CC BY
65
ПРОБЛЕМЫ ПОВЫШЕНИЯ РЕЗУЛЬТАТИВНОСТИ РАСХОДОВ НА РЕАЛИЗАЦИЮ ФЕДЕРАЛЬНЫХ ЦЕЛЕВЫХ ПРОГРАММ
А. А. КУДРЯВЦЕВ, аспирант кафедры «Финансы» Финансовая академия при Правительстве Российской Федерации
В статье анализируются федеральные целевые программы как инструмент управления расходами федерального бюджета, анализируются динамика и структура источников финансирования федеральных целевых программ,рассматриваются факторы, препятствующие их эффективной реализации, дается характеристика существующей системы мониторинга целевых программ, предлагаются основные пути повышения эффективности расходов на их реализацию.
Ключевые слова: программно-целевой метод, федеральные программы, динамика, бюджет, финансирование, источник, результативность, расходы; мониторинг.
Одним из необходимых условий повышения конкурентоспособности экономики и обеспечения ее устойчивого развития является повышение эффективности государственного управления за счет использования методов бюджетного планирования, ориентированных на результат. нацеленность управления на достижение конкретных результатов предопределяет повышение роли и значения программно-целевых методов планирования. долгосрочные целевые программы становятся важным экономическим инструментом финансового регулирования социально-экономических пропорций и позволяют сконцентрировать ресурсы для наиболее эффективного решения социально-экономических проблем, обеспечивать прозрачность и обоснованность выбора целей, которые требуется реализовать в различные временные периоды, пути и сроки их достижения.
В последнее время в россии в экономической литературе и практической деятельности все большее внимание уделяется проблемам разработки и реализации долгосрочных целевых программ. Однако этот механизм остается несовершенным,
что снижает результативность использования бюджетных и внебюджетных средств на реализацию федеральных целевых программ. необходимо иметь в виду, что результаты целевой программы и эффективность расходов на ее реализацию в силу комплексности программы, увязанности ее мероприятий по срокам, ресурсам, исполнителям находятся в жесткой зависимости от соблюдения запланированных сроков выполнения работ и объемов их финансирования. недофинансирование, срыв сроков, невыполнение предусмотренных программных действий ведут к нарушению хода реализации всей программы. В итоге не только не достигается главная цель, но и уже затраченные финансовые и материальные ресурсы не обеспечивают запланированного результата. Анализ влияния проблем разработки и реализации федеральных целевых программ на результативность расходов I. Оценка прозрачности процедур формирования и реализации федеральных целевых программ В соответствии с Порядком разработки и реализации федеральных целевых программ и межгосударственных целевых программ, в осуществлении которых участвует российская Федерация, утвержденным Постановлением Правительства рФ от 26.06.1995 № 594, государственный заказчик (государственный заказчик — координатор) должен обеспечить размещение в сети интернет информации, содержащей описание программы и анализ хода ее выполнения (см. табл. 1).
