CC BY
158
С.В. Фролов
Фролов Сергей Владимирович — кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры административной деятельности органов внутренних дел Нижегородской академии МВД России
Проблемы построения юридической конструкции административно-правового спора
Необходимость анализа административно-правовых споров диктуется задачами разработки законодательных и подзаконных актов, определяющих порядок предупреждения и разрешения административно- правовых споров.
Определение административно-правового спора и классификация его видов создают теоретическую основу для описания его юридической конструкции. Используемое в современной правовой науке понятие «юридическая конструкция» обозначает сложное и многоплановое понятие, а подход к рассматриваемому явлению в юридической литературе далеко не однозначный. С точки зрения А.Ф. Черданцева, юридическая конструкция рассматривается как идеальная модель, отражающая сложное структурное строение урегулированных правом общественных отношений, юридических фактов или их элементов1.
Н.М. Коркунов рассматривал юридическую конструкцию как метод любой науки, то есть способа познания (понимания, освоения) права. Под юридической конструкцией он понимал такой прием юридического исследования, который заключается в идеальном построении юридических отношений на основе комбинации их основных элементов (субъекты, объекты отношений, права и обязанности субъектов, юридические факты, с которыми связывается их возникновение, изменение и прекращение)2.
Некоторые ученые рассматривали юридическую конструкцию как метод логической дедукции, фактически сужая до определенного метода понимание Н.М. Коркунова. Так, П.И. Люблинский юридическую конструкцию рассматривал как «прием восхождения путем логических сопоставлений и обобщений до более общих правовых принципов с последовательным дедуцированием из них нужного для решения конкретного правового тезиса»3. Эту же точку зрения разделяет А.Ф. Черданцев, концептуализируя юридическую конструкцию в теоретико-методологическом плане: «Разновидностью моделей в правоведении являются юридические конструкции — гносеологическая категория, инструмент, средство познания правовых явлений. Юридическая конструкция — это модель урегулированных правом общественных отношений или отдельных элементов, служащая методом познания права и общественных отношений, урегулированных им»4.
Интересным представляется подход к пониманию юридической конструкции С.С. Алексеева, который рассматривает данный феномен как специфическое построение нормативного материала, соответствующее определенному типу или виду сложившихся правоотношений, юридических фактов, их связи между собой: «Юридические конструкции представляют собой как бы готовые типовые «образцы», «схемы», в которые облекается нормативный материал. Их использование облегчает формулирование юридических норм, придает нормативной регламентации общественных отношений четкость и определенность, обеспечивает, следовательно, необходимую формальную определенность права»5.
Современные теоретики права рассматривают юридическую конструкцию как комплексы правовых средств6, как средство внутренней законодательной техники7, специфическое построение материала8, трафарет права9.
1 См.: Черданцев А.Ф. Юридические конструкции, их роль в науке и практике // Правоведение. — 1972. — № 3. — С. 12.
2 См.: Коркунов Н.М. Лекции по общей теории права. — СПб., 2003. — С. 426.
3 Люблинский П.И. Техника, толкование и казуистика уголовного кодекса / Под ред. и предисл. В.А. Томсинова. — М., 2004. — С. 118.
4 Черданцев А.Ф. Логико-языковые феномены в праве, юридической науке и практике. — Екатеринбург, 1993. — С. 131.
5Алексеев С.С. Проблемы теории права. — Свердловск, 1972. — С. 145.
6 См.: Доценко Т.А. Сущность юридических конструкций // Проблемы юридической техники: Сборник статей / Под ред. В.М. Баранова. — Н. Новгород, 2000. — С. 321.
7 См.: Иванчин А.В. Уголовно-правовые конструкции и их роль в построении уголовного законодательства: Дис... канд. юрид. наук. — Ярославль, 2003. — С. 95.
8 См.: Шугрина Е. Основы техники юридического письма // И1:1р://ет8и.ги/т!/СеТаи!1:.а8р?с=688&р=1
9 Горшенев В.М. Нетипичные нормативные предписания в праве // Советское государство и право. — 1978. — № 3. — С. 113—118.
То есть авторы рассматривают данное понятие с различных точек зрения, применяя понятие конструкции как к общим явлениям права, так и к отдельным его элементам. Профессор В.К. Бабаев отмечает, что «юридической конструкцией можно считать и правовую норму, и сделку, и состав правоотношения или правонарушения, и правовую систему в целом»1.
