CC BY
9DOI: 10.38197/2072-2060-2022-237-5-233-246
ПРОБЛЕМЫ ПРАВОВОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОГО И МУНИЦИПАЛЬНОГО АУДИТА
PROBLEMS OF LEGAL SUPPORT OF STATE AND MUNICIPAL AUDIT BODIES
КУРДЮМОВ АЛЕКСАНДР ВАСИЛЬЕВИЧ
Директор Института государственного, муниципального управления и права, заведующий кафедрой конкурентного права и антимонопольного регулирования Уральского государственного экономического университета, кандидат экономических наук
ALEXANDER V. KURDYUMOV
Director of the Institute of State, Municipal Administration and Law, Head of the Department of Competition Law and Antimonopoly Regulation of the Ural State University of Economics, Candidate of Economic Sciences
234
ANDREY K. IZMODENOV
Доцент кафедры конкурентного права и антимонопольного регулирования Уральского государственного экономического университета, кандидат экономических наук
ИзМОДЕНОВ АНДРЕИ КОНСТАНТИНОВИЧ
Associate Professor, Department of Competition Law and Antitrust Regulation, Ural State University of Economics, Candidate of Economic Sciences
АННОТАЦИЯ
В статье рассматриваются проблемы правового обеспечения деятельности органов государственного и муниципального аудита. Проведен анализ научных исследований, в которых авторы выражают свою позицию в отношении возможности и целесообразности проведения государственного (муниципального) аудита контрольно-счетными органами на региональном (субъекты РФ) и муниципальном уровнях (муниципальный район, муниципальный и городской округ). Выполнен анализ нормативно-правовой базы, определяющей статус контрольно-счетных органов и их полномочия. Сделаны выводы, заключающиеся в том, что дальнейшее развитие государственного (муниципального) аудита должно найти отражение на законодательном уровне.
The article addresses the problems of legal support for the activities of state and municipal audit bodies. An analysis of scientific studies has been conducted in which the authors express their position on the possibility and feasibility of conducting a state (municipal) audit by control and accounting bodies at the regional (constituent entities of the Russian Federation) and municipal levels (municipal district, municipal and urban district). An analysis of the regulatory framework defining the
ABSTRACT
status of control and accounting bodies and their powers has been carried out. The conclusions are that the further development of the state (municipal) audit should be reflected at the legislative level.
КЛЮЧЕВЫЕ СЛОВА
Контрольно-счетные органы, государственный и муниципальный аудит, аудит эффективности, законодательство, правовое обеспечение. KEYWORDS
Control and accounting bodies, state and municipal audit, efficiency audit, legislation, legal support.
В диалоге академического научного сообщества, практиков присутствует единое мнение о главенствующей роли правового аспекта в построении эффективной институциональной системы государственного и муниципального финансового контроля (далее — ГМФК).
Субъектами институциональной системы внешнего ГМФК выступают Счетная палата РФ, контрольно-счетные органы (далее — КСО) на региональном (субъекты РФ) и муниципальном уровнях (муниципальный район, муниципальный и городской округ). Перечисленные субъекты — это органы государственного (муниципального) аудита (далее — ГМА), что заложено в их природе, ведь они создаются законодательными (представительными) органами, снабжают их информацией о состоянии государственных и муниципальных финансов, обладая при этом необходимой степенью независимости.
В институциональной среде ГМФК в качестве заинтересованных лиц (заказчиков) аудита и, соответственно, конечным потребителем результатов аудита являются законодательные (представительные) органы.
23
Ведь именно этим органам сообщаются результаты аудита бюджетов в рамках бюджетного процесса, а также других видов государственного и муниципального аудита — финансового аудита, аудита эффективности, стратегического аудита и других.
Так, одним из первых В.А. Двуреченских предложил считать органы внешнего ГМФК органами аудита, а также построил классификацию форм государственного аудита, тем самым выделив аудит информации, стратегический, финансовый и управленческий аудит [1, с. 4].
Известный государственный и научный деятель С.В. Степашин обращает внимание на главную особенность государственного аудита — это независимость государственного аудита и методы его оценки качества в процессе управления общественными ресурсами [2, с. 5].
Теория проведения органами внешнего ГМФК аудита эффективности использования государственных и муниципальных ресурсов разработана и апробирована такими учеными, как С.Н. Рябухин и А.Н. Саунин [3, 4].
