CC BY
212
• ГОСУДАРСТВО И ТРАНСПОРТ
Проблемы правового регулирования пассажирских перевозок городским транспортом
М. В. КОВАЛЕНКО, специалист отдела развития транспортной инфраструктуры СПб ГУ «Организатор перевозок», аспирант Северо-Западной академии государственной службы
В Совершенствование деятельности городского пассажирского транспорта органами государственной власти — сегодня важнейшее направление правовой реформы. Последние несколько лет интенсивными темпами идет реформирование законодательства РФ, регулирующего вопросы транспортного обслуживания населения.
Из истории правового регулирования перевозки пассажиров и багажа автомобильным транспортом известно, что до 1969 г. единого кодифицированного правового акта, регулирующего такие перевозки, не существовало. Основными правовыми актами были временные инструкции, положения и правовые обычаи, установленные и санкционированные государством. Например, когда появились первые трамваи, существовало правило, которое нигде не регламентировалось, но считалось обычаем: «пассажирам следует соскакивать и заскакивать в вагон только в местах тихого хода и только по направлению движения». Транспорт в те времена был централизованным и находился в государственной собственности.
В 1969 г. Постановлением Совмина РСФСР был утвержден Устав автомобильного транспорта РСФСР, а в 1987 г. в соответствии с уставом были разработаны и утверждены Приказом Минавтотранса РСФСР № 176 «Общие правила перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом в РСФСР». Сейчас действует Федеральный закон от 08.11.2007 № 259-ФЗ «Устав автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта», а также Правила перевозки пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом, утвержденные постановлением Правительства РФ от 14.02.2008 № 112.
Современный городской пассажирский транспорт представляет собой
сложную систему, в которой объединены организационные, технические, социальные, экономические и юридические элементы, отношения как внутри, так и между которыми регулируются различным законодательством и должны находиться в существующем правовом поле. При этом основополагающим инструментом, используемым для осуществления перевозки пассажиров и багажа, является договор перевозки. Транспортное обслуживание городского населения относится к сфере услуг, перевозчики должны выходить на рынок с использованием современных рыночных регуляторов. Это обстоятельство, а также развитие частного, муниципального и государственного секторов и конкуренции, необходимость соблюдения принципов свободы предпринимательства, высокая социальная значимость городского пассажирского транспорта и его повышенная опасность при эксплуатации ставят перед государством и органами местного самоуправления, на которые возложена обязанность по организации транспортного обслуживания населения, целый ряд задач (ст. 6 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в ред. от 25.12.2008). Для обеспечения безопасности дорожного движения (Федеральный закон от 10.12.1995 № 196-ФЗ «О безопасности дорожного движения» в ред. от 30.12.2008) и охраны окружающей среды они пытаются осуществлять регулирование деятельности перевозчиков на этом рынке в интересах потребителей
услуг. Одним из наиболее распространенных способов такого регулирования является конкурсная процедура допуска перевозчиков на рынок, призванная, в частности, обеспечить работу на рынке конкурентоспособных перевозчиков.
Само по себе применение конкурсной процедуры в полной мере оправданно, но в соответствии со статьей 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (ред. от 23.08.2009) ограничение на осуществление предпринимательской деятельности может быть осуществлено только федеральными законами и в целях защиты интересов государства. В соответствии с действующим законодательством юридическому лицу или предпринимателю без образования юридического лица на основании Федерального закона от 08.08.2001 № 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» (ред. от 30.12.2008) достаточно получить лицензию и встать на учет в соответствующих органах. После получения установленных законом документов перевозчик уже имеет право требовать от органов местного самоуправления заключения с ним договора на обслуживание выбранного им маршрута. Регулятором в данной ситуации являются нормативные акты органов исполнительной власти субъектов РФ, которые вводят конкурсные процедуры как одну из разновидностей управления транспортным комплексом поселения. Здесь возникает первое противоречие: согласно ч. 1 ст. 8 Конституции РФ гарантируется экономическая свобода предпринимательства, ст. 421 Гражданского кодекса РФ — свобода договора. Конкурсное распределение маршрутов не предусмотрено ни Уставом автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта, ни Правилами перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и горо-
ГОСУДАРСТВО И ТРАНСПОРТ •
дским наземным электрическим транспортом, ни федеральными нормативными правовыми актами, регулирующими конкурсные процедуры. При этом городская сеть транспортных коммуникаций общего пользования предназначена для предоставления транспортных услуг всем физическим и юридическим лицам на территории города. Принятые же нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления вводят дополнительные ограничения, не предусмотренные федеральным законодательством и сужающие круг хозяйствующих субъектов. Восполнить правовой пробел и устранить противоречия в правоприменительной практике должен федеральный закон о порядке организации пассажирских перевозок автомобильным транспортом, который все еще с большими трудностями разрабатывается в недрах Министерства транспорта Российской Федерации.
