CC BY
30Проблемы правового регулирования .
УДК 342.9
проблемы правового регулирования
административно-
юрисдикционной деятельности при отказе в возбуждении дела об административном деликте
Басов Семен Леонидович
Санкт-Петербургский имени В.Б. Бобкова филиал Российской таможенной академии, доцент кафедры административного и таможенного права, к.ю.н., доцент, e-mail: atp@spbrta.ru
В статье рассматриваются проблемы правового регулирования административно-юрисдикционной деятельности при отказе в возбуждении дела об административном правонарушении. Особое внимание уделяется процедуре обжалования и опротестования определений об отказе в возбуждении дела
Ключевые слова: административное правонарушение; законность; жалоба; протест; возбуждение дела
regulatory issues of governing administrative jurisdictional activities in case of refusal to initiate administrative tort proceedings
Basov Semen L.
Russian Customs Academy St.-Petersburg branch named after Vladimir Bobkov, Associate Professor of Department of Administrative and Customs Law, PhD, Docent, e-mail: atp@spbrta.ru
The article examines the problems of legal regulation of administrative and jurisdictional activity in case of refusal to initiate proceedings on an administrative offence. Particular attention is paid to the procedure for appealing and protesting determinations on refusal to initiate proceedings
Keywords: administrative offence; legality; complaint; protest; initiation of proceedings
Для цитирования: Басов С.Л. Проблемы правового регулирования административно-юрисдикционной деятельности при отказе в возбуждении дела об административном деликте // Ученые записки Санкт-Петербургского имени В.Б. Бобкова филиала Российской таможенной академии. 2020. № 3(75). С. 87-90.
А ействующее законодательство об админи-/ \ стративных правонарушениях (АП) закон/ ность относит к основным принципам ад-министративно-юрисдикционной деятельности. В соответствии со ст. 1.6 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (КоАП РФ) меры принуждения, обеспечивающие производство по делу об АП, а также меры карательного воздействия, могут быть применены только на основаниях и в порядке, установленных законом.
С целью обеспечения законности администра-тивно-юрисдикционного процесса законодатель установил ряд правовых гарантий [1], в перечень которых, по мнению автора, нужно включить и право на обжалование решений по административным делам - как обвинительных, так и оправдательных, и право прокурора приносить протест на них.
Законодатель, как выявляется в ходе настоящего исследования, правовому регулированию процедуры обжалования и принесения протеста такому правоприменительному акту как определение об отказе в возбуждении дела об административном деликте, уделил, на наш взгляд, явно недостаточное внимание, не раскрыв ряд юридических аспектов. С учетом этого исследование по данному вопросу весьма актуально.
Предметом исследования являются: 1) субъекты административно-процессуальных отношений, имеющие право обжаловать решения об отказе в возбуждении дела;
2) основания для подачи жалобы и внесения протеста;
3) требования, предъявляемые к содержанию жалобы;
4) решения, принимаемые по жалобе.
Нормы КоАП РФ (ст. ст. 30.1, 30.10, 30.12), Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (АПК РФ) (ст. 207) предусмотрели возможность обжалования либо опротестования постановлений и решений компетентных лиц, обладающих властными полномочиями наложения наказаний или прекращения производства по делу [2; 3]. При этом по правилам, установленным частью 4 статьи 30.1 КоАП РФ, определена еще и допустимость обжалования определения об отказе в возбуждении административного дела, которое может быть одним из видов решений по результатам проведения расследования материалов, сообщений, заявлений должностными лицами, наделенными полномочиями составлять протоколы об административных проступках.
Анализ действующего законодательства и правоприменительной практики дает основание для следующих суждений о правовом регулировании процедуры обжалования определений должностных лиц, осуществляющих расследование административных дел.
Во-первых, законодатель в рамках администра-тивно-юрисдикционного процесса предусмотрел
обжалование только двух видов определения (ч. 4 ст. 30.1, ч. 8 ст. 27.18 КоАП РФ):
- об отказе в возбуждении дела;
- о применении залога за арестованное судно.
По мнению отдельных авторов, например,
И.С. Федотова, в правоприменительной практике еще на первой стадии административно-юрисдик-ционного процесса - возбуждения и расследования дела - могут быть обжалованы также определения о направлении дела об АП по подведомственности (подсудности), когда этим актом правоприменения некорректно установлена предметная компетенция [4]. Среди исследователей есть и противники такого подхода к институту обжалования, считающие, что это может привести к увеличению срока производства по делу [5]. К тому же, как утверждает К.В. Давыдов, запрет на самостоятельное обжалование промежуточных актов реализован в административном судопроизводстве [6].