данные табл. 1 свидетельствуют, что меры, направленные на достижение большей прозрачности расходов, выделяемых на финансирование федеральных целевых программ, повышение качества разработки программ и, соответственно, обосно-
Таблица 1
Реализация функций государственного заказчика по публикации информации о федеральных целевых программах 1
№ п/п Функции по размещению информации по ФЦП в сети Интернет Оценка фактической реализации
1. Размещение текста реализуемой долгосрочной целевой программы, утвержденной Правительством Российской Федерации Информация, как правило, размещается на сайте государственного заказчика
2. Размещение нормативных правовых актов по управлению реализацией целевой программы, мониторингу и контролю за ходом выполнения программных мероприятий информация, как правило, отсутствует
3. Размещение информации о ходе реализации целевой программы, программных мероприятиях на ближайшие 2 — 3 года В сети Интернет (на сайте Шр://&р. урк. ги) публикуются доклады и материалы к заседаниям Правительства Российской Федерации по вопросу о ходе выполнения федеральных целевых программ за 1-й квартал, 1-е полугодие, 9 месяцев отчетного периода. Анализ за 2007 — 2008 гг. показал, что отчеты публикуются через 2 — 3 месяца после отчетной даты. Однако и эти сроки не всегда соблюдаются: так, на 01.04.2009 не представлены данные о ходе реализации федеральных целевых программ за 9 месяцев 2008 г. и за 2008 г. в целом. За период до 2007 г. такие данные вообще не опубликованы
4. Публикация данных о фактическом финансировании целевой программы Размещенные данные о ежегодном финансировании программных мероприятий не всегда совпадают с данными, представленными в докладе о ходе реализации целевых программ за отчетный год
5. Размещение информации о конкурсах на участие в реализации целевой программы, заключенных государственных контрактах, исполнителях Государственные заказчики не соблюдают сроки опубликования в официальных печатных изданиях извещений о проведении открытых конкурсов при размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд при реализации ФЦП
6. Размещение результатов мониторинга реализации целевой программы и экспертных проверок выполнения программных мероприятий, а также данные об оценке достижения целевых индикаторов и показателей, в том числе по результатам проведения независимой экспертизы О ходе выполнения программных мероприятий с оценкой достижения целевых индикаторов и показателей размещены лишь краткие отчеты за период до 2006 г. включительно. Отсутствуют результаты экспертных заключений и независимых экспертиз реализуемых программ и другая оперативная информация.
1 Таблица составлена на основе: Порядка разработки и реализации федеральных целевых программ и межгосударственных целевых программ, в осуществлении которых участвует Российская Федерация, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 26.06.1995 № 594; данных сайта Шр://&р. урк. ги, сайтов государственных заказчиков.
ванности расходов на реализацию программ, в настоящее время остаются невыполненными. II. Анализ динамики финансирования долгосрочных целевых программ В последние годы на федеральном уровне проводилась работа с федеральными целевыми программами, направленная на закрепление позитивных тенденций, наметившихся в этой сфере в результате реализации комплекса мер, определенных в Бюджетных посланиях Президента России и соответствующих решениях Правительства РФ. Благодаря использованию одобренных Правительством Российской Федерации приоритетов и критериев отбора программ, предлагаемых к
финансированию из федерального бюджета, федеральные целевые программы были направлены прежде всего на комплексное и системное решение среднесрочных и долгосрочных задач экономичес -кого и социального развития страны по приоритетным направлениям1. Это позитивно отразилось на динамике объемов их бюджетного финансирования (см. табл. 2).
Как видно из данных табл. 2, до 2009 г. наблюдалось постепенное сокращение количества
1 См.: Заключение Счетной палаты Российской Федерации на отчет об исполнении федерального бюджета за 2007 год [Электронный ресурс] / http://www. ach. gov. ru/userfiles/tree/ %202007-tree_fHes-fl-45.pdf.
Таблица 2
Динамика количества федеральных целевых программ и подпрограмм, объемы их финансирования1
2005 г. 2006 г. 2007 г. 2008 г. 2009 г. (план)
1. Количество реализуемых федеральных целевых программ 53 52 49 46 53
2. Количество подпрограмм в рамках федеральных целевых программ 84 52 46 42 43
3. Объем финансирования федеральных целевых программ, млрд руб. 319,89 405,1 509,45 789,8 1133,8
4. Темп роста финансирования федеральных целевых программ по сравнению с предыдущим годом 1,67 1,27 1,26 1,55 1,44
1 Таблица составлена на основе данных сайта Ы1р:/Дср. vpk. га, где государственные заказчики федеральных целевых программ одновременно с представлением в Министерство экономического развития Российской Федерации размещают отчеты о ходе реализации федеральных целевых программ.
Рис. 1. Динамика количества ФЦП и объемов их финансирования*
" График построен на основе данных табл. 1 и сайта http://fcp. vpk. га.
Рис. 2. Анализ динамики объемов финансирования федеральных
*
целевых программ
* График составлен на основе данных сайта Ы1р:/Дср. vpk. га.