В работах многих исследователей подчеркивается, что проведение аудита эффективности должно войти в полномочия не только Счетной палаты РФ, но также КСО на региональном и муниципальном уровне [3, 4, 5].
Оценивая роль КСО в бюджетном процессе, А.В. Курдюмов и А.К. Измоденов предлагают рассмотреть такой вид деятельности контрольно-счетных органов, как государственный (муниципальный) аудит эффективности исполнения бюджета. При этом авторы считают возможным и необходимым применение аудита эффективности для определения эффективности не только использования государственных ресурсов, но также поступления доходов, исполнения госу-
дарственных программ, выполнения других параметров исполнения бюджета [6, с. 67].
Значение стратегического аудита в оценке реализуемости стратегических целей социально-экономического развития государства и результатов достижения поставленных стратегических целей подчеркивал А.А. Пискунов, который разработал стройную теорию стратегического аудита, осуществляемого органами внешнего ГМФК. Целый ряд исследователей занимается вопросами развития стратегического аудита, рассмотрением проблем и перспектив его проведения органами внешнего ГМФК [5, 7, 8, 9, 10].
В процессе научных исследований в сфере планирования, исполнения и контроля за исполнением государственных и муниципальных программ многие исследователи приходят к выводу о том, что деятельность КСО субъектов РФ и муниципальных образований по экспертизе, мониторингу и контролю за исполнением государственных (муниципальных) программ является не чем иным, как разновидностью государственного (муниципального) аудита [5, 11, 12].
Таким образом, анализ публикаций по теме настоящего исследования позволяет прийти к заключению, что абсолютное большинство ученых, исследователей, специалистов в сфере ГМФК к органам ГМА относят как Счетную палату РФ, так и КСО субъектов РФ и муниципальных образований, что требует закрепления на законодательном уровне. Об этом пишут многие исследователи, в частности Е.Л. Власова [13, с. 78], К.С. Новиков и И.Р. Аминов [14, с. 88].
Приходим к выводу, что одним из условий эффективного функционирования органов внешнего ГМФК в части осуществления ими ГМА должен являться качественный
238
нормативный правовой акт, в котором полно должны быть изложены полномочия этих органов в данной сфере.
Анализ российского законодательства в исследуемой
СФЕРЕ ПОКАЗАЛ СЛЕДУЮЩЕЕ
Положение о том, что Счетная палата РФ является органом аудита, закреплено в статье 2 Федерального закона от 05.04.2013 № 41-ФЗ1. Законом № 41-ФЗ закреплены виды проводимого Счетной палаты аудита: финансовый аудит; аудит эффективности; стратегический аудит; аудит государственных программ в целях проведения оценки качества формирования на предмет обоснованности и достигаемости показателей; аудит государственных и международных инвестиционных проектов; аудит в сфере закупок; аудит систем финансовых расчетов; предварительный аудит, оперативный анализ и последующий аудит, которые проводятся на разных стадиях бюджетного процесса.
Таким образом, нормативно-правовое обеспечение деятельности Счетной палаты РФ позволяет ей в полной мере осуществлять свои полномочия в качестве органа государственного аудита.
Иным образом обстоят дела в отношении правового обес печения осуществления ГМА КСО на региональном (субъекты РФ) и муниципальном уровнях (муниципальный район, муниципальный и городской округ).
Статус и основные полномочия этих органов изложены в Федеральном законе от 07.02.2011 № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счет-
1 Федеральный закон от 5 апреля 2013 № 41-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации (с изменениями на 30 апреля 2021 года)». Официальный интернет-портал правовой информации www.pravo.goy,ги, 0.8..0.4.2.013. Российская газета, № .7.7,. 10..04..2.0.1?-.............................
ных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» (далее — Закон № 6-ФЗ)2.
Следует отметить, что КСО на региональном (субъекты РФ) и муниципальном уровнях (муниципальный район, муниципальный и городской округ) в Законе № 6-ФЗ не наделены статусом органов государственного (муниципального) аудита. В данном правовом акте полномочия по осуществлению аудита изложены, но термин «государственный (муниципальный) аудит» не используется. Это можно понять, если учесть, что Закон № 6-ФЗ принят еще в 2011 году, до принятия новой редакции Закона № 41-ФЗ в 2013 году. Но вот в 2021 году в Закон № 6-ФЗ внесены значительные изменения. Эти изменения коснулись многих аспектов организации и деятельности региональных и муниципальных КСО. Среди них следует выделить наиболее важные.
