CC BY
21УДК 342.41: 347.73 (470)
ПРОБЛЕМЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ОГРАНИЧЕНИЯ КОНСТИТУЦИОННОГО ПРАВА НА ВЫЕЗД ИЗ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ КАК МЕРА ОБЕСПЕЧЕНИЯ ИСПОЛНЕНИЯ НАЛОГОВЫХ ОБЯЗАТЕЛЬСТВ
PROBLEMS OF LEGAL REGULATION OF LIMITATIONS OF THE CONSTITUTIONAL RIGHT TO LEAVE THE RUSSIAN FEDERATION TO THE DEBTORS FOR TAX
LIABILITIES
ГАРИПОВА Ляйсан Флюровна
аспирант 2 года обучения, кафедры конституционного и административного права Государственного бюджетного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Башкирская академия государственной службы и управления при Главе Республики Башкортостан», г.Уфа, Россия. e-mail garipovalf@yandex. ru.
Актуальность проблем правового регулирования, а так же пути и методы обеспечения исполнения налоговых обязательств посредством ограничения права на выезд из страны для должников и эффективность использования такой меры наиболее значимы. В связи с тем, что под ограничение попадает важное конституционное право, существует ряд условий и особый порядок реализации такого права налогового органа. Так же обращается внимание не только на вопросы процессуального порядка рассмотрения таких дел с учетом позиции Верховного суда Российской Федерации, но и сама эффективность применения такой меры по отношению к должникам. Соблюдаются ли права должников и все условия применения такого ограничения и всеми участниками процесса? Всегда ли осуществление прав и свобод человека и гражданина имеет в качестве своего предела воспрепятствование реализации прав и свобод других лиц? Особый акцент сделан на актуальности применения указанной меры налоговыми органами и результаты рассмотрения судами различных инстанций таких заявлений.
GARIPOVA Liaisan Flyrovna
postgraduate student of the chair of Constitutional and Administrative Law of the SBEI HE Bashkir Academy of State Service and Administration under the President of the Republic of Bashkortostan, Ufa, Russia.
e-mail garipovalf@yandex.ru.
The article is devoted to the problems of legal regulation of limitations of the constitutional right to leave the Russian Federation to the debtors for tax liabilities. The paper covers the ways and means to ensure the fulfillment of tax obligations by restricting the right to leave the country for debtors and effectiveness of that measure. Due to the fact that the important constitutional right falls under the restriction, a number of conditions and special procedure for exercising this right by the tax authority has to be fulfilled. Not only procedural questions (with respect to the position of the Supreme Court of the Russian Federation), but also the effectiveness of such measure in relation to the debtor are considered. Are the rights of debtors and all conditions for application of this limitation observed by all participants of the process? Do the exercise of human rights and freedoms always have such limits as prohibition of obstruction of the realization of human rights and freedoms of others? Also, in this paper particular attention is paid to the application of such measure by tax authorities and courts.
Ключевые слова: конституционное право на выезд из Российской Федерации, ограничение конституционных прав, исполнение налоговых обязательств, права налоговых органов, контрольные полномочия налоговых органов.
Key words: constitutional right to leave the Russian Federation, restriction of constitutional rights, tax authorities, fulfillment of tax obligations, supervisory powers of tax authorities.
Вопросы ограничения конституционных прав и свобод человека и гражданина особенно актуальны в развитом гражданском обществе. Особенно важным представляется четкое обеспечение соблюдения прав человека и гражданина не только при судопроизводстве, но и на стадии исполнительного производства. Исследуемый вопрос актуален так же и потому, что государство нуждается в эффективном осуществлении своих полномочий, это становится возможным только при надлежащем исполнении гражданами своих конституционных обязанностей, одна из которых уплата установленных законом налогов и сборов.
Цель научного исследования - раскрытие некоторых проблем правового регулирования ограничения конституционного права на выезд из Российской Федерации для должников по налоговым обязательствам.
Обязанность по уплате налогов и сборов, установленных законом, закреплена в Конституции Российской Федерации за каждым. Налоговые органы в целях обеспечения нормальной деятельности государства и своевременного поступления денежных средств в государственный бюджет наделяются контрольными полномочиями по сбору денежных средств.
Мероприятия по эффективному осуществлению своих функций налоговыми органами разнообразны. Все они направлены на реализацию конституционно значимых целей. Всегда исполнение таких функций связано с ограничением прав граждан. Конституционные права и свободы граждан - это основополагающие права, ограничение которых либо недопустимо, либо возможно в случаях прямо предусмотренных законом. Такие права признаются высшей ценностью. Ст. 27 Конституции Россий-
ской Федерации и ст. 12 Международного пакта о гражданских и политических правах от 16.12.1966 предусматривают, что право свободного выезда из страны закреплено за каждым. И в силу п. 3 ст.55 Конституции Российской Федерации может быть ограничено в целях защиты конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.