Исходя из общих принципов осуществления административно-юрисдикционного процесса, в целях защиты прав субъектов административно-деликтных правоотношений, представляется допустимым включение в действующее административное законодательство нормы о возможности обжалования определения должностного лица, проводящего расследование дела, о направлении его на рассмотрение по подведомственности.
Во-вторых, законодатель для обозначения круга лиц, имеющих право обжаловать решение должностного лица об отказе возбуждении дела, указал, что такое право обжалуется в соответствии с правилами, обозначенными в главе 30 КоАП РФ. А согласно ст. 30.1 КоАП РФ к указанным лицам относятся участники производства по делу, перечисленные в ст.ст. 25.1-25.5.1 Кодекса.
В нормах главы 25 АПК РФ, определяющих порядок процессуального действия судей при рассмотрении дел об оспаривании решений административных органов, к сожалению, возможность обжалования в арбитражный суд определений об отказе в возбуждении административных дел не обнаруживается. Несмотря на это, как показывает судебная практика, если в качестве участника административно-юрисдикционного процесса выступает индивидуальный предприниматель либо юридическое лицо, и дело связано с осуществлением предпринимательской или иной экономической деятельности, определение об отказе в возбуждении дела об АП может быть обжаловано в арбитражный суд [7]. Пленум Высшего Арбитражного Суда РФ в постановлении от 2 июня 2004 г. № 10 (п. 19.2) [8], разъяснил, что процедура рассмотрения дел об оспаривании определений об отказе в возбуждении дела об АП определяется исходя из положений ст. 207 АПК РФ, так же, как и при оспаривании постановлений о назначении административного наказания. Согласно ч. 2 ст. 207 АПК РФ производство по делам об оспаривании решений административных органов осуществляется на основании
заявлений юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, а также потерпевших [9].
В целях совершенствования правового регулирования оспаривания решений об отказе в возбуждении дела об административном деликте в главе 25 АПК РФ, на наш взгляд, эту позицию необходимо закрепить легально.
Несовершенство норм КоАП РФ обнаруживаются и при регулировании общественных отношений, возникающих в деятельности прокуратуры по выполнению надзорных функций за админи-стративно-юрисдикционной деятельностью лиц, обладающих властными полномочиями.
Статья 23 Закона «О прокуратуре Российской Федерации» [10] предоставляет прокурору право приносить протест на любой противоречащий закону акт в рамках процессуального законодательства. Однако в правилах, установленных ст.ст. 30.10, 30.12 КоАП РФ, определены лишь вопросы административно-процессуальной деятельности прокурора по опротестованию постановлений по делу об административном правонарушении и последующих решений вышестоящих инстанций по жалобам на это постановление. О допустимости вынесения протеста на незаконное определение об отказе в возбуждении дела об административном проступке не сказано и в ч. 4 ст. 30.1 КоАП РФ, хотя нормативные правовые акты Генеральной прокуратуры России требуют «своевременно реагировать на незаконные и необоснованные определения по делам об административных правонарушениях» [11]. Нет сомнения в том, что нормы административно-процессуального законодательства, регламентирующие полномочие прокурора на принесение протеста (ст. 30.10 КоАП РФ), должны включить правило, обеспечивающее выполнение прокурором надзорной деятельности и в отношении актов об отказе в возбуждении дела.
Проведенный сравнительно-правовой анализ процессуальных норм действующего КоАП РФ (глав 28, 30) и проекта Процессуального кодекса РФ об административных правонарушениях (глав 5, 7) [12], посвященных вопросу обеспечения законности при вынесении определения об отказе в возбуждении дела об АП должностным лицом, исследовавшим материалы, сообщения, заявления на стадии расследования дела, показывает, что в законопроекте существуют недоработки. С учетом того, что в указанном законопроекте не предусмотрено право участников производства обжаловать, а прокурора -опротестовать указанный акт правоприменения, можно утверждать об отсутствии в предлагаемом Процессуальном кодексе требуемых Конституцией РФ гарантий на обращение в органы административной юрисдикции и обеспечение принципа законности административно-процессуальной деятельности. Как считает В.Е. Севрю-гин [13], в тексте авторов законопроекта, наделивших должностное лицо значительно большими
Проблемы правового регулирования
возможностями и полномочиями для обвинения, по сравнению с правами других субъектов административно-процессуальных правоотношений, обнаруживается рассуждение, которое явно не соответствует требованиям принципов административного процесса.
