CC BY
52
Стифанько Мария Николаевна
аспирант Института морского транспортного менеджмента, экономики и права Новороссийского государственного морского университета им. адмирала Ф.Ф. Ушакова (тел.: +78612583596)
Проблемы понятия метода реализации правовой демографической политики Российской Федерации
В статье предложено авторское видение понятия метода реализации правовой демографической политики Российской Федерации. Автор считает, что метод реализации правовой демографической политики России можно определить через характеристику элементов его содержания, и рассматривает совокупность правовых средств, способов и приемов правового регулирования общественных отношений, являющихся объектами данного вида правовой политики.
Ключевые слова: демографическая политика, метод управления, метод правового регулирования, способ правового регулирования, правовые средства, приемы правового регулирования, правовая политика.
M.N. Stifanko, Post-graduate of the Institute of Maritime Transport Management, Economics and Law of the Admiral Ushakov State Maritime University; tel.: +78612583596.
Problem of the notion of legal methods of implementing demographic policy of the Russian Federation
This paper suggests the author's vision of the concept of legal methods of implementing demographic policy of the Russian Federation. The author believes that the method of implementing the legal population policy of Russia can be defined through the characteristic elements of its content and considers a set of legal tools, methods and techniques of the legal regulation of social relations that are objects of this kind of legal policy.
Key words: population policies, management method, method of legal regulation, way of legal regulation, legal means, techniques of legal regulation, legal policy.
Проблема методов реализации правовой политики, в особенности отраслевых ее видов, является малоизученной как в общей теории права, так и в отраслевых юридических науках. Это объясняется, по нашему мнению, следующими обстоятельствами. Во-первых, вопросы правовой политики в российской юридической науке изучаются достаточно непродолжительное время. Это свидетельствует о том, что исследователи не акцентировали внимание на проблеме методов реализации правовой политики. Во-вторых, учеными предпринимались попытки обоснования некоего специфического механизма осуществления данной политической деятельности, но при этом не акцентировалось внимание на правовой инструментарий осуществления такого вида политической деятельности [1]. В-третьих, сам по себе вопрос о методах правового регулирования общественных процессов остается в отечественной юридической науке весьма дискуссионным, можно даже признать, что до настоящего времени нет доктринально-
го подхода к пониманию сущности, содержания и видов методов правового регулирования [2, с. 12]. Приведенные обстоятельства требуют исследовать данную проблему с целью сформировать правовой инструментарий осуществления правовой демографической политики Российской Федерации.
Проблема сущности административно-правового метода реализации правовой демографической политики России заключается, по нашему мнению, в рассмотрении вопроса понятия административно-правового метода и его роли в реализации правовой демографической политики страны. Мы исходим из тезиса, что правовая демографическая политика России есть юридическая форма демографической политики государства. Это обстоятельство дает нам основание утверждать, что ее осуществление происходит посредством применения правовых методов (правовых инструментов) такого вида политической деятельности. В данном контексте правовые методы осуществления демографической политики
50
России являются составной частью содержания правовой демографической политики. Осуществление демографической политики России происходит посредством различных правовых методов: конституционно-правовых, административно-правовых, гражданско-правовых и т.п. Поскольку демографическая политика России реализуется через деятельность системы органов государственной власти, прежде всего органов исполнительной власти, постольку одним из ключевых видов методов ее осуществления являются административно-правовые методы. Административно-правовые методы выступают в рассматриваемом смысле методами административно-правового регулирования общественных отношений, возникающих в процессе достижения целей и решения задач демографической политики Российской Федерации в сферах естественного и миграционного движения населения [3].
В теоретико-правовой науке сформировалось как минимум два основных подхода к определению понятия «метод правового регулирования»: 1) в первом метод понимается как общий (единый) метод правового регулирования общественных отношений и отраслевой метод; данный подход характеризуется тем, что общий и отраслевой метод правового регулирования понимается по-разному [4, с. 52]; 2) второй подход исходит из единства данного понятия, вне зависимости от того, является метод единым для социально-правовой сферы или он имеет свое видовое многообразие [5, с. 201]. Последний из приведенных подходов более активно поддерживается учеными-правоведами. Следует отметить, что единый подход к пониманию метода правового регулирования характеризуется его определением через элементную структуру содержания. Метод правового регулирования - это совокупность (система) средств, способов и приемов правового воздействия на общественные отношения. Такой подход, по нашему мнению, является достаточно предпочтительным по сравнению с иными.