В силу осуществления практических задач правового регулирования юридическая конструкция должна отвечать целому ряду требований: 1) иметь целостный, гомогенный характер, соответствовать другим конструкциям; 2) ее должны отличать ясность, простота и легкость применения; 3) она должна облегчить понимание явления. Юридическая конструкция, как и любая модель, является упрощенным, огрубленным образом, абстракцией, показателем правовых явлений. В силу этого она отличается необходимой наглядностью, четкостью и приводит знания в определенную систему, облегчая понимание и интерпретацию исследуемых объектов2.
Рассматривая виды юридической конструкции, можно давать различную классификацию. Приведем в пример несколько подходов.
Немецкий профессор Штампе выделял следующие виды юридической конструкции:
1) конструкцию новой правовой нормы, к которой приходится прибегать при недостатке существующего права;
2) конструкцию юридических понятий, имеющую задачей путем расчленения и систематизирования так преобразовать существующие положения прав, чтобы облегчить их усвоение и запоминание;
3) конструкцию посредством принципов, состоящую в выставлении таких общих, не содержащихся в тексте закона принципов, которые имеют целью заполнить существующие в законе пробелы3.
Люблинский приводит более простую классификацию юридической конструкции через метод правового познания:
1) как метод теоретического обобщения, имея место исключительно с действующим положительным правом, разнообразие которого она сводит к ряду основных типов или правовых институтов;
2) как метод правового творчества4.
Так же как и юридическая конструкция, подход к определению понятия административноправового спора не однозначен.
До сих пор имеются разногласия относительно понятия и содержания административно-правового спора. Существующие сегодня противоречия в теории во многом затрудняют квалификацию существа спорных правоотношений на практике, причиной которого является факт отсутствия определения административно-правового спора в действующем законодательстве Российской Федерации. Отсутствие же законодательного определения понятия «административно-правовой спор» негативно влияет на установление концептуальных основ административного судопроизводства5.
Согласно электронному юридическому словарю административный спор — это разногласие, возникающее между участниками управленческих правоотношений в связи с нарушением, применением или толкованием норм административного права6.
Н.Г. Кипер рассматривает административно-правовой спор как разногласия между субъектами административно-правовых отношений по существу различно понимаемых ими взаимных прав и обязанностей7.
Под административно-правовым спором Е.Б. Лупарев понимает «такой тип комплексного материально-процессуального административного правоотношения, который характеризуется наличием противоречий сторон, вызванных конфликтом интересов в сфере государственного управления или несовпадением взглядов на законность и обоснованность организационных действий органов и лиц, наделенных государственно-властными управленческими полномочиями»8.
С. Попович под административно-правовым спором понимал связанный с законностью административного акта спор, на возбуждение которого имеет право, с одной стороны, физическое лицо9.
А.Б. Зеленцов рассматривает административно-правовой спор как спор, возникающий из административно-правовых отношений, которые складываются в связи с осуществлением властных пол-
1 Бабаев В.К. Советское право как логическая система: Учебное пособие. — М., 1978. — С. 35.
2 См.: Лукич Р. Методология права. — М., 1981. — С. 277.
3 Stempe E/ Die Freirechtsbewegung / Grunde und Grenzen ihrer Berechtigung. — Berlin, 1911. — S. 32.
4 См.: Люблинский П.И. Техника, толкование и казуистика уголовного кодекса / Под ред. и предисл. В.А. Томсино-ва. — М., 2004. — С. 120.
5 См.: Галий И.М. Административно-правовые споры в рамках института административного судопроизводства: проблемные вопросы содержательной характеристики // Административное право и процесс. — 2007. — № 1. — C. 9—13.
6 http://pravo2009.ucoz.ru/iNodex/0-4
7 См.: Кипер Н.Г. Административно-правовой спор (теоретические проблемы) // Юридический мир. — 2007. — № 12. — С. 59—61.
8Лупарев Е.Б. Административно-правовые споры: Дис... д-ра юрид. наук. — Воронеж, 2003. — С. 41.
9 Попович С. Административное право. Часть общая. — М., 1968. — С. 504.
номочий органами публичной администрации. Автор указывает на отличие указанной категории от гражданско-правовых по субъектному составу, сфере возникновения и по характеру реализуемых прав, что позволяет довольно легко произвести разграничение от сферы спора гражданско-правового. Однако исследователь подмечает, что разграничение этих споров осложняется существованием смешанных, например, имущественных административно-правовых правоотношений, что зачастую подталкивают использовать несколько способов защиты прав1.