Для достижения равенства в правовом положении всех лиц, вступающих в административно-де-ликтный процесс, считаем необходимым в статье 5.1 проекта Процессуального кодекса РФ об административных правонарушениях установить возможность обжалования определения об отказе в возбуждении административного дела, а в статье 7.9 - право опротестования прокурором такого правового акта, принятого должностными лицами в нарушение действующего законодательства.
В-третьих, правоприменительный акт об отказе в возбуждении дела может быть принят лишь при наличии законных оснований, перечисленных в нормах материального и процессуального права, и должен быть обоснованным, содержащим выводы после полного, всестороннего и объективного изучения обстоятельств дела.
Так, основаниями для прекращения производства по делу на первоначальной стадии ад-министративно-юрисдикционного процесса
и принятия решения об отказе в возбуждении дела являются различные факты, перечисленные в статье 24.5 КоАП РФ. Наиболее часто субъекты административной юрисдикции, имеющие право выяснения фактических обстоятельств по материалам, сообщениям и заявлениям, принимают акт об отказе в возбуждении дела при установлении:
- отсутствия события деликта [14];
- отсутствия состава проступка [15; 16];
- истечения срока давности привлечения к административной ответственности [17; 18].
В отличие от норм Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации (УПК РФ) (ст. 24), где перечислены основания отказа в возбуждении уголовного дела, в КоАП РФ такого перечня нет. Для преодоления этого пробела мы предлагаем дополнить ч.1 ст. 24.5 КоАП РФ указанием на возможность еще и отказа в возбуждении дела в перечисленных в данной норме ситуациях.
В-четвертых, ни в КоАП РФ, ни в проекте Процессуального кодекса РФ об административных правонарушениях, мы не находим разъяснений о самом содержании жалобы на определение об отказе в возбуждении административного дела. В связи с этим представляется необходимым внесение в действующее законодательство и в названный законопроект положения о форме и содержании жалобы, где должны быть отражены:
- возможность ее подачи как письменно, так и в электронной форме;
- наименование органа, в который подается жалоба;
- данные должностного лица, принявшего обжалуемое определение;
- основания для обжалования решения (со ссылкой на нормы права), обстоятельства дела и имеющиеся в деле доказательства, а также требования лица, который подает жалобу;
- перечень материалов, прилагаемых к жалобе (например, копия определения об отказе в возбуждении дела, ордер либо доверенность, дающие право на подписание жалобы).
В-пятых, в действующем законодательстве не определены виды решений, принимаемых по жалобе или протесту прокурора на определение об отказе в возбуждении дела об административном деликте. Исследование практики показало, что результатом такого рассмотрения могут быть правоприменительные акты: об оставлении без изменения определения об отказе в возбуждении дела, а жалобы или протеста - без удовлетворения [19]; об отмене [20] или изменении [21] определения должностного лица юрисдикционного органа.
Мы считаем, что к правилам статьи 30.7 Ко-АП РФ есть необходимость дополнительно включить и результаты рассмотрения жалобы или протеста прокурора на определение об отказе в возбуждении дела. При этом в главе 30 КоАП РФ, на наш взгляд, должны быть перечислены основания для изменения или отмены определения должностного лица юрисдикционного органа об отказе в возбуждении административного дела, к которым могут быть отнесены:
- неполное выяснение тех обстоятельств, которые имеют значение по делу, либо их недоказанность;
- несоответствие выводов, изложенных в определении, обстоятельствам дела;
- нарушение норм материального или процессуального права, либо их неправильное применение.
В заключение следует отметить, что в действующем административно-процессуальном законодательстве, регламентирующим процедуру обжалования определений об отказе в возбуждении дел об АП, имеется немало пробелов, усложняющих реализацию прав участников административно-юрис-дикционного процесса. Для обеспечения законности действий лиц, имеющих властные полномочия на стадии возбуждения и расследования дел об административных деликтах, необходимо дальнейшее совершенствование норм процессуального права.
Библиографический список
1. 1. Попов Л.Л., Мигачев Ю.И. Административное право Российской Федерации: учебник / отв. ред. Л.Л. Попов. М: РГ-Пресс. 2019. 544 с. Доступ из СПС «КонсультантПлюс».
2. 2. Салищева Н.Г., Якимов А.Ю. Структура производства по делам об административных правонарушениях (стадии пересмотра дела и исполнения решения по делу) // Административное право и процесс. 2016. № 6. С. 44-53.
3. 3. Карасев С.В. Оспаривание вступивших в законную силу постановлений по делам об административных правонарушениях // Законность. 2019. № 5. С. 11-13.
