Проблемы правового регулирования предупреждения налоговой деликтности Текст научной статьи по специальности «Право»

3.НАЛОГОВЫЕ И ТАМОЖЕННЫЕ ПРОБЛЕМЫ

ПРОБЛЕМЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ПРЕДУПРЕЖДЕНИЯ НАЛОГОВОЙ ДЕЛИКТНОСТИ

Кобзарь-Фролова Маргарита Николаевна, к.ю.н., доцент кафедры Финансового и налогового права.

Место работы: Всероссийская государственная налоговая академия Минфина России.

Контакты автора: e-mail: [email protected]

Аннотация. Неурегулированность правом вопросов предупредительной деятельности в сфере налогов и сборов, образует проблему которая отражается на росте налоговой деликтности и, как следствие, не полном поступлении всех подлежащих уплате налогов и сборов в бюджет государства и государственные внебюджетные фонды. В настоящий момент нет единого нормативного правового акта, регулирующего вопросы предупреждения нарушений законодательства о налогах и сборах. В отдельных существующих актах не определен объект, предмет предупредительной деятельности, не указана цель этой деятельности. Автором вносятся предложения о содержании такого акта.

Ключевые слова: налоги, правонарушение, профилактика, деликтность, предупреждение, право, принципы, кризис, регулирование, международный опыт.

PROBLEMS OF LEGAL REGULATION OF THE PREVENTION TAX DELECTOLOGY

Kobzar-Frolova Margarita Nikolaevna, the senior lecturer of chair of the financial and tax right, the candidate of jurisprudence.

Place of employment: the All-Russian state tax academy of the Ministry of Finance of Russia (Tax academy).

Contacts of the author: e-mail: [email protected]

Annotation. Deregulation the right of questions of preventive activity in sphere of taxes and charges, forms a problem which is reflected in growth tax delectology and, as consequence, not full receipt of all taxes and charges subject to payment in the state budget and the state non-budgetary fund. At the moment there isn't the uniform standard legal certificate regulating questions of the prevention of infringements of the legislation on taxes and charges. In separate existing certificates the object, a subject of preventive activity is not defined, the purpose of this activity is not specified. The author makes offers on the maintenance of such certificate.

Keywords: taxes, an offence, preventative measures, delectology, the prevention, the right, principles, crisis, regulation, the international experience.

С наступлением финансового кризиса остро встала проблема обеспечения и пополнения доходной части бюджета. В этих условиях встал вопрос о формировании бюджета чисто фискальными методами или добиваться стимулирования предпринимательской деятельности, способствовать снижению налоговой де-ликтности например, путем снижения налогового

бремени, невмешательства в предпринимательскую деятельность и др.. Были предложения увеличить ставки налогов, ФНС РФ, например, в качестве антикризисных мер, предложило увеличить налоговую нагрузку на бизнес и ввести новые налоги. В конце марта 2009 года ФНС России направило в Правительство РФ письмо «О мерах налогового администрирования»1 с предложениями, по повышению доходной части федерального бюджета в 2010 году за счет временного введения налога на финансовые операции (взимания

0,5 процента с каждого перечисления денег со счета юридических лиц и индивидуальных предпринимателей). Эта мера не нашла поддержки ни у предпринимателей, ни у экспертов, ни у Минэкономразвития, ни у Правительства2.

В условиях кризиса многие предприниматели оказались в сложном материальном положении. Это видно, прежде всего, по сокращению рабочих мест, закрытию и (или) приостановлению деятельности ряда предприятий, многие предприятия перешли на неполную рабочую неделю.

По данным ФНС на фоне резкого снижения поступлений от налога на прибыль в региональных бюджетах растет доля налога с доходов физических лиц. Сборы от НДФЛ выросли в первом квартале 2009 года на 5%, до 338,6 млрд. руб. Таким образом, налоговые отчисления граждан могут стать основным источником поступлений в региональные бюджеты.