Во-первых, это изменения, касающиеся статуса муниципальных контрольно-счетных органов и их должностных лиц. От формулировки «могли обладать» к КСО муниципальных образований «обладают» правами юридического лица.
Во-вторых, определено, что должности председателя, заместителя председателя и аудиторов КСО муниципальных образований относятся к муниципальным должностям, а также повысился ценз к кадровому составу контрольно-счетных органов.
В-третьих, несколько расширились полномочия контрольно-счетных органов.
В-четвертых, новое значение получили документы контрольно-счетных органов, составляемые по итогам
2 Федеральный закон от 07.02.2011 № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований».. Российская газета, № .2.9, 11.02.2011....
240
контрольных мероприятий, усилилась ответственность за невыполнение требований, содержащихся в этих документах.
Эти и другие изменения, внесенные в Закон № 6-ФЗ, позволяют контрольно-счетным органам стать более эффективными субъектами ГМФК. В тоже время законодатель не внес изменения в части деятельности КСО не только как органов внешнего ГМФК, но и как органов ГМА.
А ведь все основания для этого есть.
Во-первых, как уже отмечалось выше, существует теоретическая база для наделения контрольно-счетных органов статусом органов государственного (муниципального) аудита.
Во-вторых, в статье 157 Бюджетного кодекса РФ КСО субъектов РФ и муниципальных образований, так же как и Счетная палата РФ, отнесены к органам внешнего ГМФК и наделены бюджетными полномочиями, в том числе и полномочиями по проведению аудита эффективности3.
В-третьих, если бюджетные полномочия Счетной палаты РФ и КСО субъектов РФ и муниципальных образований одинаковы, то логично было бы в Законе № 6-ФЗ определить полномочия контрольно-счетных органов, аналогичные установленным в Законе № 41-ФЗ для Счетной палаты РФ.
В-четвертых, КСО на региональном (субъекты РФ) и муниципальном уровнях (муниципальный район, муниципальный и городской округ) наделены полномочиями аудита в сфере закупок4. Так почему бы этим органам не проводить
3 Федеральный закон от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ. Бюджетный кодекс Российской Федерации (с изменениями на 26 марта 2022 года). Российская газета, № 153-154, 12.08.1998.
4 Федеральный закон от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ. О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд (с изменения ми на 26 марта 2022 года) (редакция, действующая с 1 апреля 2022 года). Официальный интернет-портал правовой информации www.pravo.goy.ru, 08.04.2013. Российская газета, № 80,
Д2..04>201Д.....
аудит и в других направлениях использования бюджетных средств?
Однако в новой редакции Закона № 6-ФЗ КСО не наделены статусом органов государственного (муниципального) аудита.
Несмотря на то, что в Бюджетном кодексе РФ четко установлено, что данные органы осуществляют аудит эффективности, Закон № 6-ФЗ старательно обходит этот термин.
Так, в статье 9 Закона № 6-ФЗ в числе полномочий КСО на региональном (субъекты РФ) и муниципальном уровнях (муниципальный район, муниципальный и городской округ) обозначены полномочия не по аудиту эффективности, а по контролю за эффективностью, анализу и оценке эффективности:
— организация и осуществление контроля за эффективностью использования средств бюджетов субъектов РФ и муниципальных образований;
— оценка эффективности предоставления налоговых и иных льгот и преимуществ, бюджетных кредитов;
— контроль за эффективностью использования межбюджетных трансфертов.
А ведь это и есть, по сути, аудит эффективности.
Фактически государственным (муниципальным) аудитом являются такие полномочия контрольно-счетных органов, определенные в Законе № 6-ФЗ, как:
— оценка эффективности формирования государственной собственности;
— осуществление контроля за состоянием государственного внутреннего и внешнего долга.
В новой редакции Закона № 6-ФЗ среди полномочий КСО отсутствуют такие, как финансовый и стратегический
242
аудит, аудит государственных программ и аудит эффективности, которые определены в Законе № 41-ФЗ для Счетной палаты РФ.