Другим весьма дискуссионным вопросом метода правового регулирования является его связь с предметом правового регулирования общественных отношений. По мнению М.А. Хвалевой, сложилось два подхода к решению данной проблемы. Первый, высказанный О.С. Иоффе [6, с. 37], заключается в том, что в рамках одной группы общественных отношений могут применяться различные методы правового регулирования. Второй, предложенный С.Ф. Кечекьяном и П.С. Элькинд [7,
с. 91-93], заключается в том, что соответствующим общественным отношениям присущ соответствующий метод правового регулирования [8, с. 14-15]. Второй подход стал наиболее признанным. Между предметом и методом правового регулирования имеет место объективная связь, причем эта связь является связью поссидентной (принадлежности). Предмет правового регулирования становится таковым лишь при наличии соответствующего правового инструментария воздействия на эти отношения. Правоотношения только тогда являются таковыми, когда они регулируются нормой права. В свою очередь, норма права является правовым средством такого воздействия и одновременно элементом содержания метода правового регулирования.
Как видно, содержательный подход к определению метода правового регулирования характеризуется выделением различных элементов его содержания. Чаще всего ученые содержание метода правового регулирования определяют как совокупность «способов», «юридических приемов и средств», «приемов и способов» [2], «типов, способов и средств правового воздействия на общественные отношения» [9, с. 103-115]. Оригинальную концепцию содержания единого метода правового регулирования предложил В.Д. Сорокин. Он считает, что метод правового регулирования состоит из четырех элементов: системы объекта воздействия, системы субъекта воздействия, системы способов воздействия и системы процедур реализации способов правового воздействия на социально-правовую среду [10, с. 100]. Отмеченное многообразие подходов к определению содержания метода правового регулирования общественных отношений свидетельствует о терминологической путанице, что не может быть вполне удовлетворительным. Многие ученые в структуре метода правового регулирования выделяют «совокупность приемов» правового регулирования. В семантическом смысле« прием»естьспособосуществлениячего-нибудь [11, с. 590]. Следовательно, «прием» есть не что иное, как определенная совокупность правил и действий лица, т.е. по своей природе является процедурой деятельности субъекта. Является ли «прием» самостоятельным элементом содержания метода правового регулирования? Представляется, что да. Такую точку зрения обоснованно признавал В.Д. Сорокин. Он отмечал, что элементом единого метода правового регулирования являются «системы процедур реализации способов правового воздействия на социально-право-
51
вую среду» [10, с. 100]. Другим необходимым элементом метода правового регулирования является «способ» его воздействия на общественные отношения. В юридической науке высказывается мнение, что в содержании метода правового регулирования выделяется единственный элемент - способ правового регулирования. Так, Т.М. Бугрова определяет его как «совокупность юридических способов, направленных на упорядочение демографических отношений» [12, с. 76]. В. Д. Сорокин считал, «что метод правового регулирования как системное явление соединяет в органическое целое все три названных способа одновременно. Более того, метод правового регулирования может существовать только как объединение всех трех компонентов - дозволения, предписания и запрета, т.е. как система, основанная на взаимодействии, взаимообеспечении этих компонентов» [10, с.112-113]. С подобным подходом вполне следует согласиться, т.к. способ правового регулирования является тем ключевым элементом метода, посредством которого происходит воздействие на регулируемое общественное отношение. Здесь уместно отметить, что выделенная приведенным автором система способов правового регулирования в теоретико-правовой науке получила более расширительное толкование. Вряд ли можно согласиться с позицией тех ученых, которые в содержании метода правового регулирования выделяют тип такого регулирования. В юридической науке «под типами правового регулирования понимаются те или иные сочетания способов регулирования при доминировании либо дозволений, либо обязываний с запрещениями. Выделяют два типа правового регулирования: общедозволительный и разрешительный» [13]. Это означает, что тип правового регулирования формируется посредством определенного сочетания способов правового регулирования, предопределяя тем самым сферы публичного и частного права. Данные обстоятельства свидетельствуют, что тип правового регулирования отражает характер воздействия на общественные отношения, но не само воздействие, которое находит воплощение именно в способе правового регулирования.
