CC BY
139Аудиторские ведомости. 2021. № 4. С. 66 — 71. Audit journal. 2021;(4): 66 — 71.
ГОСУДАРСТВЕННЫЙ ФИНАНСОВЫЙ КОНТРОЛЬ
Научная статья УДК 338.2
doi: 10.24411/1727-8058-2021-4-66-71 NIION: 2017-0074-4/21-010 MOSURED: 77/27-021-2021-04-210
Государственный аудит эффективности исполнения бюджета
Александр Васильевич Курдюмов1, Андрей Константинович Измоденов2
11 2 Уральский государственный экономический университет, Екатеринбург, Россия
1 kurdyumov@usue.ru
2 izmodenov52@yandex.ru
Аннотация. В статье рассматривается термин «государственный аудит эффективности исполнения бюджета», дается его авторское определение, формулируется предмет государственного аудита эффективности исполнения бюджета. Обоснованы правомерность применения данного термина, возможность и необходимость осуществления данного аудита органами внешнего государственного финансового контроля при оценке исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.
Ключевые слова: государственный аудит, аудит эффективности, исполнение бюджета, бюджетный процесс, органы внешнего государственного финансового контроля
Для цитирования: Курдюмов А.В., Измоденов А.К. Государственный аудит эффективности исполнения бюджета // Аудиторские ведомости. 2021. № 4. С. 66 — 71. doi: 10.24411/1727-8058-2021-4-66-71.
STATE FINANCIAL CONTROL
Original article
State audit of budget performance
Alexander V. Kurdyumov1, Andrey K. Izmodenov2
1,2 Ural State University of Economics, Ekaterinburg, Russia
1 kurdyumov@usue.ru
2 izmodenov52@yandex.ru
Abstract. The article considers the term «state audit of the efficiency of budget execution», gives its author's definition, formulates the subject of the state audit of the efficiency of budget execution. The validity of the use of this term, the possibility and necessity of carrying out this audit by the bodies of external state financial control when assessing the implementation of the budgets of the budget system of the Russian Federation are justified.
Keywords: state audit, efficiency audit, budget execution, budget process, external state financial control bodies
For citation: Kurdyumov A.V., Izmodenov A.K. State audit of budget performance // Auditorskiye vedo-mosti = Audit journal. 2021;(4): 66-71. doi: 10.24411/1727-8058-2021-4-66-71 (In Russ.)
Понятие «государственный аудит эффективности исполнения бюджета» в российском законодательстве отсутствует. Не встречается такая формулировка и в современных научных исследованиях, в международных стандартах высших органов аудита 155Л1, в российских законах, регулирующих осуществление государственного финансового контроля и аудита.
© Курдюмов А.В., Измоденов А.К., 2021
В международных документах, в частности, в стандартах 155Л1 Международной организации высших органов аудита (ИНТОСАИ), используется понятие «аудит эффективности» без указания конкретного предмета аудита эффективности. При этом в стандартах указывается, что предметом аудита эффективности могут быть конкретные программы, системы, организации или фонды. Определяется, что
аудит эффективности имеет основной целью выявить, соответствуют ли действия, программы и институты принципам экономии, эффективности и результативности и есть ли дополнительные возможности для их совершенствования [10].
Таким образом, сфера применения аудита эффективности достаточно широка и охватывает оценку как эффективности использования государственных ресурсов, так и деятельности исполнительных органов государственной власти по управлению всеми ресурсами, имеющимися в государстве. Таково понятие аудита эффективности в широком смысле.
Но можно рассматривать аудит эффективности в более узком плане, как аудит эффективности использования средств соответствующих бюджетов. Так, С.Н. Рябухин применяет понятие функционально ориентированного аудита, который связан с оценкой результативности и экономичности использования бюджетных ресурсов, с определением уровня достижения конкретных целей при реализации государственных программ [9, с. 26].