Снижение налога на прибыль за первые три месяца 2009 года составило 51%. Этому есть как минимум две причины: этот налог, наиболее чувствителен к изменению экономической ситуации (кризису) и второе - с 1 января 2009 года ставка налога на прибыль снизилась с 24 до 20%.

Вероятность повышения налоговой деликтности в условиях финансового кризиса велика. Под налоговой деликтностью мы понимаем совокупность всех совершаемых в государстве, отдельном регионе, городе, за определенный отрезок времени, деяний, запрещенных действующим законодательством о налогах и сборах3.

Сегодня государство и Правительство РФ в частности предпринимает самые разнообразные меры антикризисного характера в сфере налогов и сборов. Например, принятие такого документа как «Основные направления налоговой политики РФ на 2010 год и на плановый период 2011 и 2012 годов»4. Детальный анализ этого документа позволяет сделать выводы о том, что Правительство Российской Федерации, с одной стороны, взяло курс на поддержание российского предпринимателя, с другой - на предупреждение де-ликтности в сфере налогов и сборов.

Предупреждение есть универсальная мера государственного управления, посредством которого осуществляется правовое воздействие на волю, сознание, поведение людей в любой сфере деятельности, в том числе в сфере налоговых правоотношений. С помощью средств предупредительной деятельности регу-

1 Письмо ФНС РФ от 23 марта 2009 № ММ-18-1/54. Документ опубликован не был;

См., например: Бжезинский Д. Хорошо подумали? «Профиль» №12/6. 2009;

3 См. например: Кобзарь-Фролова М.Н. Теоретические и прикладные основы налоговой деликтологии». Монография. М.: ВГНА. 2009;

4 Примечание: Одобрено Правительством РФ 25 мая 2009 (Документ опубликован не был);

лируется и стимулируется должное поведение участников отношений5.

Предупреждение правонарушений и преступлений в сфере налогов и сборов неразрывно связано с последовательным осуществлением принципа законности и обеспечивается всесторонним правовым регулированием. В этом смысле можно говорить о правовых основах предупредительной деятельности в сфере налогов и сборов.

Ведущая роль права в предупреждении правонарушений и преступлений отмечалась еще К.Марксом и Ф.Энгельсом, которые указывали на то, что законодатель должен обеспечить предупреждение преступности не только путем запретов и наказаний, а главным образом при помощи закрепления общественных отношений, противостоящих причинам и условиям преступного поведения личности6. На значение полного использования силы закона в борьбе с различными формами нравственно отклоняющегося поведения в обществе, обращал внимание А.Сахаров еще в 70-е годы прошлого столетия7.

Автор не может поддержать точку зрения отдельных исследователей, которые утверждают, что современное право - есть систематизированное, гармоничное и эффективное средство регулирования общественных отношений. Наличие «черных дыр» в законодательстве, неурегулированность отдельных видов отношений, в том числе отношений по предупреждению налоговой деликтности говорит об обратном.

Предупреждение налоговой деликтности, в нашем понимании, может быть достигнуто посредством точного и неуклонного соблюдения основных начал -принципов. Расширение и укрепление правовых начал в демократическом обществе - есть одна из отличительных черт его развития и проявляются они в развитии правовых основ, в том числе правовых основ предупредительной деятельности. Это означает: соблюдение принципа законности, верховенства закона, соответствие российского права международному праву, соблюдение при подготовке правовых предписаний прав и законных интересов граждан, предпринимателей, юридических лиц и организаций, недис-криминация, равенство перед законом и др.

Правовое регулирование деятельности означает соблюдение принципа законности. Законность означает «соблюдение конституции и законов и вменяется в обязанность всем органам государства и должностным лицам, общественным организациям и гражданам»8.

