CC BY
94
УДК 34 Кардаш Иван Николаевич dom-hors@mail.ru
ПРОБЛЕМЫ ПРАВОВОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ ВОПРОСОВ СТИМУЛИРОВАНИЯ И ПОДДЕРЖКИ ИННОВАЦИОННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ В РФ
Kardash Ivan Nikolaevich dom-hors@mail.ru
ISSUES OF LEGAL REGULATION OF THE INNOVATION ACTIVITIES SUPPORT AND ENCOURAGEMENT IN THE RUSSIAN FEDERATION
Аннотация:
Статья посвящена вопросам государственного стимулирования инновационной деятельности. В статье рассматриваются основные нормативные акты, посредством которых государство воздействует на инновационные отношения, дается оценка их эффективности.
Ключевые слова:
инновации, инновационная деятельность, государственная инновационная политика, государственная поддержка инновационной деятельности, государственное стимулирование инновационной деятельности.
Summary:
The article covers questions of the state support of the innovation activities. The author reviews the main standard acts by application of which the government regulate innovation relations, and assesses their efficiency.
Keywords:
innovation, innovation activities, state innovation policy, state support of innovation activities, state encouragement of innovation activities.
Словосочетание «государственная поддержка» получило распространение в российской юридической литературе конце XX в. в связи с реформированием системы государственного управления, которое выражало переход от сугубо централизованных, административнокомандных, императивных методов руководства. Одним из первых документов, в котором использовался данный термин, была «Концепция научно-технической политики Российской Федерации», один из разделов которой именовался «От административного управления к государственной поддержке» [1].
Следует отметить, что государство может выступать в инновационных отношениях не только в качестве субъекта публичного права, но и в качестве частноправового субъекта. Речь идет о тех случаях, когда государство является заказчиком научно-технической продукции, а инновационная деятельность финансируется за счет бюджетных средств [2, с. 137]. Однако в рамках настоящей работы автором будет исследована именно публично-правовая роль государства в инновационных процессах, заключающаяся, прежде всего, в мероприятиях по стимулированию инновационной деятельности.
Стимулирование и поддержка инновационной деятельности - один из элементов правовой политики государства. Предпосылкой для проведения государственной инновационной политики является заинтересованность государства в развитии инновационной сферы, во внедрении инноваций в практическую деятельность, поэтому справедливо, что, оказывая инновационной деятельности поддержку (прежде всего, материальную), оно ожидает впоследствии получить положительный социальный, экономический или иной эффект.
Роль государства в инновационном процессе состоит в выявлении и координации интересов всех участников инновационных правоотношений. Нельзя не согласиться с мнением М.В. Волынкиной о том, что «любой цивилизованный рынок, в том числе и рынок новшеств, не может развиваться по модели абсолютно свободного рынка, то есть ничем не ограниченного и неуправляемого» [3, с. 144]. Поэтому, сколь значимая роль в развитии инновационной деятельности не отводилась бы саморегулированию, думается, что на текущем этапе развития инновационная сфера требует особо серьезного вмешательства со стороны государства. Как справедливо отметил В.Ф. Рашкин, «стратегия децентрализованного регулирования, положительно зарекомендовавшая себя в ряде стран (США, Великобритания), эффективна лишь при наличии развитых механизмов рыночного саморегулирования и соответствующих мотивационных установок хозяйствующих субъектов, которые в России не могли возникнуть за столь краткий постреформенный период» [4, с. 11-12].
Все многообразие мер стимулирования и поддержки инновационной деятельности можно подразделить на следующие категории:
1) базовая категория - создание и совершенствование законодательной основы инновационной деятельности (закрепление правового положения участников инновационной деятельности, определения их прав, обязанностей и ответственности; определение статики и динамики инновационных правоотношений и т.п.);
2) меры прямого финансирования инновационной деятельности (финансовая поддержка инновационных проектов в рамках различных целевых программ и т.п.);
3) меры косвенного финансирования инновационной деятельности (различные налоговые льготы и преференции; заниженные ставки по кредитам и т.п.);
4) меры организационного характера (формирование инновационной инфраструктуры; обеспечение рынка сбыта за счет формирования государственных заказов на инновационную продукцию; привлечение иностранных инвесторов; распределение, закрепление и правовая охрана прав на результаты инновационной деятельности и т.п.).
Термин «инновационная политика» был впервые использован в Концепции инновационной политики Российской Федерации на 1998-2000 гг., где в достаточно общих формулировках были определены ее цели: повышение эффективности использования научных разработок и внедрение результатов фундаментальных и прикладных исследований в производство. Данный документ также содержал положение о том, что инновационная политика является частью социально-экономической политики государства. Следует заметить, что такая формулировка противоречит положению п. 8 ст. 4 Федерального закона от 20 июля 1995 г. «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития РФ», предусматривающего структурное содержание программ социально-экономического развития. К сожалению, этот и подобные ему программные документы носят сугубо декларативный характер, так как их положения не развиваются в соответствующем законодательстве.