Для определения предмета аудита эффективности он использует термин «государственные ресурсы», понимая под этим все финансовые и иные ресурсы государства, используемые для достижения поставленных социально-экономических целей, для выполнения государственных функций. Данный автор считает, что совокупность этих ресурсов включает средства федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ, средства государственных внебюджетных фондов, федеральную собственность, государственные заимствования и государственные гарантии, государственные кредиты и иные ресурсы[9, с. 71].
А.Н. Саунин рассматривает аудит эффективности как составную часть государственного финансового контроля. Предметом аудита эффективности он предлагает считать все финансовые и иные ресурсы государства, определяя их термином «государственные средства». Таким образом, по его мнению, аудит эффективности заключается в проведении аудита эффективности использования государственных средств, включающего оценку экономичности, продуктивности и результативности формирования и использования государственных средств в процессе осуществления последующего государственного финансового контроля [7, с. 55].
Более широко определяет предмет аудита эффективности В.А. Жуков. Он считает, что аудит эффективности может применяться не только для анализа эффективности использования бюджетных расходов, но и для оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти по исполнению бюджета [2, с. 24].
Ю.М. Воронин анализирует аудит эффективности как составную часть внешнего аудита бюджета, видит возможность применения данного инструмента для оценки эффективности исполнения как доходной, так и расходной частей бюджета, а также эффективности налогового администрирования [1, с. 159].
Позиция О.С. Сухарева о бюджетной эффективности включает зависимость системы государственного финансового контроля, которая выражает качественное значение. Автор обращает внимание на аспект рациональности использования бюджетных средств, приносящих максимальное достижение поставленных целей, а не структурный анализ бюджета (доход/расход) [8].
В рамках проведения аудита эффективности использования бюджетных средств Е.А. Казанцева считает целесообразным в содержательной части отражать их экономность и результативность [5, с. 91; 6, с. 73].
Таким образом, некоторые авторы считают возможным применение аудита эффективности не только для определения эффективности использования государственных ресурсов, в частности бюджетных средств, но и для анализа эффективности исполнения бюджета, включая как его расходную часть, так и поступающие доходы.
Возможность применения аудита эффективности к анализу эффективности исполнения бюджета наиболее глубоко исследована авторами данных статей [3, с. 19; 4, с.126].
Теоретические разработки в части аудита эффективности исполнения бюджета не нашли отражения в Бюджетном кодексе РФ, ст. 157 которого относит к бюджетным полномочиям органов внешнего государственного (муниципального) финансового контроля полномочия по аудиту эффективности, направленному на определение экономности и результативности использования бюджетных средств.
Из данной нормы следуют два важных вывода:
1) Бюджетный кодекс РФ относит полномочия по осуществлению аудита эффективности к полномочиям органов внешнего государственного и муниципального финансового контроля — Счетной палаты РФ, контрольно-счетных органов субъектов РФ и муниципальных образований;
2) устанавливает, что аудит эффективности направлен на определение экономности и результативности использования бюджетных средств. Тем самым проведение аудита эффективности способствует реализации одного из принципов бюджетной системы, определенных в ст. 34 Бюджетного кодекса РФ, — принципа эффективности использования бюджетных средств, который означает, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса должны обеспечить экономность (достижение заданных результатов с использованием наименьшего объема средств) и результативность (достижение наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств).
Таким образом, Бюджетный кодекс РФ определил, что предметом аудита эффективности является только использование бюджетных средств, при этом не предполагается проведение аудита эффективности других параметров исполнения бюджета.
В Федеральном законе от 5 апреля 2013 г. № 41-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» правовое регулирование аудита эффективности имеет более широкие рамки, чем в Бюджетном кодексе РФ.
В ст. 21 данного Федерального закона определено, что Счетная палата РФ, в частности, осуществляет государственный аудит (контроль):
• эффективности использования государственных займов и кредитов от кредитных организаций, иностранных государств, международных финансовых организаций, иных субъектов международного права, иностранных юридических лиц;
• эффективности предоставления и реализации государственных гарантий;
• эффективности размещения средств федерального бюджета в банках и иных кредитных организациях;
• эффективности предоставления средств федерального бюджета иностранным го-
сударствам и (или) иностранным юридическим лицам;
• эффективности предоставления бюджетных кредитов из федерального бюджета.
