CC BY
51УДК 349.412.44
проблемы правового регулирования предоставления земельного участка для строительства в россии
В.В. Леонов
Аннотация. В статье представлено исследование совершенствования нормативных подходов к правовому регулированию предоставления земельного участка для строительства в России. Проанализированы действующие законодательные подходы и требования к предоставлению земельного участка для строительства, обозначены проблемы правового регулирования, а также обоснована необходимость проведения законодательных и административных изменений существующей ситуации.
ключевые слова: земельное право, земельный участок, строительство.
Abstract. The article presents the investigation of the improvement of regulatory approaches to the legal regulation of the allocation of land plot for construction in Russia. Author analyzed the existing legislative approaches and requirements to the provision of land for construction, marked the problems of legal regulation and made a case for legislative and administrative changes to the current situation.
Keywords: land law, land, construction.
Предоставление земельных участков для строительства является важнейшим правовым институтом земельного права Российской Федерации, нормы которого направлены на реализацию конституционных прав граждан и их объединений иметь в частной собственности землю, а также использовать свое имущество для предпринимательской и иной, не запрещенной законом, деятельности (ст. 34, ч. 1 ст. 36 Конституции РФ) [1].
При этом принципиально важное значение следует придавать положениям п. 2 ст. 15 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ) [2], закрепляющим положение о том, что граждане и юридические лица имеют право на равный доступ к приобретению земельных участков в собственность. Земельные участки, находящиеся в
государственной и муниципальной собственности, могут быть предоставлены в собственность граждан и юридических лиц, за исключением земельных участков, которые в соответствии с ЗК РФ, федеральными законами не могут находиться в частной собственности.
Гарантом реализации права граждан приобретать земельные участки в собственность является п. 4 ст. 28 ЗК РФ, который не допускает отказ в предоставлении в собственность граждан и юридических лиц земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, за исключением следующих случаев:
- изъятия земельных участков из оборота;
- установленного федеральным законом запрета на приватизацию земельных участков;
- резервирования земельных участков для государственных или муниципальных нужд [2].
Следует отметить, что, согласно законодательным нормам этой же статьи, не допускается отказ в предоставлении в собственность граждан и юридических лиц земельных участков, ограниченных в обороте и находящихся в государственной или муниципальной собственности, если федеральным законом разрешено предоставлять их в собственность граждан и юридических лиц.
ЗК РФ исходит из многообразия различных правовых форм использования земли для осуществления строительства хозяйственных и иных объектов. П. 1 ст. 28 ЗК РФ определены три варианта предоставления земельных участков из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности:
- в собственность или в аренду - гражданам и юридическим лицам;
- в постоянное бессрочное пользование - государственным и муниципальным учреждениям, казенным предприятиям, центрам исторического наследия президентов Российской Федерации, прекративших исполнение своих полномочий, а также органам государственной власти и органам местного самоуправления;
- в безвозмездное срочное пользование - гражданам и юридическим лицам в случаях, предусмотренных п. 1 ст. 24 ЗК РФ [2].
Таким образом, следует сделать вывод о том, что гражданам и юридическим лицам земельные участки для строительства предоставляются преимущественно на праве собственности или в аренду.
Согласно п. 2 ст. 30 ЗК РФ [2], предоставление земельных участков для строительства в собственность без предварительного согласования
места размещения объектов осуществляется исключительно на торгах (конкурсах, аукционах). Закон делает исключение из этого положения в том случае, если земельный участок, государственная собственность на который не разграничена и который не предоставлен в пользование и (или) во владение гражданам или юридическим лицам, предоставляется для строительства в границах застроенной территории, в отношении которой принято решение о развитии, тому лицу, с которым в установленном законодательством Российской Федерации о градостроительной деятельности порядке заключен договор о развитии застроенной территории. В этом случае земельный участок по выбору лица, с которым заключен договор о развитии застроенной территории, предоставляется бесплатно в собственность или в аренду.