федеральных целевых программ и подпрограмм, входящих в их состав. Это позволило приблизить потребности в финансировании программ к реальным возможностям федерального бюджета и обеспечить их финансирование практически в запланированных объемах (на 96,6 % в 2005 г., на 95 % в 2006 г., на 99,6 % в 2007 г. и на 98 % в 2008 г.). Одновременно с сокращением количества целевых программ наблюдается увеличение объемов их финансирования (см. рис. 1).
В то же время на рис. 2 видно, что благодаря одновременному снижению количества реализуемых целевых программ и увеличению объемов их финансирования происходит резкий рост среднего объема финансирования на 1 федеральную целевую программу, в то время как темп роста финансирования федеральных целевых программ остается практически неизменным на протяжении последних 5 лет.
Однако экономическая структура расходов на реализацию федеральных целевых программ (см. рис. 3) остается нерациональной: расходы на прочие нужды составляют около трети всех затрат, доля расходов на проведение научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ снижается. Сложившаяся структура расходов не соответствует стратегической цели государственной политики, связанной с обеспечением инновационного развития экономики страны, не стимулирует внедрение новых технологий и повышение роли науки.
Таблица 3
Структура расходов федерального бюджета на реализацию федеральных целевых программ, млрд руб. 1
Показатель 2005 г. 2006 г. 2007 г. 2008 г. 2009 г. (план)
сумма доля,% сумма доля,% сумма доля,% сумма доля,% сумма доля,%
Капитальные вложения 184,7 57,74 204,56 56,26 299,79 58,85 468,87 59,37 752,48 66,36
Текущие расходы, в т. ч. 135,19 42,26 159,04 43,74 209,66 41,15 320,93 40,63 381,38 33,64
НИОКР 31,18 9,75 37,6 10,34 49,21 9,66 59,66 7,55 107,74 9,5
Прочие нужды 104,01 32,51 121,43 33,4 160,45 31,49 261,27 33,08 273,63 24,14
1 Таблица составлена на основе данных сайта http://fcp. vpk. га
Рис. 3. Структура расходов на реализацию федеральных
*
целевых программ
* График составлен на основе данных сайта ^1р:/Дср. vpk. га
Анализ данных табл. 3 свидетельствует, что доля капитальных вложений в общем объеме расходов федерального бюджета на реализацию ФЦП за последние 5 лет сохраняется практически неизменной и составляет около 55 — 60 %. Остальные пропорции общей структуры расходов также изменялись незначительно в течение всего анализируемого периода. Это говорит о необходимости проведения экономического анализа и корректировки структуры расходов федерального бюджета на реализацию федеральных целевых программ с целью повышения их эффективности.
Существенным недостатком, влияющим на реализацию федеральных целевых программ, является неравномерность использования в течение года выделенных средств, связанная с поздним доведением лимитов, заключением договоров и предъявлением к оплате актов выполненных работ.
Использование предусмотренных средств по значительному количеству программ начинается во втором полугодии, при этом в IV квартале используется до 80 % и более годовых бюджетных на-
значений. Например, за 9 месяцев 2007 г. кассовое исполнение расходов, предусмотренных на реализацию федеральных целевых программ «Электронная Россия (2002 — 2010 гг.)», «Предупреждение и борьба с социально значимыми заболеваниями на 2007 — 2011 гг.» и «Социальная поддержка инвалидов на 2006-2010 гг.» составило 13 %, 16,4 % и 17,3 % годовых бюджетных ассигнований соответственно. За первый квартал 2008 г. программные мероприятия были профинансированы в объеме 6,5 % от годовых назначений (44,2 млрд руб.). К 01.09.2009 размер финансирования увеличился всего до 35,6 %. При этом по 6 программам финансирование к этому сроку так и не началось2.
недофинансирование запланированных мероприятий по реализации федеральных целевых программ в текущем году снижает результативность расходов федерального бюджета на эти цели не только в данном, но и в последующие годы, т. к. нарушаются сроки и последовательность выполнения работ. III. Анализ структуры источников финансирования федеральных целевых программ Структура расходов на финансирование федеральных целевых программ по источникам (средства федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, внебюджетные средства) зависит от каждой конкретной программы, но в целом можно отметить, что в настоящее время внебюджетные средства в основном направляются на финансирование государственных капитальных вложений, большая часть средств бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов идет на финансирование прочих расходов, а НИОКР финансируются за счет федерального бюджета. Структура источников финансирования федеральных целевых программ представлена в табл. 4.
