CC BY
39W С
й л
s
О X X
w
s
w
Рн
со
0
и <
1 t* S
я
X
w
£ Рн
С
и S
Рн
si
УДК 342.951
проблемы правового регулирования обжалования действий и решений должностных лиц таможенных органов и значение научного наследия м.д. загряцкова
Терентьев Роман Владимирович
Санкт-Петербургский имени В.Б. Бобкова филиал Российской таможенной академии, доцент кафедры административного и таможенного права, к.ю.н., e-mail: trv-2008@yandex.ru
В статье анализируется научное наследие М.Д. Загряцкова и его значение для совершенствования системы правового регулирования, связанного с подачей жалоб на действия таможенных органов и их должностных лиц
Ключевые слова: жалоба на действия и решения органов государственной власти; таможенные органы; история науки административного права
problems of legal architecture
for appeals against actions and decisions of customs officials and scientific heritage of m. d. zagryatskov
Terentyev Roman V.
Russian Customs Academy St.-Petersburg branch named after Vladimir Bobkov, Associate Professor of Department of Administrative and Customs Law, PhD, e-mail: trv-2008@yandex.ru
The article examines the significance of scientific works of M.D. Zagryatskov to improve the system of legal regulation associated with submitting of complaints against actions of customs authorities and their officials
Keywords: complaint on actions and decisions of public authorities; customs authorities; history of administrative law
Для цитирования: Терентьев Р.В. Проблемы правового регулирования обжалования действий и решений должностных лиц таможенных органов и значение научного наследия М.Д. Загряцкова // Ученые записки Санкт-Петербургского имени В.Б. Бобкова филиала Российской таможенной академии. 2019. № 2 (70). С. 84-86.
Обращение к наследию ученых-правоведов прошлого - не только сфера деятельности представителей историко-правовой науки, но и возможность акцентировать внимание на проблемах, существующих в современной системе правового регулирования.
Среди научных работ, посвященных развитию норм административного права, особое место занимают труды Матвея Дмитриевича Загряцкова (1873-1957).
М.Д. Загряцков - один из немногих правоведов, стремившихся сохранить традиции отечественной юридической науки в условиях Советской России. Сферу научных интересов М.Д. Загряцкова составляли вопросы муниципального права, он был одним из активных сторонников и теоретиков «муниципального социализма» [1, с. 66]. Сложившиеся после 1917 г. политические реалии не только сделали невозможной реализацию идей «муниципального социализма», но и представляли потенциально опасными дискуссии по этому поводу. М.Д. Загряцков, попытался связать дореволюционные исследования в сфере муниципального права с новыми условиями, опубликовав в 1924 г. монографическую работу «Бюджетные права местных Советов» [1, с. 65]. В то же время, общественная жизнь 20-х гг. в России, предоставляла возможности проведения научных исследований в сфере административного и финансового права, а также позволяла относительно свободные высказывания в этой области. Так, административно-финансовое регулирование стало основным полем научных исследований Загряцкова в период
НЭПа. Особенностью многих работ М.Д. Загряцкова является накопленный достаточно богатый материал, связанный со сравнительным анализом европейских правовых концепций того времени и российских (советских) моделей правового регулирования. Свободное обращение М.Д. Загряцкова к зарубежному опыту административно-правового регулирования стало возможным как благодаря отличному знанию иностранных языков, так и вследствие длительного периода прохождения обучения в Бельгии, Франции и Германии [1, с. 64].
Значительное место в наследии М.Д. Загряцкова занимают труды, посвященные исследованию института административной юстиции в целом, так и связного с ним субинститута обжалования действий органов государственной власти. Интерес Загряцкого к проблемам административной юстиции не случаен. Вопросы ограничения государственно-властных полномочий администрации, гарантии защиты индивидуальных прав и свобод были актуальными для ученого как в молодости, в период увлечения различными революционными движениями, так и в зрелости, в период укрепления Советской власти, позволив по-новому взглянуть на проблему.
Значение работы Загряцкова «Административная юстиция и право жалобы в теории и законодательстве» [2] велико, благодаря наличию в ней подробного анализа указанных институтов, богатого сравнительно-правового материала и попытке соотнести теоретический материал с непростыми реалиями Советской России 20-х гг. Особенности государственно-правового развития СССР
Проблемы правового регулирования
не позволили своевременно воплотить в жизнь основные идеи М.Д. Загряцкова по реализации права жалобы. Стройная конструкция административной юстиции, изложенная М.Д. Загряцковым в его трудах, тесно связана с концепциями правового государства и разделением властей, воспринимавшихся, в значительной мере, как чуждые устоявшейся в 30-40 гг. в СССР правовой доктриной. Об этом неоднократно упоминал и сам автор: «Мы считаем административную юстицию одним из институтов, обеспечивающих господство права» [2, с. 3]. Первые страницы работы «Административная юстиция и право жалобы в теории и законодательстве» посвящены анализу соотношения административной юстиции и теории разделения властей, в форме, исключающей разделение этих понятий.