Вместе с тем, в научной литературе нередко встречается определение административноправового спора через конфликт и через правовые коллизии2. Так, например, по мнению А.И. Окунева, рассматривающий через конфликт интересов понимает административный спор как их столкновение, вызванное коллизией правовых норм двух сторон, не находящихся в организационном подчинении в отношении друг к другу3.
В привязке к юридическому конфликту сущность административно-правового спора рассматривает и Н.Ю. Хаманева. В ее понимании административно-правовой спор — это разновидность юридического конфликта, основными характеристиками которого является возникновение их в сфере управления, особое положение его субъектов и специальный порядок их разрешения4.
Представляется интересным мнение У.В. Метелевой, которая определяет административный спор как выраженное в официальной форме несогласие субъекта административного правоотношения с принятым в отношении его другим субъектом правоотношения решением или совершенным в отношении его данным органом властным действием либо бездействием5.
Своеобразна трактовка административного спора, предложенная Г. Диковым. По его мнению, таковым следует признавать спор между частным лицом и государством, инициатором судебного рассмотрения которого является частное лицо6.
Профессор Ю.Н. Старилов, рассматривая сущность административного спора, определяет его как конфликт или юридическую коллизию между представителями государства и иными субъектами из-за противозаконного административного нормотворчества, повлекшего за собой нарушение публичных прав7.
Так, исследуя правовую природу административного спора, Д.М. Чечот отметил, что «спор считается административным, если юридический вопрос, составляющий содержание спора, является вопросом административного права»8.
М.В. Никифоров, обобщая понятийный аппарат относительно предмета административноправового спора, пишет, что он представляет собой административное дело. Возникает оно (дело) вследствие того, что у одного из участников правоотношения складывается убеждение о нарушении либо ущемлении его прав9. В данном случае, по-видимому, административное дело рассматривается как документально выраженная и оформленная сущность административно-правового спора.
Таким образом, административно-правовой спор — это регламентированное административными правовыми нормами разногласие, возникающее между субъектами административно-правовых отношений в результате реализации органами публичной власти предоставленных им полномочий, а также в результате реализации внутриорганизационных полномочий субъекта управления в органе публичной власти.
В концептуальном плане классификация способствует научному осмыслению всего массива административно-правовых споров. Одним из первых предпринял попытку классификации административно-правовых споров В.А. Юсупов:
а) вытекающие из решений по административным делам;
б) возникающие в процессе оперативной деятельности;
в) по вопросам государственной службы в исполнительно-распорядительном аппарате;
1 См.: ЗеленцовА.Б. Административно-правовой спор: вопросы теории. — М., 2009.
2 См.: Дивин И.М. Сущность и правовая природа административно-правового спора // Российская юстиция. — 2012. — № 1. — С. 40—44.
3 См.: Окунев А.И. Административно-правовые споры // Правовой режим законности. Обеспечение и защита: Сборник научных трудов (студенты в правовой науке) / Науч. ред. Ю.Н. Старилов. — Воронеж, 2003. — Вып. 4. — С. 83.
4 См.: Хаманева Н.Ю. Административно-правовые споры: проблемы и способы их разрешения // Государство и право. — 2006. — № 11. — С. 5—13.
5 См.: Метелева У.В. Административное производство по разрешению административных споров: понятие и виды // Вестник Евразийской академии административных наук. — 2007. — № 1. — С. 80—84.
6 См.: Диков Г. Распределение компетенции в сфере судебного контроля за деятельностью администрации // Конституционное право: Восточноевропейское обозрение. — 2002. — № 2. — С. 98—105.
7 См.: Старилов Ю.Н. Курс общего административного права: В 3 т.— М., 2002. — Т. II: Государственная служба. Управленческие действия. Правовые акты управления. Административная юстиция. — С. 490.
8 Чечот Д.М. Неисковые производства. — М., 1973. — С. 135.
9 См.: Никифоров М.В. Реформа административного права в современной России // http://www.ni-journal.ru/archive/ Сс347408/п3_2002/9сеа2210/699сТее4
г) возникающие в ходе заключения, изменения или исполнения административных договоров1.
Интересную классификацию административно-правовых споров приводит Е.Б. Лупарев, который в качестве основания использует состав спорящих сторон, характер спорных материальных правоотношений, характер связи между субъектами спора:
1. Споры физических лиц и организаций с государственными органами, органами местного самоуправления и иными органами, наделенными государственно-властными полномочиями:
а) споры граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства в связи с нарушением их прав и свобод, не связанных с осуществлением предпринимательской и иной экономической деятельности;
б) споры физических лиц с органами, наделенными государственно-властными полномочиями в связи с осуществлением предпринимательской и иной экономической деятельности;
в) споры организаций с органами, наделенными государственно-властными полномочиями, не связанные с осуществлением предпринимательской и иной экономической деятельности;
г) споры организаций с органами, наделенными государственно-властными полномочиями, в связи с осуществлением предпринимательской и иной экономической деятельности.