; ^1р:/Дср. vpk. га.
Таблица 4
Источники финансирования федеральных целевых программ, млрд руб. 1
2005 г. 2006 г. 2007 г.
1. Средства федерального бюджета 322,4 385,6 527,3
2. Средства бюджетов субъектов РФ
— сумма, всего 196,8 200,6 224,6
— в % от запланированного показателя 64 % 77 % 82 %
3. Внебюджетные источники
— сумма, всего 883,9 882,3 439,8
— в % от запланированного показателя 75 % 70 % 78 %
1 Таблица составлена на основе: данных сайта Шр:/Дср. урк. ги; Воронин Ю. М., Степашина С. В. Бюджетная система Российской Федерации: вопросы теории и практики». М: Издательство «Форгрейфер», 2008. С. 476.
Данные таблицы 4 свидетельствуют, что происходит снижение доли внебюджетных источников и средств бюджетов субъектов Российской Федерации в общей сумме расходов на реализацию федеральных целевых программ. Это приводит к: (1) снижению общего уровня финансирования федеральных целевых программ, в том числе за счет средств федерального бюджета, поскольку невыполнение программных мероприятий в установленные сроки может привести к корректировке программы и сокращению доли финансирования за счет средств федерального бюджета; (2) невозможности достижения запланированных целей и результатов.
Одной из основных причин регулярного невыполнения прогнозных объемов софинансирования федеральных целевых программ заключается в отсутствии в нормативных правовых актах ответственности за нарушение или невыполнение условий соглашений (договоров) о намерениях между государственным заказчиком программы и организациями в случае привлечения внебюджетных источников финансирования целевой программы, заключаемых в соответствии с п. 7 Порядка разработки и реализации федеральных целевых программ и межгосударственных целевых программ, в осуществлении которых участвует Российская Федерация. Правовой режим этих соглашений (договоров), юридические последствия отказа от заключения или несоблюдения соглашений (договоров) не установлены. В результате в 2007 г. из внебюджетных источников для реализации ФЦП было привлечено: по федеральной целевой программе «Жилище» на 2002 — 2010 гг. (второй этап) 10 % от плановых объемов, установленных в паспорте программы; по федеральной целевой программе развития Калининградской области на период до 2010 г. — 22 %; по федеральной космической программе России на 2006 — 2015 гг. — 31,6 %; по федеральным целевым программам «Создание системы базирования
Черноморского флота на территории Российской Федерации в 2005 — 2020 гг.» и «Создание автоматизированной системы ведения государственного земельного кадастра и государственного учета объектов недвижимости (2002—2008 гг.)» — 0 %.
В 2007 г. из предусмотренных к выполнению 625 целевых индикаторов по реализации ФЦП в полном объеме были достигнуты 493 показателя (78,9 %), частично — 104 показателя (16,6 %), полностью не исполнены 28 показателей эффективности (4,5 %) 3.
IV. Мониторинг хода и результатов реализации федеральных целевых программ Значимость системы мониторинга в процессе управления государственными финансами подчеркивается в Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006 — 2008 годах, одобренной Распоряжением Правительства Российской Федерации от 25.10.2005 № 1789-р. В число основных мероприятий, предусмотренных Концепцией, входят создание и внедрение систем мониторинга качества и доступности предоставляемых государственных услуг, информационной открытости органов исполнительной власти, закупок для государственных нужд.
Порядок разработки и реализации федеральных целевых программ, утвержденный Постановлением Правительства Российской Федерации от 26.06.1995 № 594, определяет структуру и периодичность отчетности о реализации ФЦП. То есть он задает определенный формат сбора и анализа информации, однако не устанавливает каких-либо стандартов организации мониторинга, проще говоря, закрепляет за государственным заказчиком ФЦП право самостоятельно определять формат мониторинга.
