоговой обязанности, банк, налогоплательщик, налоговый агент, налоговая ответственность, презумпция добровольности.
Статья посвящена проблеме недостаточной правовой регламентации исполнения обязанности по перечислению налогов, сборов, страховых взносов и налогового статуса лиц, на которых эта обязанность возложена. Проблема рассматривается в контексте обеспечения доходности бюджетов. В основу анализа положен тезис о неразрывной связи трех налоговых обязанностей: уплаты, взыскания и перечисления - зачисление сумм налоговых платежей в бюджетную систему РФ опосредуется надлежащим исполнением всех этих обязанностей. Проблема в том, что правовая регламентация исполнения