Вопрос ограничения конституционного права на выезд за пределы Российской Федерации важен и актуален. Это подтверждается неоднократными подробными разъяснениями Конституционного суда Российской Федерации положений Федеральных законов, предусматривающих такое ограничение на соответствие Конституции Российской Федерации. В связи с тем, что под ограничение попадает важное конституционное право, существует ряд условии и особый порядок реализации ст. 67 Федерального Закона «Об исполнительном производстве».
Одним из таких условий является наличие судебного разбирательства. Ч. 1 ст. 46 Конституции Российской Федерации гарантирует каждому судебную защиту его прав и свобод. Во исполнение этого положения Конституции судебный пристав-исполнитель вправе вынести постановление об установлении временного ограничения на выезд из Российской Федерации только на основании судебного акта. Указанные положения рассматривались Конституционным Судом Российской Федерации в определениях от 03.07.14 № 1561-О, № 1563-О. Судом справедливо была подмечена невозможность заочного ограничения прав должника на выезд до его извещения о возбуждении в отношении него исполнительного производства и до начала течения срока добровольного исполнения судебного постановления.
В силу ч. 3 ст. 17 Конституции Российской Федерации осуществление прав и свобод человека и гражданина имеет в качестве своего предела воспрепятствование реализации прав и свобод других лиц. Возникающие коллизии о том, чьим правам (взыскателя или должника) отдавать предпочтение, не могут решаться путем предоставления защиты одним правам в нарушение других, равноценных по своему конституционному значению. В том случае, когда взыскателем выступает налоговый орган в лице Российской Федерации, казалось бы, интересы государства должны быть на первом месте, но даже с учетом того, что неисполнение обязанности по уплате налогов и сборов ставит под угрозу эффективность исполнения конституционно значимых целей государства на проведение социальной политики, выплату заработной платы и других, права должника не могут быть ущемлены. Соразмерная защита на основе баланса конституционных ценностей - возможна лишь при наличии судебного рассмотрения таких дел. Такое ограничение прав должника в первую очередь направлено на обеспечение исполнимости судебных постановлений и не нарушает права граждан- участников исполнительного производства [1].
Налоговые органы согласно ст. 67 Федерального Закона «Об исполнительном производстве» могут обращаться с заявлениями об установлении временного ограничения на выезд из Российской Федерации в судебном порядке, если исполнительный документ не является судебным актом. Тем самым обеспечивается и гарантируется защита и соблюдение прав должника.
Возможность обращения с такими заявлениями является обеспечительной мерой, направленной на понуждение должника к полному и своевременному исполнению требований, содержащихся в исполнительном документе - не судебном акте.
Контрольные функции по соблюдению законодательства о налогах и сборах закреплены за Федеральной налоговой службой и ее территориальными подразделениями. Во исполнение своих полномочий налоговые органы выносят решения о взыскании за счет имущества и денежных средств должника, которые в течение 3 дней направляются судебному приставу-исполнителю согласно ст. 47 Налогового кодекса Российской Федерации. Не только судебный порядок гарантирует права должника, для обеспечения соразмерности накладываемого ограничения с имеющейся задолженностью законодатель предусмотрел размер задолженности свыше 10 тысяч рублей.
Судебный прецедент официально не источник права, при этом именно судебная практика позволяет проследить эффективность и реализуемость положений законодательства. Результаты рассмотрения заявлений налоговых органов об установлении для должника временного ограничения на выезд из Российской Федерации в субъектах складываются неоднозначно (на наш взгляд это вызвано различным толкованием положений законодательства и необходимостью его совершенствования).
Свердловский областной суд в обзоре практики при отказе в удовлетворении заявлений, в обоснование своих выводов приводит то, что законодательство не содержит материальных оснований для установления такого ограничения, а норма ст. 67 Федерального закона «Об исполнительном производстве» является процессуальной и не дает оснований для вынесения решений об удовлетворении заявленных требований. Ни закон, ни иные нормативные акты не предусматривают возможность ограничения прав должника на выезд из Российской Федерации, если им не исполняется исполнительный документ, выданный несудебным органом [2].