По нашему мнению, кроме способа и приема правового регулирования, необходимым элементом содержания метода правового регулирования являются правовые средства, которые выражают собой форму, в которую облекаются способ и прием правового регулирования общественных отношений. Под правовыми
средствами следует понимать «правовые явления, выражающиеся в инструментах (установлениях) и деяниях (технологии), с помощью которых удовлетворяются интересы субъектов права, обеспечивается достижение социально полезных целей» [14, с. 68]. Из данных положений видно, что правовые средства являются, с одной стороны, правовым средством-технологией, посредством которой могут достигаться цели государственно-политической деятельности в сфере демографии, а с другой стороны, правовые средства содержат в себе инструменты, с помощью которых субъекты государственной политики достигают цели государственной политики. В этой связи в рамках метода правового регулирования правовые средства выполняют две функции: во-первых, являются правовой формой нормативного выражения метода правового регулирования, во-вторых, закрепляют в себе способы и приемы правового регулирования общественных отношений, являясь инструментарием в деятельности органов и должностных лиц, реализующих государственную демографическую политику страны. Причем этот нормативно выраженный инструментарий имеет материальный и процессуальный характер.
Таким образом, мы склоны согласиться с теми авторами, которые определяют посредством содержательной характеристики метод правового регулирования как совокупность правовых средств, способов и приемов правового регулирования общественных отношений. Приведенный подход к определению метода правового регулирования позволяет судить о нем как о необходимом признаке, позволяющем выделять отрасль права как основной элемент системы права. В таком контексте метод правового регулирования может быть применен для осуществления правовой демографической политики с определенной долей условности. Эта условность заключается, во-первых, в том, что метод правового регулирования, как отраслевой критерий воздействия на общественные отношения, для реализации правовой демографической политики не может быть единственным, поскольку правовая демографическая политика России имеет комплексный характер, выражается посредством норм различной отраслевой принадлежности. Во-вторых, поскольку правовая демографическая политика является юридической формой государственной демографической политики и субъектами, ее реализующими, являются преимущественно органы исполнительной
52
власти или исполнительно-распорядительные органы местного самоуправления, то они осуществляют данную политику посредством государственно-управленческой деятельности, т.е. посредством применения методов государственного управления. Последнее из приведенных обстоятельств требует разрешения вопросов о соотношении понятий «метод правового регулирования» и «метод государственного управления». В административно-правовой науке метод государственного управления понимается как «способ организующего (административного, экономического или общественного) воздействия органа управления (или должностного лица) на управляемую систему (или конкретный объект управления), определяющего условия деятельности системы, порядок наиболее эффективного использования трудовых, материальных, финансовых и иных ресурсов для решения поставленных задач» [15, с. 324]; «способ достижения и решения целей, задач, осуществление функций государственного управления органами исполнительной власти» [16, с. 411]; «метод управления представляет собой предоставленную субъектам государственно-управленческой деятельности нормами административного права возможность результативно решать стоящие перед ними задачи» [17, с. 80]; «определенные правом конкретные приемы и способы деятельности органов исполнительной власти и их должностных лиц, осуществленные в рамках их компетенции и вызывающие юридические последствия» [18, с. 203]; средства практического осуществления органами государственного управления для достижения целей государственно-управленческой деятельности [19, с. 22]; «способы и приемы анализа и оценки управленческих ситуаций, использования правовых и организационных форм, воздействия на сознание и поведение людей в управляемых общественных процессах, отношениях и связях» [20, с. 174]. Нет необходимости дальнейшего продолжения определения понятия «метод правового регулирования», т.к. фактически приведенные подходы в настоящее время являются доктринальными. Приведенные подходы позволяют признать, что метод государственного управления характеризуется следующими признаками: 1) является способом организующего воздействия, достижения целей государственного управления; 2) выступает необходимым условием решения задач и реализации функций государственного управления органами исполнительной власти;
3) предопределяется правовыми и организационными формами, воздействием на сознание и поведение людей в управляемых общественных процессах.