Тем не менее во многих субъектах РФ существуют и продолжают приниматься все новые нормативные акты, направленные на стимулирование инновационной деятельности, имеется положительный опыт реализации соответствующих региональных целевых программ. На федеральном же уровне базовый нормативный акт, который бы регулировал вопросы государственной поддержки инновационной деятельности, до сих пор не принят, хотя подобные попытки предпринимались.
Так, в начале 2011 г. группа депутатов Государственной думы во главе с Олегом Морозовым представили на рассмотрение проект федерального закона, который должен внести ясность в вопросы государственной поддержки инноваций - «О государственной поддержке инновационной деятельности в Российской Федерации».
Предметом регулирования проекта закона были отношения по поводу государственной поддержки инновационной деятельности, которые возникают между государством в лице Российской Федерации, субъектами Российской Федерации, муниципальными образованиями, субъектами инновационной деятельности, включая субъектов инновационной инфраструктуры.
Как говорится в пояснительной записке к проекту ФЗ, государство на уровне политических документов провозгласило инновационный путь развития России, однако в настоящее время отсутствует необходимая для реализации этих планов правовая база. Государство, будучи заинтересовано в развитии инновационной деятельности, не имеет возможности прямого регулирования этих отношений, обязывая предпринимателей внедрять достижения науки и техники в производство товарной продукции и модернизацию средств производства, поскольку такое вмешательство противоречило бы принципам свободы предпринимательства. Государство может достичь желаемого эффекта, воздействуя на этот процесс косвенно - путем экономического стимулирования и государственной поддержки субъектов инновационной деятельности, с одной стороны, а с другой стороны, создавая невыгодные экономические последствия для тех производителей, которые ориентируются на устаревшие способы производства, использование затратных и малоэффективных технологий, производство неконкурентоспособной продукции.
Такое воздействие должно опираться на правовые нормы позитивной и негативной направленности. Однако правовые основы для воздействия на инновационный процесс практически отсутствуют.
Думается, что при некоторой доработке проекта, он мог бы стать базовым нормативным актом в сфере инновационной деятельности. К сожалению, в марте 2011 г. проект был отклонен, и вместо него Федеральным законом от 21 июля 2011 г. № 254-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О науке и государственной научно-технической политике» в ФЗ «О науке и государственной научно-технической политике» была добавлена глава М.1, посвященная государственной поддержке инновационной деятельности [5].
Согласно закону о науке государственная поддержка инновационной деятельности определяется как совокупность мер, принимаемых органами государственной власти РФ в соответ-
ствии с законодательством РФ для создания необходимых правовых, экономических и организационных условий, а также стимулов для юридических и физических лиц, осуществляющих инновационную деятельность (п. 2 ст. 16.1). Глава содержит нормы о целях, принципах, субъектах и формах предоставления поддержки инновационной деятельности и др.
К сожалению, названный Закон не предусматривает некоторых аспектов регулирования: не установлены состав полномочий и функции федеральных органов государственной власти в области государственной поддержки и порядок взаимодействия органов государственной власти в соответствующей сфере. Закон включает лишь декларативную норму (п. 1 ст. 16.3), исходя из которой, полномочия федеральных органов исполнительной власти в рассматриваемой области определяются Правительством РФ, в то время как их полномочия при формировании и реализации государственной научно-технической политики раскрыты подробно. Целесообразным было бы дополнить п. 3 ст. 16.1 закона о науке принципом разграничение полномочий в данной сфере между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления.
Законом о науке определены следующие формы государственной поддержки инновационной деятельности, правом осуществления которых обладают не только федеральные, но и органы государственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления. К ним относятся: предоставление льгот (по уплате налогов, сборов, таможенных платежей); осуществление образовательных услуг, информационной и консультационной поддержки; финансового обеспечения (в том числе субсидий, грантов, кредитов, займов, гарантий, взносов в уставный капитал); содействие в формировании спроса на инновационную продукцию; реализация целевых программ, подпрограмм и проведение мероприятия в рамках государственных программ Российской Федерации; создание инновационной инфраструктуры и др. (п. 3 ст. 16.2).
Исходя из формулировки нормы п. 3 ст. 16.2. закона о науке, приведенный в нем перечень форм государственной поддержки не является закрытым, однако целесообразным было бы включить в него также такие формы государственной поддержки, как антимонопольное регулирование и правовую охрану результатов инновационной деятельности.
Одним из самых главных недостатков закона о науке, является формулировка ст. 1: «Законодательство о науке и государственной научно-технической политике состоит из настоящего Федерального закона и принимаемых в соответствии с ним законов и иных нормативноправовых актов субъектов Российской Федерации». С точки зрения автора, игнорирование роли Гражданского кодекса РФ для правового регулирования инновационной деятельности, непринятие во внимание существующих гражданско-правовых норм (прежде всего, четвертой части ГК РФ), свидетельствует о неверном истолковании авторами поправок в закон о науке правовой природы инноваций.