Современная правовая доктрина, основанная на приоритете прав и свобод человека, концепциях правового государства и принципах разделения властей, немыслима без идей об обязательности института административной юстиции и необходимости установления гарантий права подачи жалобы индивида на действия и решения органов государственной власти.
В настоящий момент в России осуществляется широкое нормативно-правовое регулирование, направленное на реализацию права подачи жалобы на действия органов государственной власти и их должностных лиц. Применяются как общие нормы, основу которых составляют нормы Конституции Российской Федерации, так и нормы, направленные на правовое регулирование обжалования отдельных действий и решений органов государственной власти и их должностных лиц. Автором в данной статье предпринята попытка соотнести основные идеи М.Д. Загряцкова о праве граждан подаче жалобы с системой правового регулирования обжалования действий или бездействия таможенных органов Российской Федерации и их должностных лиц. Выбор такого объекта исследования вызван определенной спецификой субинститута обжалования в таможенно-правовой сфере, наличием компактного массива норм, регламентирующих обжалование, частым изменением таможенного законодательства, что требует совершенствования правового регулирования в данной сфере.
Особенность современного таможенно-пра-вового регулирования в России состоит в том, что указанное регулирование осуществляется как посредством норм, имеющих международно-правовую природу, так и с помощью норм национального законодательства.
Базовый документ в сфере таможенно-правово-го регулирования, Таможенный кодекс Евразийского экономического союза [3] (ТК ЕАЭС), фактически не регулирует порядок обжалования действий и решений должностных лиц таможенных органов, так как данный аспект находится в исключительном ведении государств - членов ЕАЭС (согласно ст. 358 ТК ЕАЭС). В связи с этим, при изучении
системы правового регулирования обжалования в та-моженно-правовой сфере, следует уделить внимание Федеральному закону «О таможенном регулировании в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» [4] (далее - ФЗ № 289). ФЗ № 289 регламентирует исключительно порядок ведомственного обжалования (п. 4 ст. 286), т. е., как указано в терминологии М.Д. Загряцкова, «формальной жалобы» [2, с. 57], отличной от административного иска. Сравнивая концепцию правового регулирования обжалования, представленную в трудах М.Д. Загряцко-ва, можно прийти к выводу о том, что большинство изложенных им основополагающих идей реализованы в современном российском таможенном законодательстве. Так, ФЗ № 289 ограничивает круг лиц, имеющих право на обжалование теми, чьи законные права и интересы нарушены обжалуемым решением, ограничивает срок обжалования тремя месяцами с момента, когда лицо узнало о нарушении своих прав (с возможностью восстановления указанного срока), устанавливает срок (один месяц) для рассмотрения жалобы, устанавливает требования к форме жалобы.
Рассмотрим, как современный российский законодатель разрешил некоторые сложности, выявленные еще в начале ХХ века М.Д. Загряцковым, в процессе правового регулирования обжалования действий и решений таможенных органов.
М.Д. Загряцков справедливо указывал на то, что, с одной стороны, процедура подачи жалобы на решение органа государственной власти в тот орган, решение которого обжалуется, соответствует общим принципам процессуального законодательства и способствует более быстрому рассмотрению дела, с другой стороны, сам факт обжалования свидетельствует о наличии конфликта, что может создавать препятствия для действий через орган, который, по мнению заявителя, нарушает его права. Загряцков писал о «принципиальных» возражениях против системы, при которой подача жалобы в орган, решение которого обжалуется, является единственно возможной [2, с. 66]. ФЗ № 289 хотя и указывает на обязательность подачи жалобы в тот орган, решение которого обжалуется (ст. 288 ч. 1), но несоблюдение указанного порядка порождает лишь продление срока рассмотрения жалобы до двух месяцев (ч. 1. ст. 297).
М.Д. Загряцков полностью разделял мнение ученых-правоведов о возможности подачи и рассмотрения устных жалоб [2, с. 65]. Стоит отметить, что действующий ФЗ № 289 отменил существовавшие много лет в таможенном законодательстве нормы, предусматривающие возможность рассмотрения устных жалоб. Современный закон говорит только о двух формах подачи жалобы - письменной и электронной, следовательно жалоба, поданная в устной форме, с точки зрения современного законодателя, не отвечает необходимым требованиям и не подлежит рассмотрению. Действовавший до сентября 2018 г. Федеральный закон «О таможенном регулировании» [5]
Юриспруденция на современном этапе
85
(далее - ФЗ № 311) предусматривал подачу жалобы в устной форме. Отказ от института устных жалоб не в полной мере способствует реализации права на обжалование, прежде всего, физических лиц. Представляется, что законодатель, исключая устную форму декларирования, по аналогии исключил и устный порядок обжалования действий и решений должностных лиц, не учитывая, что устный порядок подачи жалобы позволял в оперативном порядке (до трех часов) принимать решения по относительно незначительным проблемам, связанным с перемещением товаров и транспортных средств международной перевозки. В таком разрезе устная форма жалобы не может казаться устаревшей. Альтернативой устной жалобе мог бы стать институт упрощенного рассмотрения письменных жалоб, но он, к сожалению, современным законодательством не предусмотрен.