Таким образом, в Законе о Счетной палате РФ определяется, что Счетная палата обладает довольно широкими полномочиями по проведению аудита эффективности, уполномочена проводить аудит не только эффективности использования бюджетных средств, но также аудит эффективности:
• использования государственной собственности;
• предоставления налоговых и иных льгот и преимуществ;
• государственных программ;
• федеральных инновационных проектов;
• международных проектов;
• предоставления и реализации государственных гарантий;
• предоставления бюджетных кредитов;
• размещения средств федерального бюджета в кредитных организациях.
Проведение аудита эффективности Счетной палатой РФ регулируется стандартом СГА 104 «Аудит эффективности». Данный стандарт предусматривает проведение аудита эффективности в качестве отдельного контрольного мероприятия, а также для определения эффективности использования средств федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов РФ в процессе последующего контроля исполнения этих бюджетов. В процессе проведения аудита эффективности предусматривается определение эффективности порядка формирования, управления и распоряжения федеральными и иными ресурсами, оценки эффективности предоставления налоговых и иных льгот и преимуществ, бюджетных кредитов за счет средств федерального бюджета, порядка использования государственных займов и кредитов [11].
Уточнение полномочий Счетной палаты РФ по проведению аудита эффективности при последующем аудите исполнения федерального бюджета происходит в стандарте СГА 203 «Последующий контроль за исполнением федерального бюджета». В данном стандарте сформулированы следующие задачи последующего контроля за исполнением федерального бюджета:
• оценка эффективности администрирования доходов федерального бюджета и источников финансирования дефицита федерального бюджета;
• установление законности, целевого, результативного и эффективного использования средств федерального бюджета;
• проверка эффективности управления и распоряжения федеральной собственностью;
• проверка и анализ эффективности внутреннего финансового аудита.
При проведении внешней проверки годового отчета об исполнении федерального бюджета осуществляется также анализ исполнения государственных программ Российской Федерации, в ходе которого проводится оценка эффективности госпрограмм [12].
Приведенные положения позволяют сделать вывод, что в процессе контроля за результатами исполнения федерального бюджета проводится аудит эффективности не только использования бюджетных средств, но и аудит эффективности государственных программ, администрирования доходов, управления и распоряжения собственностью, предоставления бюджетных кредитов и государственных гарантий и т.д. Поскольку данный аудит эффективности осуществляется государственными органами, можно вести речь о государственном аудите эффективности исполнения бюджета.
Таким образом, государственный аудит эффективности исполнения бюджета можно определить как аудит эффективности использования бюджетных средств, а также эффективности исполнения других показателей бюджета, осуществляемый органами внешнего государственного финансового контроля на заключительной стадии бюджетного процесса.
Следует отметить, что возможность осуществления государственного аудита эффективности исполнения бюджета содержится только в нормативных правовых актах, регулирующих деятельность Счетной палаты РФ. В Федеральном законе от 7 февраля 2011 г. № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов РФ и муниципальных образований» вообще отсутствует понятие аудита эффективности.
Однако в ст. 9 этого Закона среди полномочий контрольно-счетных органов субъектов
РФ и муниципальных образований обозначены полномочия по контролю за эффективностью, анализу и оценке эффективности.
В полномочия контрольно-счетных органов субъектов РФ включены такие полномочия, как:
• организация и осуществление контроля эффективностью использования средств бюджета субъекта РФ, средств бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов и иных источников, предусмотренных законодательством Российской Федерации;
• оценка эффективности предоставления налоговых и иных льгот и преимуществ, бюджетных кредитов за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации;
• контроль за эффективностью использования межбюджетных трансфертов, предоставленных из бюджета субъекта РФ местным бюджетам.
Аналогичные полномочия закреплены и за контрольно-счетными органами муниципальных образований в Федеральном законе от 7 февраля 2011 г. № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований».