Проведенный анализ позволяет сделать следующие выводы:
1. В федеральном законодательстве не определен статус КСО на региональном (субъекты РФ) и муниципальном уровнях (муниципальный район, муниципальный и городской округ) как органов ГМА, не определены полномочия этих органов в части осуществления ими государственного (муниципального) аудита.
2. Дальнейшее развитие ГМА должно быть законодательно обеспечено в Законе № 6-ФЗ.
Проведенный анализ институциональной среды ГМФК в части определения статуса и полномочий КСО на региональном (субъекты РФ) и муниципальном уровнях (муниципальный район, муниципальный и городской округ) как органов государственного (муниципального) аудитавдолжноймере не обес печивают правовые основания для эффективной работы этих органов по проведению ГМА. Данные недостатки правового регулирования позволяют контрольно-счетным органам на практике не проводить аудит бюджетов и стратегический аудит, аудит эффективности и аудит государственных (муниципальных) программ, ссылаясь на отсутствие таких требований в Законе № 6-ФЗ. А это значительно снижает эффективность деятельности этих органов, что, в конечном итоге, не способствует социально-экономическому развитию государства.
Библиографический список
1. Двуреченских В.А. Основы формирования системы контроля в России // Самоуправление. - 2011. - № 11. - С. 4-5. - EDN ОКСВНР.
2. Степашин С.В. Своевременность аудита // Вестник АКСОР. — 2013. — № 1 (25). — С. 3-6. — EDN PXYNHH.
3. Рябухин С.Н. Выступление на Круглом столе «Экономический рост России» по теме «Российская экономика на рубеже двух десятилетий: итоги и перспективы» // Научные труды Вольного экономического общества России. — 2011. — Т. 148. — С. 29-31. — EDN NWDLMD.
4. Saunin, A.N. The role of state audit in the formation of investment climate: Regional aspect / A.N. Saunin, E.V. Bergal // ACM International Conference Proceeding Series: Proceedings Papers — 3rd International Scientific and Practical Conference, DEFIN 2020, Saint Petersburg, 1920 марта 2020 года. — Saint Petersburg: Association for Computing Machinery, 2020. — P. 3390644. — DOI 10.1145/3388984.3390644. — EDN LDICHU.
5. Иванова О.Б., Денисенко С.Н. Развитие муниципального финансового контроля в условиях реализации национальных проектов: проблемы и перспективы // Финансовые исследования. — 2020. — № 4 (69). — С. 71-80.
6. Курдюмов А.В., Измоденов А.К. Государственный аудит эффективности исполнения бюджета // Аудиторские ведомости. — 2021. — № 4. — С. 66-71.
7. Баева Е.А., Рязанова Е.Л. Стратегический аудит в государственном секторе: состояние и перспективы развития // Ученые записки Тамбовского отделения РоСМУ. — 2016. — № 5. — С. 76-82.
8. Давыдова Р.С., Кеворкова Ж.А. Место стратегического аудита в государственном финансовом контроле // KANT. — 2017. — № 2 (23). — С. 132-136.
9. Иванова О.Б., Денисенко С.Н. Развитие муниципального финансового контроля в условиях реализации национальных проектов: проблемы и перспективы // Финансовые исследования. — 2020. — № 4 (69). — С. 71-80.
244
10. Пискунов А.А. Актуальные проблемы стратегического аудита // Вестник АКСОР. - 2010. - № 1 (12). - С. 35-40.
11. Андреев В.А., Мартынова Е.А. Аудит муниципальных программ // Азимут научных исследований: экономика и управление. — 2018. — Т. 7, № 3 (24). — С. 188-190.
12. Иванова О.Б., Денисенко С.Н. Развитие муниципального финансового контроля в условиях реализации национальных проектов: проблемы и перспективы // Финансовые исследования. — 2020. — № 4 (69). — С. 71-80.
13. Власова Е.Л. Внешний муниципальный финансовый контроль и его особенности // Государственное и муниципальное право. — 2017. — № 2 (14). — С. 77-80.
14. Новиков К.С., Аминов И.Р. Основные принципы защиты прав предпринимателей при осуществлении муниципального контроля // Международный журнал гуманитарных и естественных наук. — 2021. — № 4-4 (55). — С. 86-88. — DOI 10.24412/2500-10002021-4-4-86-88. — EDN IZLMZK.