Анализ федеральных целевых программ, реализуемых в настоящее время, свидетельствует о том, что в программах и нормативных правовых актах, их
3 По данным сайта Шр:/Дср. урк. ги.
регламентирующих документах описание механизма мониторинга, как правило, отсутствует, не определены регулярность соответствующих процедур, а также показатели, служащие основой для проведения мониторинга, нет документально зафиксированной методики сбора информации. Счетная палата Российской Федерации по итогам аудита эффективности двух ФЦП — «Дети Севера» и «Социальная поддержка инвалидов на 2000—2005 гг.» отметила, что в обеих ФЦП систем мониторинга нет.
Система мониторинга реализации федеральных целевых программ выступает необходимым условием обеспечения эффективности управления федеральным бюджетом. Основными целями осуществления мониторинга являются:
повышение эффективности расходов бюджета; обеспечение высокого качества товаров (работ, услуг) при реализации ФЦП;
обеспечение эффективного выполнения задач органами государственной власти Российской Федерации и исполнителями работ по ФЦП.
Синхронизация мероприятий в рамках административной реформы и реформирования бюджетного процесса требует отказа от традиционных статических подходов к процессам управления бюджетом, основанных на последующем контроле. В современных условиях необходимо постоянно анализировать и регулировать основные параметры реализации федеральных целевых программ, т. к. только мониторинг дает возможность оценить процессы, протекающие непрерывно во времени и связанные с оценкой хода выполнения и эффективности использования расходов федерального бюджета на реализацию целевых программ.
В Бюджетном послании Президента России Федеральному Собранию Российской Федерации от 23.06.2008 «О бюджетной политике в 2009 — 2011 годах» отмечается рост значения информации о финансовых результатах деятельности государственного сектора и необходимость формирования на федеральном уровне системы мониторинга эффективности бюджетных расходов. V. Ответственность субъектов программно-целевого планирования и финансирования расходов федерального бюджета В рамках гл. 28 Бюджетного кодекса Российской Федерации и гл. 15 Кодекса РФ об административных нарушениях отсутствует ответственность государственных заказчиков и исполнителей по целевым программам за несоблюдение требований нормативных правовых актов по вопросам обеспечения прозрачности процедур разработки и реализации
целевых программ, формирования действенной системы мониторинга и контроля за ходом реализации целевых программ, достижением установленных паспортом целевой программы непосредственных и конечных результатов. К государственным заказчикам и исполнителям могут быть применены меры принуждения в случае нецелевого использования или хищения бюджетных средств. Но административная ответственность, как правило, размыта между несколькими федеральными органами исполнительной власти, участвующими в реализации федеральной целевой программы. Это снижает, с одной стороны, заинтересованность государственных заказчиков в определении обоснованных параметров для оценки хода и итогов реализации программ, достижении запланированных результатов, а с другой — эффективность использования бюджетных и внебюджетных средств, за счет которых реализуются программы.
Таким образом, существующий механизм формирования и финансирования долгосрочных целевых программ в Российской Федерации отличается множеством недостатков, причинами которых являются:
— несовершенство нормативно-правовой базы;
— низкая ответственность субъектов программно-целевого планирования за качество разработанных программ и результаты ее реализации;
— отсутствие количественных значений оценочных и целевых показателей реализации программ;
— несоответствие плановых показателей расходов на реализацию, зафиксированных в паспорте программы, и фактических объемов их бюджетного финансирования;
— сложности с привлечением внебюджетных источников финансирования и многие другие.
Каждая из этих проблем имеет свое решение. Но их необходимо решать в комплексе, выбирая оптимальный вариант и учитывая взаимозависимость достигаемых результатов.
Направления повышения результативности
расходов на реализацию федеральных
целевых программ
1) Для обеспечения финансирования программных мероприятий за счет средств федерального бюджета в запланированных объемах следует провести оценку обоснованности показателей ежегодного бюджетного финансирования, зафиксированных в паспорте каждой целевой программы. В том числе соизмерить совокупный объем расходных обязательств на реализацию действующих и принимаемых федеральных целевых программ с реальны-
ми возможностями бюджетного финансирования. При этом целесообразно внести в ст. 179 Бюджетного кодекса Российской Федерации требование по безусловному финансированию целевых программ за счет средств федерального бюджета в объемах, утвержденных в паспорте программы.