В итоге можно констатировать, что закон о науке не закрепил на федеральном уровне ни терминологической базы инновационной деятельности, не разрешил вопрос о месте и роли инновационных институтов в действующей системе права, не определил, что есть объекты инновационной деятельности и как эта категория соотносится с объектами интеллектуальных прав, не обозначил круг субъектов инновационной деятельности, особенности их правового положения, не закрепил за ними соответствующие права и обязанности, не разрешил многие другие вопросы, связанные с правовым регулированием инновационной деятельности. С учетом изложенного, можно констатировать, что закон о науке в его действующей редакции непригоден для стимулирования инновационной сферы. Отдельные вопросы государственной поддержки инновационной деятельности регулируются также Федеральным законом от 24 июля 2007 г. № 209-ФЗ «О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации», однако это не отменяет наличие глобальной проблемы - отсутствие консолидированной законодательной базы инновационной деятельности, регламентирующей в числе прочего вопросы ее государственного стимулирования.
Все же, не смотря на обозначенные выше проблемы, сравнивая текущее состояние разработки вопроса о правовом, экономическом и организационном стимулировании инновационной деятельности с тем положением вещей, которое существовало в 1990-х гг. XX в., можно говорить о том, что за последнее время законодателю удалось обозначить правовые границы научной, научно-технической и инновационной деятельности. Однако правовая модель сочетания императивных и диспозитивных методов, которая бы обеспечивала эффективное взаимодействие норм частного и публичного права, все еще не сформирована.
Именно правовое обеспечение вопроса стимулирования инновационной деятельности является базовым аспектом проблемы, поэтому без создания консолидированной законодательной базы инновационной деятельности невозможно установление отлаженной системы экономических и организационных мер, направленных на ее поддержку.
Исследователи уже неоднократно констатировали проблемы инновационного и научного законодательства [6; 7; 8], однако, как законодательно, так и доктринально проблема все еще остается достаточно новой и до конца не проработанной. Причины этого заключаются в отсутствии практики интеграции науки в рыночные правоотношения.
Принимаемые в настоящее время нормативные акты о науке и научно-технической деятельности характеризуются крайней степенью разобщенности, отставанием от существующего правового массива по степени конкретизации и юридической технике, а также стихийностью законодательного процесса, его неполнотой, непоследовательностью, отсутствием системообразующих начал, касающихся объектов интеллектуальных прав.
Одна из самых существенных, по мнению автора, проблем состоит в том, что процесс формирования правового поля инновационной деятельности сопровождается стремлением законодателя создать нормативную базу в этой сфере «с чистого листа», без учета положений действующего гражданского законодательства. Причиной подобного подхода является, вероятнее всего, слишком сильное стремление подчеркнуть специфику инноваций, «отгородить» данный институт от гражданско-правовой сферы. Автор полагает, что с учетом правовой природы инноваций такой подход является концептуально неверным. Думается, что эффективность решения основных вопросов правового регулирования инновационной деятельности будет зависеть от того, сможет ли законодатель найти баланс и увидеть в инновациях не только особенности, но и черты, которые сближают данный правовой институт с уже давно известными и понятными гражданско-правовыми конструкциями.
Ссылки:
1. Деловой мир. 1992. № 6.
2. Волынкина М.В. Правовое регулирование инновационной деятельности: проблемы теории. М., 2007.
3. Там же.
4. Рашкин В.Ф. Некоторые аспекты государственного регулирования инновационной деятельности в Российской Федерации // Недвижимость и инвестиции. Правовое регулирование. 2002. № 2-3.
5. Федеральный закон от 21 июля 2011 г. № 254-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О науке и государственной научно-технической политике».
6. Законодательство о науке: современное состояние и перспективы развития / отв. ред. д-р юр. наук В.В. Лапаева. М., 2004.
7. Лапаева В.В. Закон о науке: анализ нормативного содержания // Законодательство и экономика. 2003. № 5.
8. Месяц Г.А. Спасти науку. М., 2001.
References (transliterated):
1. Delovoy mir. 1992. № 6
2. Volynkina M.V. Pravovoe regulirovanie innovatsionnoy deyatel'nosti: problemy teorii. M., 2007.
3. Ibid.
4. Rashkin V.F. Nekotorie aspekty gosudarstvennogo regulirovaniya innovatsionnoy deyatel'nosti v Rossiyskoy Federatsii // Nedvizhimost' i investitsii. Pravovoe regulirovanie. 2002. № 2-3.
5. Federal'niy zakon ot 21 iyulya 2011 g. № 254-FZ «O vnesenii izmeneniy v Federal'niy zakon «O nauke i gosudarstvennoy nauchno-tekhnicheskoy politike».
6. Zakonodatel'stvo o nauke: sovremennoe sostoyanie i perspektivy razvitiya / ex. ed. LL.D. V.V. Lapaeva. M., 2004.
7. Lapaeva V.V. Zakon o nauke: analiz normativnogo soderzhaniya // Zakonodatel'stvo i ekonomika. 2003. № 5.
8. Mesyats G.A. Spasti nauku. M., 2001.