Приведенные нормы Федерального закона № 6-ФЗ позволяют сделать вывод, что аудит эффективности вполне может применяться контрольно-счетными органами субъектов РФ и муниципальных образований. По результатам финансового года эти органы могут осуществлять государственный (муниципальный) аудит эффективности исполнения бюджета.
Анализируя термин «государственный (муниципальный) аудит эффективности исполнения бюджета», следует отметить его основные особенности.
1. Бюджет в данном случае следует толковать в широком смысле — не только как федеральный бюджет, но и бюджеты государственных внебюджетных фондов, бюджеты субъектов РФ и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов, местные бюджеты.
2. Государственный аудит эффективности исполнения бюджета осуществляется государственными органами. На федеральном уровне — это Счетная палата РФ. На уровне субъектов РФ аналогичными полномочиями, правда, не в полной мере обладают контрольно-счетные
органы субъектов РФ, в муниципальных образованиях муниципальный аудит осуществляют контрольно-счетные органы муниципальных образований.
3. Проанализировать, насколько эффективно исполнен бюджет, выполнены все бюджетные показатели, возможно только после окончания финансового года. Таким образом, аудит эффективности исполнения бюджета можно осуществить только в рамках процесса последующего государственного финансового контроля и анализа результатов исполнения бюджета.
4. Исполнение бюджета происходит не только по расходам, но и по доходам, источникам финансирования дефицита бюджета, объему государственных заимствований и другим показателям. Следовательно, эффективное исполнение бюджета предполагает:
• эффективное использование бюджетных средств;
• эффективную налоговую политику и администрирование доходов, в том числе от использования государственного имущества;
• эффективную долговую политику и управление государственным долгом;
• эффективное управление размещением временно свободных средств;
• эффективное управление межбюджетными трансфертами;
• эффективное функционирование органов исполнительной власти, других участников бюджетного процесса, осуществляющих исполнение бюджета по всем показателям.
Из этого следует, что предметом государственного аудита эффективности исполнения бюджета должно стать не только использование бюджетных средств, но и иные бюджетные показатели, исполнение которых необходимо оценить в процессе анализа исполнения бюджета. Таким образом, предметом государственного аудита эффективности исполнения бюджета становится результат деятельности исполнительных органов государственной власти по управлению государственными финансами, составляющими соответствующий бюджет.
Выводы
1. Термин «государственный аудит эффективности исполнения бюджета» может быть применен в российском законодательстве.
2. Государственный аудит эффективности исполнения бюджета может применяться в практической деятельности органов внешнего государственного финансового контроля при проверке и анализе исполнения соответствующего бюджета.
3. В федеральные законы, регулирующие деятельность органов внешнего государственного и муниципального финансового контроля, необходимо внести изменения, регламентирующие осуществление государственного (муниципального) аудита эффективности исполнения бюджета.
Список источников
1. Воронин Ю.М. Государственный финансовый контроль: вопросы теории и практики. М.: Финансовый контроль, 2005.
2. Жуков В.А. Что такое «аудит эффективности»// Президентский контроль. 2004. № 7. С. 23-28.
3. Измоденов А.К. Бюджетный контроль: учебник. 2-е изд., перераб. и доп. Екатеринбург: Изд-во УрГЭУ, 2014.
4. Измоденов А.К., Курдюмов А.В. Государственный аудит эффективности исполнения бюджета: учеб. пособие. Екатеринбург: Изд-во Урал. гос. экон. ун-та, 2020.
5. Индутенко А.Н., Забнина Г.Г., Орловская М. О. Эффективность использования средств федерального бюджета на современном этапе // Экономика и социум. 2015. №№ 6—3 (19). С. 88—92.
6. Казанцева Е.А. Эффективность государственного финансового контроля исполнения бюджета Свердловской области // Конкурентоспособность территорий: материалы XIX Всерос. экон. форума молодых ученых и студентов: в 8 ч. 2016. С. 72—74.
7. Саунин А.Н. Аудит эффективности использования государственных средств: вопросы теории и практики. М.: Высшая школа, 2005.