2. Внутрисистемные споры с участием органов, наделенных государственно-властными полномочиями:
а) споры между федеральными и региональными органами исполнительной власти;
б) административно-правовые споры региональных органов исполнительной власти между собой;
в) споры между органами исполнительной власти и органами местного самоуправления;
г) управленческие споры между органами местного самоуправления;
д) внутриаппаратные споры в государственных органах и органах местного самоуправления.
3. Административно-процессуальные споры:
а) споры в связи с обжалованием актов судов и мировых судей о наложении административных наказаний;
б) споры в связи с обжалованием процессуальных действий должностных лиц государственных органов2.
Построение юридической конструкции административно-правового спора требует выявления его структурных элементов. По мнению А.Б. Зеленцова, возможно два подхода3. Во-первых, теоретическая интерпретация элементного состава административного спора может быть реализована путем построения его модели по аналогии с составом административного правонарушения, концепция которого достаточно хорошо разработана в административно-правовой науке. Во-вторых, при построении модели административного спора как разновидности правового спора возможно использование научных представлений, выработанных относительно структуры иска, который выступает как средство заявления спора в юрисдикционный орган. Вследствие этого структура иска в известной мере воспроизводит основные параметры заявляемого в суд правового спора.
На наш взгляд, для построения юридической конструкции административно-правового спора наиболее перспективным представляется подход Ж.Н. Машутиной, которая, рассматривая правовой спор, выделяет три основополагающих элемента: стороны, предмет и разногласия сторон относительно предмета, то есть по поводу существования (отсутствия) права и его нарушения4.
Юридическая конструкция как идеальная модель может иметь две формы: нормативную и теоретическую (гносеологическую). Под нормативными конструкциями понимаются юридические конструкции, которые находят определенное закрепление и выражение в нормах права, а теоретические конструкции рассматриваются как конструкции, применяемые юридической наукой в качестве метода познания правовых явлений. Между этими видами юридических конструкций нет грани, которая резко разделяла бы их. Нормативные юридические конструкции находят выражение в конструкциях юридической науки, а теоретические конструкции, являясь ориентиром, методом познания правовых явлений, могут превратиться в нормативные и использоваться как средства построения нормативного материала. Юридическая наука не только осмысливает те конструкции, которые выражены в праве. Выявляя их недостатки, она может формулировать предложения с целью их совершенствования, разрабатывать новые, более отвечающие уровню развития теоретических знаний и интересам государства на определенном этапе развития общества5.
А.В. Зеленцов включает в теоретическую конструкцию правового спора четыре элемента: субъекты (стороны), предмет спора, разногласия в форме требований и возражений сторон по поводу этого
1 См.: Юсупов В.А. Правоприменительная деятельность органов государственного управления. — М., 1979. — С. 88.
2 См.: Лупарев Е.Б. Административно-правовые споры: Дис... д-ра юрид. наук. — Воронеж, 2003. — С. 133—134.
3 См.: Зеленцов А.Б. Административно-правовой спор: вопросы теории. — М., 2009. — С. 127—129.
4 См.: Машутина Ж.Н. Спор о праве — категория процессуальная // Доклады итоговой научной конференции. — Томск, 1973. — С. 88—89.
5 См.: Черданцев А.Ф. Логико-языковые феномены в праве, юридической науке и практике. — Екатеринбург, 1993. — С. 150—151.
предмета и основание этих разногласий. Административно-правовой спор как отраслевая разновидность правового спора имеет свою специфику, которая выражается в субъектном составе и характере юридической связи участников правоотношения, в предмете разногласий и их оснований, форме заявления и разрешения этих разногласий, обусловленной действующим законодательством.
Практика применения действующих нормативных правовых актов, определяющих порядок разрешения административно-правовых споров, свидетельствует об определенных проблемах в этом вопросе. В связи с этим необходим всесторонний анализ как действовавшего, так и действующего законодательства Российской Федерации, опыт правового регулирования в зарубежных странах, который позволит определить направления дальнейшего совершенствования механизма предупреждения и разрешения административно-правовых споров.