Верховный Суд Республики Башкортостан в обоснование удовлетворения таких заявлений взыскателя ссылается на ст. 1 Закона Российской Федерации «О налоговых органах», которым предусматривается исполнение контрольных функции налогового органа. Временное ограничение выезда из Российской Федерации сопряжено с публичной деятельностью налоговых органов и направлено на обеспечение конституционных целей государства. Также суд обращает внимание на то, что указанная мера может быть применена в случае, если иные меры не привели к должному результату. Судебная коллегия, отказывая в удовлетворении заявления, делает акцент так же на необходимость учета принципа соразмерности объема требований и меры принудительного исполнения, и баланса интересов должника и взыскателя на стадии исполнения [3] Но каким образом определяется соразмерность не указывает и лишь на этом основании отказывает в установлении ограничения на выезд. Нам представляется, что условия об имеющейся задолженности свыше 10 тысяч рублей предусмотренной ст. 67 Федерального Закона «Об исполнительном производстве» уже позволяет сделать вывод о том, что мера исполнения соразмерна.
При этом неурегулированность в законодательном порядке формирует неоднозначность в практике применения, ставя в зависимость от мнения судей того или иного региона. Налоговые органы образуют единую централизованную сеть федеральных исполнительных органов на территории России, но обеспечивать исполнение обязательств из-за разной практики вынуждены по-разному. В связи с этим необходимо внести соответствующие изменения в Федеральный Закон «Об исполнительном производстве» и Налоговый Кодекс Российской Федерации.
Есть также процессуальные вопросы рассмотрения указанных заявлений. Так районные суды рассматривают указанные заявления в порядке искового производства и в случае неявки должника выносят заочное решение [4, с. 22]. Тогда как ч. 4 ст. 1 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации предполагает, что в случае отсутствия нормы процессуального права, регулирующей отношения, возникшие в ходе гражданского судопроизводства, федеральные суды общей юрисдикции применяют норму, регулирующую сходные отношения (аналогия закона), а при отсутствии такой нормы действуют исходя из принципов осуществления правосудия в Российской Федерации (аналогия права). Как отмечалось выше временное ограничение на выезд из Российской Федерации сопряжено с публичной деятельностью налоговых органов, и такие заявления должны рассматриваться по правилам гл. 23 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации.
Следовательно, рассмотрение дел в таком порядке не допускает вынесения заочного решения. Аналогичная позиция высказывается Верховным Судом Российской Федерации [5].
Введение в действие Кодекса об административном судопроизводстве Российской Федерации, казалось бы, должно было решить проблему процессуального порядка рассмотрения вышеуказанных дел. Но фактически рассмотрение такой категории дел не предусмотрено новым кодексом, а гл. 23 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, ранее регламентирующая процессуальный порядок, утратила силу.
Можно сделать вывод о том, что практика применения идет впереди законодательного регулирования по вопросам временного ограничения права на выезд из Российской Федерации, это позволит внести грамотные изменения в действующее законодательство с учетом сложившейся практики.
Библиографические ссылки
1. По делу о проверке конституционности положения абзаца второго части первой статьи 446 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации в связи с жалобами граждан Ф.Х. Гумеровой и Ю.А. Шикуно-ва: постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 14.мая 2012г. № 11-П // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2012. № 21. Ст. 2697.
2. Бюллетень судебной практики по гражданским делам Свердловского областного суда (третий квартал 2008 г.). [Электронный ресурс]. Утв. постановлением президиума Свердловского областного суда от 05 ноября 2008 г. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
3. Апелляционное определение Верховного суда Республики Башкортостан от 04.09.2014 № 33-12447/14. [Электронный ресурс]. Документ официально не был опубликован. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
4. Сушкова С.А. Ограничение права на выезд из РФ как принудительная мера исполнения решения налогового органа // Налоговые споры: теория и практика. 2009. № 3. С. 22.
5. Обзор практики Верховного суда Российской Федерации за первый квартал 2013 года. [Электронный ресурс]. от 03 июля 2013г. Документ официально не был опубликован. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
References
1. Po delu o proverke konstitucionnosti polozhenija abzaca vtorogo chasti pervoj stat'i 446 Grazhdanskogo processu-al'nogo kodeksa Rossijskoj Federacii v svjazi s zhalobami grazhdan F.H. Gumerovoj i Ju.A. Shikunova: postanovlenie Konstitucionnogo Suda Rossijskoj Federacii ot 14 maja 2012g. № 11-P, (On the Case of the Constitutionality of the
Provisions of the Second Paragraph of Section 446 of the Civil Procedure Code in connection with the Complaints of citizens F,H. Gumerova and Y. Shikunova: the Decision of the Constitutional Court from 14 May 2012.Number 11-P.), Sobr. zakonodatel'stva Ros. Federacii, 2012, № 21, St. 2697.