Второе противоречие заключается в следующем: в соответствии с Гражданским кодексом РФ (ст. 1057-1061) публичный конкурс предполагает выдачу или выплату награды или передачу в собственность некоей вещи (имущественного права), то есть носит имущественный характер. В рассматриваемых нами конкурсах предметом становится право на обслуживание какого-либо маршрута или сам маршрут, который, однако, передается перевозчику не на постоянной основе, а во временное пользование или, чаще всего, перевозчик приобретает срочное право перевозки пассажиров на маршруте с использованием его инфраструктуры.
В соответствии с требованиями действующего законодательства, для возникновения обязанности организатора публичного конкурса выплатить награду необходимо наличие нескольких юридических фактов: объявления организатора о публичном конкурсе; выполнение участниками конкурса определенных действий; представление участниками результатов конкурсного задания; признание участника конкурса победителем. Все указанные признаки имеют место в конкурсах на распределение маршрутов. Однако «выплата» не носит имущественного характера, что не соответствует ст. 1057 ГК РФ. Кроме того, при нарушении способа или срока изменения или отмены конкурса (п. 4 ст. 1058 ГК РФ) заказчик обязан выплатить награду тем, кто выполнил работу, удовлетворяющую указанным в объявлении условиям, т.е. в нашем случае встает вопрос, какую награду (а награда в данном конкретном конкурсе — маршрут) должен выплатить заказчик. Мы имеем дело с конкурсом, в котором имущественные (или денежные) выплаты присутствуют только в одной форме — как приобретение конкурсной документации, в связи с чем можно говорить о наличии пробела в определении природы и в правовом регулировании данного вида конкурсов.
В связи с вышесказанным, целью происходящего сегодня реформирования транспортной отрасли в части городского пассажирского транспорта является формирование устойчиво развивающейся, эффективно и надежно функционирующей, экологически ориентированной системы городского пассажирского транспорта, отвечающей
потребностям населения и доступной всем его слоям. Для совершенствования системы управления необходимо осуществить два основных действия:
• Принять федеральный закон, регулирующий основные положения организации пассажирских перевозок, в том числе механизм их государственного регулирования (контроля). При этом ссылки на самостоятельное регулирование рынка несостоятельны, так как практика показала, что в ходе экономических преобразований система свободного рынка на городском пассажирском транспорте лишена внутреннего механизма, способного обеспечить экономическое равновесие и безопасность потребителя. Свободное предпринимательство в городском пассажирском транспорте представляется практически невозможным из-за детерминированности данного бизнеса множеством обременяющих его внешних условий: реализация в условиях города с учетом всех особенностей урбанизации, требования безопасности как перевозок, так и самой транспортной инфраструктуры, экологические условия и т. д.
• Реализовать современные конкурсные механизмы регулирования допуска, технологии организации и контроля деятельности перевозчиков всех форм собственности на городской маршрутной сети, а также механизм пресечения несанкционированных перевозок в правовом регулировании пассажирских перевозок.
При реализации указанных положений и устранении выявленных противоречий возможно создание безопасной системы пассажирских перевозок городским пассажирским транспортом.