Стимулируя социально-нравственное, позитивное поведение личности, противодействуя факторам, влияющим негативно на ее формирование, правовые предписания обеспечивают и оптимальное осуществление предупредительной деятельности, определяя задачи и меры этой деятельности, порядок, формы и методы ее осуществления, закрепляют функции субъектов предупредительной деятельности, осуществляют координацию и взаимодействие между субъектами. Предупредительная деятельность должна быть обес-

5 Кобзарь-Фролова М.Н. Направления предупредительной деятельности в налоговой сфере. М.: Научно-практический журнал «Налоги и налогообложение», 2008 №5;

6 См. Маркс К.,Энгельс Ф. Соч.,т.1. -С.131;

7Правовые основы предупреждения преступно-

сти/Теоретические основы предупреждения преступности//Под ред. В.К. Звирбуля, В.В. Клочкова, Г.М. Миньковского. М.: Юридическая литература, 1977.-С.93;

8 Стручков Н.А. О содержании права как элемента надстройки и

его роли в борьбе с преступностью/Труды Высшей школы МВД

СССР,№28. М.: 1971. -С.198;

печена с одной стороны мерами ответственности должностных лиц, при исполнении ими своих обязанностей, за строгое соблюдение прав и законных интересов граждан и организаций, подпадающих под сферу предупредительной (профилактической) деятельности. С другой - мерами государственного принуждения к лицам с девиантным поведением.

Охранительно-санкционная функция права, по мнению А.Сахарова, неразрывно связана с организацией общественных отношений, а стимулирующее регулятивное его воздействие на организацию и развитие общественных отношений в обществе имеет очевидный обеспечивающий (охранительный) аспект9.

Право может организовать, направлять, стимулировать воздействие на экономические, демографические, социально-культурные и прочие причины и условия, способствующие деликтности, для того, чтобы подавлять, локализовать, блокировать процессы им способствующие10

Предупреждение в теории права есть комплекс мероприятий, осуществляемых специально уполномоченными на то субъектами исполнительной власти с целью недопущения противоправных явлений, формирования у граждан сознания действовать в рамках правовой нормы. Предупреждение налоговых правонарушений предполагает, с одной стороны, защиту интересов государства и общества в целом от нестабильности в сфере экономики, с другой - стабильность функционирования бюджетной системы. Как известно поступления от налогов составляют весомую часть в бюджете российского государства. В связи с этим имеется насущная необходимость разработки мер предупредительного характера направленных на предотвращение правонарушений в налоговой сфере и совершенствования опыта по применению мер не только карательного, но и предупредительного характера, накопленного исполнительными органами власти.

Предупреждение налоговых правонарушений пред -ставляет собой сложный, постоянно совершен -ствующийся и обновляющийся комплекс разнообразных мер предупреждающего воздействия, оказывающих правовое воздействие на волю и сознание налогоплательщика (плательщика сборов). Предупреждение налоговых правонарушений направлено также на предотвращение совершения новых правонарушений.

Важным элементом предупреждения правонарушений в налоговой сфере, является его цель. Знание того, на что именно ориентирована предупредительная деятельность, безусловно, необходимо, так как позволяет осуществлять осмысленную целенаправленную борьбу11. По мнению И.И. Кучерова общей целью предупреждения совершения налоговых правонарушений является достижение и последующее сохранение тенденции к их сокращению.

Целями предупредительной деятельности является правовое воздействие на волю, сознание, поведение людей, предотвращение совершения правонарушения, предотвращение угрозы общественной и личной безопасности, регулирование должного поведения участников управленческих отношений. Предупредительные меры осуществляются, в первую очередь, в

9 Сахаров А. Глава V. Указ. р-та //Под ред. В.К. Звирбуля, В.В. Клочкова, Г.М. Миньковского. -С. 95;

10 Там же -С.95-96;

11 См.: Кучеров И.И Налоги и криминал (историко-правовой анализ). - М.2000. - С. 262;

профилактических целях, то есть имеют профилактическую направленность12.

В нашем понимании, основной целью предупредительной деятельности является нейтрализация налоговой деликтности посредством: гармонизации налоговых отношений, правой регламентации предупредительных мер, использования средств убеждения (профилактика, пропаганда, обучение, критика и др.), изучения международного опыта предупредительной работы и др.