Необходимо определить механизмы стимулирования инвесторов, заинтересованных в осуществлении программ. Это могут быть налоговые и таможенные льготы, расширение практики предоставления государственных гарантий по кредитам, используемым в целях финансирования программных мероприятий.
2) При разработке ФЦП надо устанавливать четкие, достижимые и количественно определенные технико-экономические показатели для оценки хода и результативности реализации программы и связанных с этим расходов, сроки достижения общей и промежуточных целей и результатов программы. Разработка показателей, отражающих не только степень соответствия фактических расходов их целевому назначению, но и определяющих обоснованность расходов на финансирование каждой долгосрочной целевой программы, является необходимым условием эффективного управления и контроля за ее реализацией.
3) В Порядке разработки и реализации федеральных целевых программ и межгосударственных целевых программ, в осуществлении которых участвует Российская Федерация, утвержденном Постановлением Правительства РФ от 26.06.1995 № 594, необходимо определить перечень процедур, осуществляемых при изменениях в структуре программных мероприятий, сроки их реализации и порядок корректировки объемов финансирования ФЦП.
4) Следует повысить ответственность государственных заказчиков за:
— привлечение внебюджетных источников финансирования целевой программы в запланированных объемах;
— регулярное предоставление и публикацию отчетности по реализации ФЦП в полном объеме и установленные сроки;
— организацию размещения в электронном виде информации о ходе и результатах реализации целевой программы, финансировании программных мероприятий, привлечении внебюджетных ресурсов, проведении конкурсов на участие в реализации целевой программы и порядке участия в ней инвесторов.
Назрела необходимость внести соответствующие поправки в гл. 28 Бюджетного кодекса Российской Федерации и гл. 15 Кодекса Российской Федерации об административных нарушениях.
5) Важно обеспечить большую прозрачность процедур формирования и реализации федеральных целевых программ, создать действенную систему мониторинга и контроля за ходом и результатами реализации программных мероприятий.
Для налаживания мониторинга реализации программ в Порядке разработки и реализации федеральных целевых программ и межгосударственных целевых программ, в осуществлении которых участвует Российская Федерация, должны быть установлены требования по включению в государственные контракты обязанности исполнителя представлять государственному заказчику ФЦП регулярной отчетности по установленной форме (не менее 2 раз за год — за полугодие и за год). Кроме того, мониторинг необходимо интегрировать в процесс принятия решений по дальнейшей реализации программы и объемам ее финансирования. Это требует внесения соответствующих поправок в ст. 179 Бюджетного кодекса Российской Федерации.
В условиях кризиса целесообразно ежегодно проводить оценку хода и результатов реализации федеральных целевых программ, по итогам которой принимать решение о продолжении финансирования работ. В ФЦП объемы финансирования должны отражаться отдельно по каждому государственному заказчику с распределением по годам.
Реализация этих мероприятий в совокупности позволит упорядочить процесс формирования и финансирования федеральных целевых программ, повысить результативность расходов на их реализацию и создать условия для решения стратегических задач экономической и социальной политики страны.
Список литературы
1. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 № 145-ФЗ.
2. Постановление Правительства Российской Федерации от 26.06.1995 № 594 «О реализации Федерального закона «О поставках продукции для федеральных государственных нужд».
3. Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2006 — 2008 годах: Одобрена Распоряжением Правительства Российской Федерации от 25.102005 № 1789-р.
4. Воронин Ю. М, Степашина С. В. Бюджетная система Российской Федерации: вопросы теории и практики. М: Издательство «Форгрейфер», 2008.
5. Заключение Счетной палаты Российской Федерации на отчет об исполнении федерального бюджета за 2007 год — http://www. ach. gov. ru/userfiles/tree/ %202007-tree_files-fl-45.pdf.
6. http://fcp. vpk. ru.
7. http://roskazna. ru.