Следует отметить, что вряд ли уместно сводить, как это делают некоторые авторы, методы государственного управления лишь к правовым формам деятельности органов исполнительной власти и их должностных лиц. Метод государственного управления значительно более многообразен. Они заключаются во властном воздействии уполномоченного субъекта на управляемый объект - демографические процессы естественного и миграционного движения населения. Это воздействие может иметь экономический, организационный, политический, правовой и т.п. характер. Для целей настоящей работы нас интересуют правовые механизмы воздействия на демографические процессы. В этом смысле методы государственного управления нами рассматриваются исключительно как правовые, и в этом контексте они связаны с методом административно-правового регулирования общественных отношений. Приведенная связь заключается в том, что метод административно-правового регулирования общественных отношений лежит в основе формирования системы методов государственного управления. В административно-правовой науке в настоящее время введена категория «метод административно-правового воздействия» [21, с. 7]. Характеризуя структуру содержания методов административно-правового воздействия, приведенный автор выделяет «способы правового регулирования, определяющие стандарты, эталоны, образцы поведения: будет оно активным или пассивным, инициативным или вынужденным; средства воздействия -предписания, исходящие от государственной администрации, властные действия по их реализации с использованием функционально пригодных материально-технических средств. В структуру методов включается процедурно-процессуальная последовательность правотворческих, правоприменительных и право-реализующих операций...» [21, с. 7]. Как видно из приведенных положений, позиция Д.В. Осин-цева сходна с предлагаемой нами структурой метода административно-правового регулирования общественных отношений. Это, по нашему мнению, естественно, ведь метод административно-правового регулирования в принципе идентичен методу административно-правового воздействия (или регулирования как одного из видов воздействия).
53
Таким образом, необходимо признать, что метод административно-правового регулирования управленческих отношений не может быть признан единственным, раз и навсегда данным. Характеризуя как дополнительный признак отраслевую природу административно-правовых отношений, он может содержать и другие, производные от него методы административно-правового воздействия на общественные отношения. Эти положения позволяют признать, что в основе административно-правовых методов реализации правовой демографической политики Российской Федерации лежит единый обязывающий (предписывающий) административно-правовой метод. Прав в этой связи В.Д. Сорокин, который отмечал, что «в зависимости от особенностей соотношения дозволения, предписания и запрета имеются основания различать три варианта проявления единого метода правового регулирования, иначе говоря, три типа правового регулирования соответствующих связей и явлений, складывающихся в социально-правовой среде» [10, с. 117], т.е. в зависимости от того, какой элемент единого метода правового регулирования является преобладающим, предопределяется тип правового регулирования, а два других яв-
1. Исаков Н.В. Правовая политика современной России: проблемы теории и практики: дис. ... д-ра. юрид. наук. Ростов н/Д, 2004.
2. Хвалева М.А. Метод публичного права: дис. ... канд. юрид. наук. Самара, 2007.
3. Жеребцов А.Н. Теоретико-правовые основы реализации миграционной политики Российской Федерации // Рос. юстиция. 2007. № 3.
4. Витченко А.М. Метод правового регулирования социалистических общественных отношений. Саратов, 1974.
5. Комаров С. А., Малько А.В. Теория государства и права: учеб. М., 1999.
6. Иоффе О. С. Правоотношение по советскому гражданскому праву. Л., 1949.
7. Элькинд П. С. К вопросу о юридической природе советского уголовного процесса // Правоведение. 1958. № 2.
8. Привалов С. В. Методы правового регулирования трудовых отношений:автореф.дис.... канд. юрид. наук. М., 2001.
9. Алексеев С. С. Общие дозволения и общие запреты в советском праве. М., 1989.
10. Сорокин В.Д. Правовое регулирование: предмет, метод, процесс. СПб., 2003.
ляются обеспечительными. В этой связи можно выделить гражданско-правовой (преобладает дозволение), административно-правовой (преобладает предписание), уголовно-правовой (преобладает запрет) метод правового регулирования общественных отношений [10, с. 119-120]. Следовательно, основным методом административно-правового регулирования общественных отношений в сфере естественного и миграционного движения населения является административно-правовой метод, где преобладает обязывание (предписание) как способ правового регулирования, при этом вторичную, дополнительную роль выполняют и другие способы правового регулирования: предписание, запрет, стимулирование и санкция, которые являются составной частью содержания единого административно-правового метода правового регулирования демографических процессов в Российской Федерации. В свою очередь, различное сочетание способов и приемов административно-правового регулирования, выраженных в различных правовых средствах, позволяет сформировать производную систему методов, специально направленную на реализацию правовой демографической политики Российской Федерации.