Проведя комплексное исследование правовых актов, тем или иным образом регулирующих вопросы предупреждения правонарушений, исследователь -Д.Г. Вигдорчик обнаружил, что ни один из них не содержит дефиниций об объекте и предмете предупредительной деятельности. «Представляется, что этот факт является существенным пробелом в российском законодательстве о предупредительной деятельно-

13

сти»13.

Эффективность правовых норм, направленных на предупреждение, профилактику налоговой деликтно-сти, в нашем понимании, будет достигнута в том случае, если будет установлен объект и определен предмет этой деятельности.

В своем исследовании А.Ю. Головин14 к объекту предупреждения налоговых правонарушений относит довольно распространенно сложившееся в обществе социально-психологическое отношение индивидуума к проблемам формирования бюджета государства в целом и негативное восприятие налогоплательщиками процесса налогообложения в частности.

Представляется, что объектом предупреждения налоговой деликтности являются общественные отношения, возникающие между налогоплательщиками (физическими лицами и организациями, согласно налогового законодательства) и государством (муниципальными образованиями) не только по вопросам формирования сознания индивидуума на добровольное исполнение своей конституционной обязанности, но и совершенствованию существующего механизма установления и взимания налогов, профилактике и информационно-разъяснительной работе, регулированию должного поведения участников управленческих отношений. Что позволит создать условия, направленные на предотвращение угрозы общественной безопасности (имеется в виду финансовая и внешнеэкономическая безопасность государства).

Предметом предупреждения налоговой деликтности, являются правовые нормы, регулирующие отношения по нейтрализации налоговой деликтности, научные взгляды и теоретические исследования по вопросам нейтрализации налоговой деликтности, международный опыт.

Не подлежит сомнению: право обогащает практические исследования. На наш взгляд, большой ошибкой является подготовка правового акта, регламентирующего тот или иной вид деятельности, без учета практического опыта, исследований ученых и теоретиков права в определенной области. Несомненно важным является при подготовке правового акта учитывать те рекомендации, которые дают ученые-исследователи.

12 См. например: Попов Л.Л., Мигачев Ю.И., Тихомиров С.В.Административное право России. М.Проспект, 2006.-С. 263;

13 Вигдорчик Д.Г. Налоговые правонарушения: правовая харак-теристика//Дисс... канд. юрид. наук. М.: 2009. - С. 136;

4 Головин А.Ю. Налоговый контроль как инструмент предупреждения налоговых правонарушений//Дисс... канд. юрид. наук. М.: 2004.- С. 132;

Только в этом случае правовой акт будет иметь наибольшую эффективность своего действия.

В конце 80-х, начале 90-х годов прошлого столетия, с переходом страны к рыночной экономике, высказывались соображения о ненужности права, о том, что в условиях рыночного развития общества постепенно отпадет социальная значимость и необходимость правового регулирования процессов в обществе, наибольшую значимость приобретут маркетинговые отношения то есть отношения спроса и предложения. Справедливости ради стоит заметить, что подобного рода соображения имели и в социалистический период развития общества. Когда отдельные ученые высказывали точку зрения о том, что при наиболее высокой степени развития общества отпадет необходимость регулировать происходящие обществе процессы с помощью права. Достижение стоящих перед обществом задач будет основано на убеждении, «без необходимости прибегать к мотивационному воздействию возможностей принуждения»15. «Регламентация общественных мер индивидуальной профилактики означала бы внесение недопустимого шаблона, который в деле воспитательного воздействия следует признать, пожалуй, наиболее отрицательным явлени-ем»16.

Такого рода позиции вызывают у автора серьезные возражения. В нашем представлении, в условиях развития рыночной экономики, развития демократических процессов в обществе, усиливается и расширяется организующая, регулирующая и воспитательная роль права, основанная на авторитете государственной власти, соблюдении принципа законности, принципа демократических начал, соблюдении прав и законных интересов каждого гражданина общества, предпринимателей и организаций. Укрепление и совершенствование правовой основы общества будет способствовать его развитию. Это в полной мере относится и к предупредительной деятельности.