4. 4. Федотов И.С. Применение норм о пересмотре постановлений по делам об административных правонарушениях // Административное право и процесс. 2016. № 3. С. 31-35. Доступ из СПС «КонсультантПлюс».
5. 5. Степанова О.А. О некоторых проблемах применения процессуальных положений КоАП // Административное и муниципальное право. 2014. № 1. С. 30-39. Доступ из СПС «КонсультантПлюс».
6. 6. Давыдов К.В. Административная процедура: стадии пересмотра административного дела и исполнения административного акта // Административное право и процесс. 2017. № 11. С. 13-17. Доступ из СПС «КонсультантПлюс».
7. 7. Обзор судебной практики Верховного Суда Российской Федерации № 1: утвержден Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 13.04.2016 // Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации. 2016. № 11; № 12.
8. 8. Постановление Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.06.2004 № 10 «О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях» // Вестник Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации. 2004. № 8.
9. 9. Басов С.Л. Проблемы правового регулирования административно-деликтных отношений с участием прокурора в арбитражном судопроизводстве // Актуальные проблемы административного и административно-процессуального права: сборник статей по материалам ежегодной Всероссийской научно-практической конференции (Сорокинские чтения), 23 марта 2018 года / под общ. ред. д-ра юрид. наук, проф. Ю.Е. Аврутина, д-р юрид. наук, проф. А.И. Каплунова. СПб: Санкт-Петербургский университет МВД России. 2018. С. 498-502.
10. 10. Федеральный закон от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 47. Ст. 4472.
11. 11. Приказ Генеральной прокуратуры России от 19.02.2015 № 78 «Об организации работы по реализации полномочий прокурора в производстве по делам об административных правонарушениях». URL: https://rulaws.ru/acts/Prikaz-Genprokuratury-Rossii-ot-19.02.2015-№-78/ (дата обращения: 25.05.2020).
12. 12. Процессуальный кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях:
проект (подготовлен Минюстом России, ID проекта 02/04/01-20/00099061) (текст по состоянию на 30.01.2020). URL: http://www.consultant.ru/ (дата обращения: 25.05.2020).
13. 13. Севрюгин В.Е. «Старая одежда» нового КоАП РФ: концептуальные недоработки и перекосы законопроекта // Административное право и процесс. 2016. № 10. С. 29-37.
14. 14. Постановление Верховного Суда Российской Федерации от 24 декабря 2019 г. № 87-АД19-19 // Судебные и нормативные акты РФ: сайт. URL: https:// sudact.ru/vsrf/doc/XaKfxRayJwgw/ (дата обращения: 27.05.2020).
15. 15. Решение суда Ханты-Мансийского автономного округа № 7-922/2019 от 16 октября 2019 г. // Судебные и нормативные акты РФ: сайт. URL: https://sudact. ru/regular/doc/b3hHWHhpWUUb/ (дата обращения: 27.05.2020).
16. 16. Решение Тракторозаводского районного суда г. Челябинска № 12-381/2018 от 29 ноября 2018 г. // Судебные и нормативные акты РФ: сайт. URL: https:// sudact.ru/regular/doc/ratPBTwoW3Y4/ (дата обращения: 27.05.2020).
17. 17. Решение Рыбинского районного суда Красноярского края № 12-34/2019 от 12 апреля 2019 г. // Судебные и нормативные акты РФ: сайт. URL: https:// sudact.ru/regular/doc/oHkf Nkz6HIVg/ (дата обращения: 27.05.2020).
18. 18. Постановление Новосибирского областного суда № 4А-38/2019 от 29 января 2019 г // Судебные и нормативные акты РФ: сайт. URL: https://sudact.ru/regular/ doc/cr1Uhlc7N0Uu/ (дата обращения: 27.05.2020).
19. 19. Решение Санкт-Петербургского городского суда № 12-267/2019 от 3 октября 2019 г // Судебные и нормативные акты РФ: сайт. URL: https://sudact. ru/regular/doc/0Y1xGe1lFj6X/ (дата обращения: 27.05.2020).
20. 20. Решение Кировского районного суда Санкт-Петербурга № 12-277/2019 от 6 сентября 2019 г. // Судебные и нормативные акты РФ: сайт. URL: https:// sudact.ru/regular/doc/№KmvZLgu5IHl/ (дата обращения: 27.05.2020).
21. 21. Решение Рыбинского районного суда Красноярского края № 12-34/2019 от 12 апреля 2019 г. // Судебные и нормативные акты РФ: сайт. URL: https:// sudact.ru/regular/doc/oHkfnkz6HIVg/ (дата обращения: 27.05.2020).