Вызывают определенные сомнения положения п. 3 ст. 30 ЗК РФ [2], в соответствии с которым и предоставление земельных участков для строительства с предварительным согласованием мест размещения объекта осуществляется в аренду, а лицам, указанным в п. 1 ст. 20 ЗК РФ, - в постоянное (бессрочное) пользование, религиозным организациям для строительства зданий, строений, сооружений религиозного и благотворительного назначения - в безвозмездное срочное пользование на срок строительства этих зданий, строений, сооружений.
В федеральном законодательстве нет прямого запрета на предоставление земельного участка с предварительным согласованием места размещения объекта в собственность. То, что, согласно ст. 30 ЗК РФ [2], земельный участок предоставляется в аренду, не следует трактовать как прямой запрет на предоставление земельного участка в собственность для строительства с предварительным согласованием места размещения объекта.
С целью упорядочить регулирование земельных отношений в этой области, по нашему мнению, необходимо изменить формулировку п. 3 ст. 30 ЗК РФ [2], прямо закрепив возможность приобретения земельного участка в собственность. Это будет вполне соответствовать концепции ЗК РФ. Так, п. 1 ст. 36 ЗК РФ устанавливает, что исключительное право на приватизацию земельных участков имеют собственники зданий, строений, сооружений [2]. Таким образом, если лицо, которому участок был предоставлен в аренду, по окончанию строительства приобретет право собственности на здания, строения, сооружения, то он вправе воспользоваться своим исключительным правом на приобретение этого участка в собственность. П. 7 ст. 22 ЗК РФ закрепляет
преимущественное право покупки земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, за арендатором, за исключением случаев, предусмотренных п. 1 ст. 36 ЗК РФ [2].
Следует отметить, что указанные нормы представляют собой важнейшее экономическое значение, т.к. на их основе открываются широкие возможности для коммерческой деятельности участников гражданского оборота. Однако при реализации закрепленных ЗК РФ прав юридических лиц и граждан на приобретение земельных участков в собственность или аренду первостепенное значение имеет соблюдение предусмотренного законом порядка.
Прохождение всех без исключения стадий этого процесса в четкой последовательности, предусмотренной законом, имеет принципиально важное значение, поскольку в противном случае лицо, обратившееся в орган власти с заявлением о предоставлении земельного участка, не приобретает прав на земельный участок или может лишиться их. На практике в целях экономии времени очень часто отдельные стадии предоставления земельных участков меняются местами или реализуются одновременно.
Регулированию порядка приобретения прав на земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, посвящены ст. ст. 28-32 ЗК РФ [2]. Однако процесс предоставления земель регулируется помимо ЗК РФ еще большим количеством разнообразных нормативных актов. Особенностью и, на наш взгляд, недостатком правового регулирования данного вопроса является отсутствие унифицированного общефедерального порядка, т.к. процедуры предоставления земельных участков в значительной степени регулируются местным законодательством и законодательством субъектов Федерации. Большое значение при этом приобретает организационно-структурное разнообразие исполнительных органов муниципальной власти и власти субъектов Федерации.
Следует отметить, что в современных условиях должное информирование и выявление мнения общественности о предстоящем строительстве на стадии выбора земельного участка для строительства приобретает все большее значение. Это связано с реализацией одного из важнейших принципов земельного законодательства: принципа участия граждан, их объединений в решении вопросов, касающихся их прав на землю, согласно которому граждане и их объединения имеют право участвовать в подготовке решений, реализация которых может оказать воз-
действие на состояние земель при их использовании и охране, а органы государственной власти и местного самоуправления, субъекты хозяйственной и иной деятельности обязаны обеспечить возможность такого участия в порядке и формах, предусмотренных законодательством.
Однако ЗК РФ ограничивается провозглашением принципа участия граждан, общественных организаций (объединений) и религиозных организаций в решении вопросов, касающихся их прав на землю, и напрямую не закрепляет механизм его реализации.
В ст. 31 ЗК РФ, регламентирующей процедуру выбора земельного участка, которая имеет место при предоставлении земельного участка с предварительным согласованием места размещения объекта, закреплено, что органы местного самоуправления городских и сельских поселений информируют население о возможном или предстоящем предоставлении земельных участков для строительства [2].