На наш взгляд, создание института упрощенного рассмотрения жалоб на действия должностных лиц таможенных органов позволит максимально ускорить процесс осуществления таможенных операций. Существующие в настоящий момент сроки совершения наиболее важных таможенных операций исчисляются часами, примером является общий срок выпуска товаров, составляющий 4 часа, в соответствии со ст. 119 ТК ЕАЭС [3]. Можно предположить, что месячные сроки рассмотрения любой жалобы являются излишними для разрешения незначительных административно-правовых споров. Одним из вариантов совершенствования законодательства в данной сфере может быть обязы-вание должностных лиц таможенных органов незамедлительно рассматривать жалобы, связанные с перемещением через таможенную границу небольших партий товаров, или в иных ситуациях, в которых возможно оперативное решение.
Такое предложение может быть, на наш взгляд, реализовано путем применения норм ФЗ № 311. Для этого предлагается включить в действующий ФЗ № 289 статью следующего содержания: «Решения, действие (бездействие) должностного лица таможни или таможенного поста, в связи с ввозом в Российскую Федерацию и (или) вывозом из Российской Федерации товаров, стоимость которых не превышает 1 миллион рублей, или одного транспортного средства, рассматриваются не позднее дня, следующего за днем обращения в таможенный орган. Должностное лицо имеет право продлить срок рассмотрения жалобы до 10 дней, при необходимости запроса дополнительных документов и сведений у иных лиц и органов государственной власти». Необходимо отметить, что подобная новация потребует внесения изменений в действующую нормативно-правовую базу как на уровне ФЗ № 289, так и на ведомственном уровне.
Достаточно подробно М.Д. Загряцковым рассматривается вопрос о возможности приостановления действия обжалуемого решения органа государственной власти и должностного лица. Исследователем приводятся различные схемы
правового регулирования данной сферы, причем предпочтение отдается прусскому варианту законодательства, которое предусматривало, как правило, приостановку действия оспариваемого решения без специального указания закона или решения органа, занимающегося обжалованием. При этом, как отмечает М.Д. Загряцков: «В области финансового права наблюдается обратное соотношение: как общее правило жалоба не имеет приостанавливающего действия» [2, с. 65]. На первый взгляд, указанная концепция в полной мере реализована в современном таможенном законодательстве. Законодатель указывает (ст. 292 ФЗ № 289) на невозможность приостановления действия обжалуемого решения без соблюдения специальных условий, связанных с обеспечением исполнения обязанности по уплате таможенных пошлин, налогов, иных платежей, соблюдения запретов и ограничений (т. е. эта та сфера, которую можно отнести, пользуясь терминологией Загряцкова, к финансовому праву). Необходимо отметить, что возможность приостановки обжалуемого решения рассматривается только в отношении действий и решений, направленных на взыскание таможенных платежей, другие действия и решения законодателем не упоминаются, что создает определенный правовой пробел, так как фактически не дает возможность должностному лицу, рассматривающему жалобу, принять решение о приостановлении исполнения решения, если оно не связано с взысканием таможенных платежей.
Подводя краткий итог, необходимо отметить высокую степень актуальности исследований М.Д. Загряцкова, связанных с правовым регулированием реализации права жалобы в современных условиях. Скрупулезный теоретико-правовой анализ современных ему правовых доктрин позволяет с большой эффективностью проводить оценку современной системы административно-правового регулирования.
Библиографический список:
1. Вельский К.С. Крупный ученый-администрати-вист профессор М.Д. Загряцков (К 140-летию со дня рождения) // Государство и право. 2013. № 8. С. 64-74.
2. Загряцков М.Д. Административная юстиция и право жалобы в теории и законодательстве. М. 1924.
3. Таможенный кодекс Евразийского экономического союза // СПС «КонсультантПлюс» (дата обращения: 24.12.2018).
4. Федеральный закон от 03.08.2018 № 289-ФЗ «О таможенном регулировании в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 06.08.2018. № 32 (часть I). Ст. 5082.
5. Федеральный закон от 27.11.2010 № 311-ФЗ (ред. от 03.08.2018) «О таможенном регулировании в Российской Федерации» // СПС «КонсультантПлюс» (дата обращения: 24.09.2018).