Развитие правового регулирования предупредительной деятельности необходимо как совершенствования ее системы, программно-целевого подхода к разработке и применению предупредительных мер, обеспечения соответствия задач и возможностей субъектов предупредительной и профилактической деятельности, так и для последовательной охраны прав и законных интересов граждан и организаций.

Важным аспектом в правовом регулировании является создание оптимальных условий для профилактической деятельности общественности, внутренней координации этой деятельности в сочетании с методами убеждения, пропагандой и иными мерами, осуществляемыми специализированными государственными органами.

Развитие российской государственности показало, что отсутствие правого регулирования какой-либо деятельности приводит к хаосу. Обеспечит предупреждение деликтности можно не только путем наказаний и установления запретов, а главным образом, при помощи закрепления общественных отношений, противостоящих деликтности, в правовой норме. Очевидным является и то, что это должна быть система правовых норм, основанная на системе принципов: законности, верховенства закона, соответствии российского права международно-

15 Гальперин И.М. Взаимодействие государственных органов и общественности в борьбе с преступностью.М.: Юридическая литература, 1972.-С. 24-25;

16 Там же.-С.25-26;

му праву, соблюдении при подготовке правовых предписаний прав и законных интересов граждан, предпринимателей, юридических лиц и организаций, недис-криминации, равноправия и др.

Многосторонняя деятельность по предупреждению налоговой деликтности выражает сущность потребностей общества на современном этапе его развития. Она не может быть стихийной, произвольно-самотечной, а должна быть плановой и обеспечена надлежащим правовым регулированием со стороны государства.

Правовые институты и нормы возникают на основе и с учетом определенных социальных отношений17. «От того, насколько правильно правовые институты и нормы отражают систему существующих общественных отношений, зависит и эффективность функционирования и развития права»18.

В нашем представлении, в целях эффективной профилактической работы и предупреждения налоговой деликтности, правовые акты должны содержать следующие основные положения (содержание предупредительной деятельности в сфере налогов и сборов):

1) определение цели предупредительной деятельности в сфере налогов и сборов;

2) объект и предмет предупредительной деятельности в сфере налогов и сборов;

3) определение задач и расстановка приоритетов предупредительной деятельности в сфере налогов и сборов;

4) определение круга органов и должностных лиц, которые будут осуществлять в рамках закона предупредительную деятельность, наделение этих органов в законном порядке объемом полномочий по установленному кругу деятельности;

5) указание на необходимость планирования и координацию предупредительной деятельности;

6) раздел о порядке взаимодействия с органами статистики, Минэкономразвития России, иными контролирующими органами и органами осуществляющими предупредительную деятельность;

7) раздел о привлечении общественности и общественных организаций к участию в профилактике налоговой деликтности, координацию и планирование работы с общественностью;

8) положения об обмене опытом; обмене информацией;

9) положения о необходимости разработки инструктивного материала;

10) предусмотрены меры по необходимому техническому оснащению и компьютерной обработке материалов предупредительной деятельности; создание банка данных, учет объектов предупредительной деятельности и многое другое.

Этот перечень не может быть исчерпывающим.

Приложениями к таким правовым актам должны стать, например, Мероприятия по всеобъемлющему использованию средств убеждения и профилактике налоговой деликтности (пропаганда, внушение, обучение, критика и др.).

Право является надежным и высокоэффективным средством, позволяющим обеспечить: законность, целенаправленность, слаженность и упорядоченность предупредительной деятельности в сфере налогов и

17 Абдуллаев М.И. Теория государства и права: Учебник для высших учебных заведений. М.: Магистр-Пресс, 2004. -С.6;

18 Там же. -С.6;

сборов. В сочетании со средствами убеждения, охра-нительно-санкционной и общевоспитальной функциями право будет иметь наиболее эффективное значение.

В нашем представлении возможности права в предупреждении налоговой деликтности не могут сводиться только к установлению правовых запретов и их превентивному воздействию, а состоят также в определенном воздействии на причины и условия, способствующие налоговой деликтности. Нам видится, что с помощью права негативные проявления в обществе, связанные с неисполнением конституционной обязанности и нарушением налогового законодательства, если не устранятся совсем, то будут нейтрализованы, сведены к минимуму. То есть действие таких норм образует надежный заслон налоговой деликтности.