2. Bjulleten' sudebnoj praktiki po grazhdanskim delam Sverdlovskogo oblastnogo suda (tretij kvartal 2008 g.). Utv. postanovleniem prezidiuma Sverdlovskogo oblastnogo suda ot 05 nojabrja 2008 g. (Bulletin of Jurisprudence on Civil Cases of the Sverdlovsk Regional Court). Dostup iz sprav.-pravovoj sistemy «Konsul'tantPlius».
3. Apelljacionnoe opredelenie Verhovnogo suda Respubliki Bashkortostan ot 04.09.2014 № 33-12447/14. (Appeal of the Supreme Court of the Republic of Bashkortostan on 04/09/2014). Dokument oficial'no ne byl opublikovan. Dostup iz sprav.-pravovoj sistemy «Konsul'tantPlius».
4. Sushkova S.A. Ogranichenie prava na vyezd iz RF kak prinuditel'naja mera ispolnenija reshenija nalogovogo organa. (The Restriction on the Right to Leave the Russian Federation as Forcible Execution of the Decision of the Tax Authority), Nalogovye spory: teorija i praktika. 2009, № 3, р. 22.
5. Obzor praktiki Verhovnogo suda Rossijskoj Federacii za pervyj kvartal 2013 goda (Review of the Supreme Court Practice for the First Quarter of 2013). ot 03 ijulja 2013g. Dokument oficial'no ne byl opublikovan. Dostup iz sprav.-pravovoj sistemy «Konsul'tantPljus».
Дата поступления: 14.01.2016 Received: 14.01.2016
УДК 342.25
ФОРМИРОВАНИЕ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОРГАНОВ ВЛАСТИ В ГОРОДСКОМ ОКРУГЕ С ВНУТРИГОРОДСКИМ ДЕЛЕНИЕМ НА ПРИМЕРЕ ГОРОДА ЧЕЛЯБИНСК
ЛИТВИНОВ Алексей Михайлович
аспирант кафедры конституционного и муниципального права ФГБОУ ВО «Всероссийский государственный университет юстиции (РПА Минюста России)», г. Москва, Россия. E-mail: formessage@yandex.ru
В статье проанализированы предлагаемые Федеральным законом от 27.05.2014 N 136-Ф3 «О внесении изменений в статью 26.3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» способы наделения полномочиями и формирования исполнительных и законодательных органов местного самоуправления в городском округе с внутригородским делением и внутригородском районе. Рассмотрен потенциал развития эффективной формы участия населения в осуществлении местного самоуправления в городе Челябинске. В связи с переходом Челябинска на новый вид муниципального образования: городской округ с внутригородским делением и внутригородской район, автор делает вывод о том, что система местного самоуправления в Челябинске стала более открытой для аккумуляции интересов и потребностей граждан. Рассматривается российский и международный опыт перехода органов местного самоуправления на двухуровневую систему с районным делением.
Ключевые слова: местное самоуправление, правовые новации, муниципальная демократия, двухуровневая система, городской округ, внутригородское деление, внутригородской район, Глава района, Городская Дума, волеизъявление граждан.
FORMATION OF MUNICIPAL AUTHORITIES
IN THE URBAN DISTRICT WITH INNER-CITY DIVISION THROUGH THE EXAMPLE OF THE CITY OF
CHELYABINSK
LITVINOV Alexei Mikhailovich
Postgraduate student of the Department of Constitutional and Municipal Law of All-Russian State University of Justice, Moscow, Russia E-mail: formessage@yandex.ru
The article analyses the amendments to the Federal Law as of 27.05.2014 N 136-FL «On making amendments to article 26.3 of the Federal Law «On general principles of organization of legislative and executive branches of power of the subjects of the Russian Federation», which present means of delegation of powers and formation of executive and legislative local authorities in the urban district with inner-city division and the inner-city district. The article observes the potential of development of the effective form of people's participation in exercising local self-government in Chelyabinsk. In connection with transition of Chelyabinsk to a new type of municipal institute: the urban district with inner-city division and the inner-city district, the author comes to the conclusion that the system of local government in Chelyabinsk has become more open to the accumulation of interests and needs of people. The article deals with Russian and foreign experience of transition of local governments to the two-level system with district division.
Key words: local government, legal innovations, municipal democracy, the two-level system, urban district, inner-city division, inner-city district, head of the district, City Council, citizens' will.