Имеется также и декларативная норма о том, что граждане, общественные организации (объединения), религиозные организации и органы территориального общественного управления имеют право участвовать в решении вопросов, затрагивающих интересы населения, религиозных организаций и связанных с изъятием, в том числе путем выкупа, земельных участков для государственных и муниципальных нужд и предоставления этих земельных участков для строительства.
В ЗК РФ не предусмотрены формы такого участия, а главное, не установлены цели и практическая значимость такого участия, которая заключается не только в выявлении мнения граждан и их объединений, но и в его непосредственном учете (при условии, что мнение обосновано, соответствует законодательству, строительным нормам и правилам, другим нормативно-техническим актам).
По нашему мнению, представляется необходимым более четко прописать данный этап в ЗК РФ, что не исключает его конкретизации и детализации в нормативно-правовых актах, принимаемых органами власти субъектов Федерации.
На практике процедура предоставления земельных участков часто вызывает многочисленные сложности, которые, на наш взгляд, обусловлены рядом факторов.
Прежде всего, необходимо отметить большое разнообразие норм, регулирующих порядок предоставления земельных участков, и усложненность данной процедуры. Кроме этого, в каждом субъекте Российской Федерации и муниципальном образовании существует своя специ-
фика, иногда входящая в противоречие с существующим федеральным законодательством. Попытки же местных органов власти восполнить пробелы законодательства часто оборачиваются нарушением прав и законных интересов граждан и организаций.
Решением проблемы могло бы быть принятие единого общефедерального закона, максимально подробно регулирующего процедуру предоставления земельных участков, и сведение к минимуму регулирования порядка органами местного самоуправления и субъектов Российской Федерации. Однако принятие такого нормативного акта представляется затруднительным ввиду большого разнообразия муниципальных образований.
В любом случае этот нормативный акт будет в известной степени рамочным, чтобы его могли применять органы местного самоуправления с различными структурами исполнительного аппарата.
Кроме этого, возможен вариант создания специализированного органа для управления земельными участками, находящимися в государственной или муниципальной собственности, концентрирующего полномочия по распоряжению публичными землями. Преимуществом данного варианта выглядит то, что он решил бы проблемы споров между органами власти по поводу полномочий по распоряжению землями. Однако такое решение проблемы также представляется затруднительным, т.к. требует глубокой реформы всей системы управления землей.
Создание единого органа по управлению землями, находящимися в муниципальной и государственной собственности (возможно, на паритетных началах из представителей муниципальной и государственной власти), решило бы проблему управления землями, государственная собственность на которые не разграничена. Также создание единого органа позволило бы вплотную подступить к важнейшей проблеме, которая совершенно не изучена и правовое регулирование которой на должном уровне отсутствует, - проблеме ответственности государственных и муниципальных органов за нарушения предусмотренного законом порядка.
Существенным пробелом действующего законодательства является отсутствие действующего механизма разграничения ответственности указанных органов - в случае допущения нарушений в процедуре согласования все риски несут инвесторы.
Полагаем, что существенным недостатком современной правовой науки выступает недостаточное количество исследований процедуры
предоставления земельных участков с научной точки зрения. В большинстве случаев труды различных авторов сводятся к констатации проблем, изучению регулирования процедуры предоставления земельных участков, однако недостаточно исследований, посвященных оптимизации и упрощению указанных порядков.
Таким образом, существующие подходы к регулированию предоставления земельного участка для строительства требуют проведения как законодательных, так и административных изменений.
ЛИТЕРАТУРА
1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 №6-ФКЗ, от 30.12.2008 №7-ФКЗ, от 05.02.2014 №2-ФКЗ) // Собрание законодательства РФ, 2014, №15, ст. 1691.
2. Земельный кодекс Российской Федерации от 25.10.2001 №136-ФЗ (ред. от 28.12.2013) // Собрание законодательства РФ, 2001, №44, ст. 4147.
В.В. Леонов,
руководитель Государственного автономного учреждения города Москвы «Московская государственная экспертиза» E-mail: Leonov. VV@mge.mos.ru