Список литературы:

1. Налоговый кодекс Российской Федерации. Часть первая// СЗ РФ, № 31.1998. Ст. 3824;

2. «Основные направления налоговой политики РФ на 2010 год и на плановый период 2011 и 2012 го-дов»/Одобрено Правительством РФ 25 мая 2009// Документ опубликован не был;

3. Письмо ФНС РФ от 23 марта 2009 № ММ-18-1/54 4 «О мерах налогового администрирования» Документ опубликован не был;

4. Абдуллаев М.И. Теория государства и права: Учебник для высших учебных заведений. М.: Магистр-Пресс, 2004;

5. Вигдорчик Д.Г. Налоговые правонарушения: правовая характеристика//Дисс... канд. юрид. наук. М.: 2009;

6. Гальперин И.М. Взаимодействие государственных органов и общественности в борьбе с преступностью.М.: Юридическая литература, 1972;

7. Головин А.Ю. Налоговый контроль как инструмент предупреждения налоговых правонарушений//Дисс.. канд. юрид.наук. М.: 2004;

8. Кобзарь-Фролова М.Н. Теоретические и прикладные основы налоговой деликтологии. Монография. М.: ВГНА. 2009;

9. Кобзарь-Фролова М.Н. Направления предупредительной деятельности в налоговой сфере. М.: Научнопрактический журнал «Налоги и налогообложение», 2008 №5;

10. Кучеров И.И Налоги и криминал (историкоправовой анализ). - М.2000;

11. Маркс К.. Энгельс Ф. Соч. Т.1;

12. Попов Л.Л., Мигачев Ю.И., Тихомиров С.В. Административное право России. М.Проспект, 2006;

13. Правовые основы предупреждения преступности/Теоретические основы предупреждения преступ-ности//Под ред. В.К. Звирбуля, В.В. Клочкова, Г.М. Миньковского. М.: Юридическая литература. 1977;

14. Стручков Н.А. О содержании права как элемента надстройки и его роли в борьбе с преступностью/Труды Высшей школы МВД СССР, №28. М.: 1971.

РЕЦЕНЗИЯ

Представленная для рецензирования работа М.Н. Кобзарь-Фроловой является самостоятельным, отличающимся новизной, актуальным, творческим исследованием автора.

Как справедливо отмечает автор, современной системе налогообложения свойственна низкая правовая дис-

циплина, а в условиях финансового кризиса обострилась проблема пополнения доходной части бюджета, возрастает налоговая деликтность. Тем не менее, до настоящего времени нет единого нормативного правового акта, регулирующего вопросы предупреждения нарушений законодательства о налогах и сборах. В отдельных существующих актах не определен объект, предмет предупредительной деятельности, не указана цель, задачи этой деятельности.

В этих условиях, заслуживает внимания позиция автора, о необходимости урегулирования предупреждения налоговой деликтности и значении права в предупреждении налоговой деликтности.

Заслуживает внимания вывод автора о том, предупреждение налоговой деликтности, должно быть неразрывно связано с последовательным осуществлением принципа законности в праве и обеспечено всесторонним правовым регулированием.

Следует согласиться с выводом автора о том, что нормативный правовой акт о предупреждении налоговой деликтности должен содержать, прежде всего указание на цель предупредительной деятельности, задачи, объект, предмет предупредительной деятельности .

Несомненно, среди положительных сторон рецензируемой статьи, следует отметить попытку автора, внести предложения по содержанию такого нормативного правового акта.

Вывод: рецензируемая статья кандидата юридических наук, доцента кафедры финансового и налогового права ВГНА Минфина России М.Н. Кобзарь-Фроловой «Проблемы правового регулирования предупреждения налоговой деликтности» соответствует предъявленным требованиям и может быть опубликована в представленном виде.

Управляющий партнер адвокатского бюро гор. Москвы «Чаадаев и партнеры», доктор юридических наук, профессор Чаадаев С. Г.