References
1. Dvurechenskih V.A. Osnovy formirovaniya sistemy kontrolya v Rossii // Samoupravlenie. — 2011. — № 11. — S. 4-5. — EDN OKCBHP.
2. Stepashin S.V. Svoevremennost' audita // Vestnik AKSOR. — 2013. — № 1 (25). — S. 3-6. — EDN PXYNHH.
3. Ryabuhin S.N. Vystuplenie na Kruglom stole "Ekonomicheskij rost Rossii" po teme "Rossijskaya ekonomika na rubezhe dvuh desyatiletij: itogi i perspektivy" // Nauchnye trudy Vol'nogo ekonomicheskogo obshchestva Rossii. — 2011. — T. 148. — S. 29-31. — EDN NWDLMD.
4. Saunin, A.N. The role of state audit in the formation of investment climate: Regional aspect / A.N. Saunin, E.V. Bergal // ACM International Conference Proceeding Series: Proceedings Papers — 3rd International Scientific and Practical Conference, DEFIN 2020, Saint Petersburg,
19-20 March, 2020. — Saint Petersburg: Association for Computing Machinery, 2020. — P. 3390644. — DOI 10.1145/3388984.3390644. — EDN LDICHU.
5. Ivanova O.B., Denisenko S.N. Razvitie municipal'nogo finansovogo kontrolya v usloviyah realizacii nacional'nyh proektov: problemy i perspektivy // Finansovye issledovaniya. — 2020. — № 4 (69). — S. 71-80.
6. Kurdyumov A.V., Izmodenov A.K. Gosudarstvennyj audit effektivnosti ispolneniya byudzheta // Auditorskie vedomosti. — 2021. — № 4. — S. 66-71.
7. Baeva E.A., Ryazanova E.L. Strategicheskij audit v gosudarstvennom sektore: sostoyanie i perspektivy razvitiya // Uchenye zapiski Tambovskogo otdeleniya RoSMU. — 2016. — № 5 — S. 76-82.
8. Davydova R.S., Kevorkova Zh.A. Mesto strategicheskogo audita v gosudarstvennom finansovom kontrole // KANT. — 2017. — № 2
(23). — S. 132-136.
9. Ivanova O.B., Denisenko S.N. Razvitie municipal'nogo finansovogo kontrolya v usloviyah realizacii nacional'nyh proektov: problemy i perspektivy // Finansovye issledovaniya. — 2020. — № 4 (69). — S. 71-80.
10. Piskunov A.A. Aktual'nye problemy strategicheskogo audita // Vestnik AKSOR. — 2010. — № 1 (12). — S. 35-40.
11. Andreev V.A, Martynova E.A. Audit municipal'nyh programm // Azimut nauchnyh issledovanij: ekonomika i upravlenie. — 2018. — T. 7, № 3
(24). — S. 188-190.
12. Ivanova O.B., Denisenko S.N. Razvitie municipal'nogo finansovogo kontrolya v usloviyah realizacii nacional'nyh proektov: problemy i perspektivy // Finansovye issledovaniya. — 2020. — № 4 (69). — S. 71-80.
13. Vlasova E.L. Vneshnij municipal'nyj finansovyj kontrol' i ego osobennosti // Gosudarstvennoe i municipal'noe pravo. — 2017. — № 2 (14). — S. 77-80.
246
14. Novikov K.S., Aminov I.R. Osnovnye principy zashchity prav predprinimatelej pri osushchestvlenii municipal'nogo kontrolya // Mezhdunarodnyj zhurnal gumanitarnyh i estestvennyh nauk. — 2021. — № 4-4 (55). — S. 86-88. — DOI 10.24412/2500-1000-2021-4-4-86-88. — EDN IZLMZK.
Контактная информация / Contact information
ФГБОУ ВО «Уральский государственный экономический университет» 620144, г. Екатеринбург, ул. 8 Марта/Народной Воли, 62/45 Ural State University of Economics, 62/45, 8 Marta/Narodnoj Voli, Ekaterinburg, 620144, Russia
Курдюмов Александр Васильевич / Alexander V. Kurdyumov kurdyumov@usue.ru
Измоденов Андрей Константинович / Andrey K. Izmodenov izmodenov52@yandex.ru