8. Сухарев О.С. Бюджет и бюджетная эффективность: теоретическое обоснование и метод планирования структуры// Региональная экономика и управление: электронный научный журнал. 2010.№ 2(22). URL: http://region. mcnip.ru/modules.php? name=News&file=article &sid=189.
9. Рябухин С.Н. Аудит эффективности: учебник. М.: ИД «АТИСО»: ЗАО «Издательство «Экономика», 2009.
10. Стандарт ИНТОСАИ для высших органов аудита ISSAI 100 «Основополагающие принципы аудита государственного сектора» // URL: https://www. intosai.org/iileadmin/ down-loads/documents/open_access/ISSAI_ 100_to_40 0/issai_ 100/issai_100_ru .pdf
11. Стандарт внешнего государственного аудита (контроля) Счетной палаты Российской Федерации СГА 104 «Аудит эффективности»// СПС «Консультант Плюс».
12. Стандарт внешнего государственного аудита (контроля) Счетной палаты Российской Федерации СГА 203 «Последующий контроль за исполнением федерального бюджета»// СПС «Консультант Плюс».
References
1. VoroninYu.M. State financial control: theory and practice. M.: Financial control, 2005.
2. Zhukov V.A. What is «efficiency audit» // President's control. 2004. No. 7. P. 23—28.
3. Izmodenov A.K. Budgetary control: textbook. 2nd ed., Rev. and add. Yekaterinburg, 2014.
4. Izmodenov A.K., Kurdyumov A.V. State audit of the efficiency of budget execution: textbook. allowance. Yekaterinburg: Ural Publishing House. state econom. university, 2020.
5. IndutenkoA.N, Zabnina G.G., OrlovskayaM.O. Efficiency of the use of federal budget funds at the present stage // Economy and society. 2015. No. 6—3 (19). P. 88—92.
6. Kazantseva E.A. The effectiveness of state financial control over the execution of the budget of the Sverdlovsk region // Competitiveness of territories: materials of the XIX All-Russian. econom. Forum of Young Scientists and Students: at 8 am 2016. P. 72-74.
7. Saunin A.N. Audit of the effectiveness of the use of public funds: theory and practice. M.: Higher school, 2005.
8. Sukharev O.S. Budget and budgetary efficiency: theoretical justification and method of planning the structure // Regional economy and management: electronic scientific journal. 2010. No. 2 (22). URL: http://region. mcnip.ru/mo-dules.php? name=News&file=article&sid=189.
9. Ryabukhin S.N. Performance audit: a textbook. M.: Publishing House «ATISO»: ZAO «Publishing House «Economics», 2009.
10. INTOSAI Standard for Supreme Audit Institutions ISSAI 100 «Fundamental Principles on Public Sector Auditing» // URL: https://www. into-sai.org/fileadmin/downloads/documents/open_acc ess/ISSAI_100_to_400/issai_100/issai_100_ru.pdf
11. Standard of external governmental audit (control) of the Accounts Chamber of the Russian Federation SGA 104 «Performance audit» // SPS «Consultant Plus».
12. Standard of external governmental audit (control) of the Accounts Chamber of the Russian Federation SGA 203 «Subsequent control over the execution of the federal budget» // SPS «Consultant Plus».
Информация об авторах
А.В. Курдюмов — кандидат экономических наук, доцент; А.К. Измоденов — кандидат экономических наук, доцент.
Вклад авторов: все авторы сделали эквивалентный вклад в подготовку публикации. Авторы заявляют об отсутствии конфликта интересов.
Information about the authors
A.V. Kurdyumov — candidate of economic sciences, associate professor; A.K. Izmodenov — candidate of economic sciences, associate professor.
Contribution of the authors: the authors contributed equally to this article. The authors declare no conflicts of interests.
Статья поступила в редакцию 20.09.2021; одобрена после рецензирования 20.10.2021; принята к публикации 08.11.2021. The article was submitted 20.09.2021; approved after reviewing 20.10.2021; accepted for publication 08.11.2021.