1. Isakov N.V. legal policy of modern Russia: problems of theory and practice: diss. .. Dr of Law. Rostov-on-Don, 2004.
2. Hvaleva M.A. Method of public law: diss. ... Master of Law. Samara, 2007.
3. Zherebtsov A.N. Theoretical legal basis of the implementation of migration policy of the Russian Federation // Russian justice. 2007. № 3.
4. Vitchenko A.M. Method of legal regulation of the Socialist public relations. Saratov, 1974.
5. Komarov S.A., Malko A.V. Theory of state and law: textbook. Moscow, 1999.
6. Joffe O.S. Legal relationship for the Soviet civil law. Leningrad, 1949.
7. Elkind P.S. to the question of the legal nature of the Soviet criminal procedure // Jurisprudence. 1958. № 2.
8. Privalov S.V. Methods of legal regulation of labour relations: auth. abstr. ... Master of Law. Moscow, 2001.
9. Alexeev S.S. General permission and general prohibitions in Soviet law. Moscow, 1989.
10. Sorokin V.D. Legal regulation: object, method, process. St. Petersburg, 2003.
54
11. Ожегов С.И., Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка. 4-е изд., доп. М., 2003.
12. Бугрова Т.М. Право как средство демографической политики Российского государства (теоретический аспект): автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2008.
13. Теория государства и права: учеб. / под ред. А.В. Малько, Н.И. Матузова. М., 2004.
14. Малько А. В. Правовые средства: вопросы теории и практики //Журнал рос. права. 1998. № 8.
15. Научные основы государственного управления в СССР / под ред. А.Е. Лунева, М.И. Пискотина, Ц.А. Ямпольской. М., 1968.
16. Бахрах Д.Н., Россинский Б.В., Стари-лов Ю.Н. Административное право: учеб. М., 2005.
17. Козлов Ю.М. Административное право: учеб. М., 1999.
18. Административное право России: учеб. 2-е изд., перераб. и доп. / отв. ред. Л.Л. Попов. М., 2010.
19. Таркаева Е.А. Административно-правовые методы повышения уровня налоговых поступлений в Российской Федерации: дис. ... канд. юрид. наук. Казань, 2007.
20. Атаманчук Г.В. Теория государственного управления: курс лекций. М., 1997.
21. Осинцев Д.В. Методы административно-правового воздействия: автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. Екатеринбург, 2013.
11. OzhegovS.I., Shvedova N.Yu. Explanatory dictionary of the Russian language. 4th ed., add. Moscow, 2003.
12. Bugrova T.M. Right as a means of population policy of the Russian state (theoretical aspect): auth. abstr. ... Master of Law. Saratov, 2008.
13. Theory of state and law: textbook / ed. by A.V. Malko, N.I. Matuzov. Moscow, 2004.
14. Malko A.V. Legal means: issues of theory and practice // Journal of Russian law. 1998. № 8.
15. Scientific foundations of public administration in the USSR /ed. by A.E. Lunev, M.I. Pisko-tin, C.A. Yampolskaya. Moscow, 1968.
16. Bakhrakh D.N.,RossinskyB. V., StarilovYu.N. Administrative law: textbook. Moscow, 2005.
17. Kozlov Yu.M. Administrative law: textbook. Moscow, 1999.
18. Administrative law of Russia: textbook. 2nd ed., rev. and ext. /resp. ed. L.L. Popov. Moscow, 2010.
19. Tarkaeva E.A. Legal and administrative methods to improve the level of tax revenues in the Russian Federation: diss. ... Master of Law. Kazan, 2007.
20. Atamanchuk G.V. Theory of public administration: course of lectures. Moscow, 1997.
21. Osintsev D.V. Methods of administrative legal impact: auth. abstr. ... Master of Law. Ekaterinburg, 2013.
55
