CC BY
28
Новый университет. 2014. № 2(36)
ISSN 2221-7347
ПРОБЛЕМЫ МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ
УДК 336.1:352
И.С. Волохова
ПРОБЛЕМЫ ПОИСКА И ДИВЕРСИФИКАЦИИ ДОХОДНЫХ ИСТОЧНИКОВ МЕСТНЫХ БЮДЖЕТОВ УКРАИНЫ
В статье исследуется динамика и структура доходной части местных бюджетов Украины. Раскрываются проблемы поиска и диверсификации их доходных источников. Разработаны предложения укрепления доходной части местных бюджетов (пути увеличения собственных и закрепленных доходов) и модернизации трансфертной политики.
Ключевые слова: местные бюджеты, местное самоуправление, доходы местных бюджетов, местное налогообложение, межбюджетные трансферты.
В качестве основной цели производства общественных благ является удовлетворение потребностей населения. На местном уровне есть возможность решить ряд заданий более эффективно, максимально учитывая потребности населения. Это является основным экономическим обоснованием существования органов местного самоуправления.
Неоспоримым аргументом создания регионального уровня власти в лице органов регионального самоуправления является решение задач регионального значения из-за существования значительных внешних эффектов, возможностей экономии на масштабах производства общественных благ и потребностей финансового выравнивания территорий [1, с. 17].
Итак, экономическая эффективность требует проведения финансовой децентрализации, следствием которой является создание финансовой базы органов местного и регионального самоуправления. Основу последней должны составлять стабильные, достаточные для выполнения собственных и делегированных полномочий доходы территориальных бюджетов.
Вопросам поиска наиболее подходящих источников доходов местных бюджетов в Украине посвящены немало трудов ученых, в частности: О. Кириленко, И. Луниной, Д. Нехайчу-ка, В. Федосова, А. Чернявского, С. Юрия и других. Проблема укрепления финансовой базы местного самоуправления рассматривается как первоочередная. Ученые подчеркивают необходимость развития местного налогообложения в Украине, рассматривают возможности использования позитивного зарубежного опыта местного налогообложения, исследуют вопросы мобилизации дополнительных финансовых ресурсов. Предлагают различные пути реформирования системы финансового выравнивания территорий.
Вместе с тем, невзирая на разноплановость и глубину проведенных исследований, предлагается совершенствовать лишь отдельные источники поступлений местных бюджетов. Все
© Волохова И.С., 2014.
66
ISSN 2221-7347
Экономика и право
возможные направления финансового обеспечения территориальных единиц Украины не рассматриваются в комплексе, во взаимосвязи и взаимозависимости. Отсутствует оценка эффективности мероприятий, которые предложены. Остаются нерешенными проблемы оптимального соотношения собственных и закрепленных доходов. Следовательно, цель статьи - выявление проблем диверсификации доходных источников местных бюджетов Украины и обоснования путей их решения.
Согласно выводам финансовой теории децентрализация бюджетных систем обосновывается, прежде всего, тем, что местные органы власти могут лучше обеспечить предоставление общественных благ в соответствии с местными потребностями. Но сделать это возможно лишь в случае выполнения таких условий:
- местные органы власти осознают, какие доходы нужны для предоставления общественных благ в соответствии с интересами местных жителей;
- местные органы власти могут влиять на уровень доходов соответствующего местного бюджета [2, с. 24].
О незначительной степени децентрализации бюджетных ресурсов в Украине свидетельствуют данные рис. 1.
года
Рис. 1. Доходы сводного бюджета Украины по видам бюджетов (без межбюджетных трансфертов)
(Рассчитано автором, используя данные источника: 3)
В зарубежной практике существуют, а в Украине существовало разделение доходов местных бюджетов на собственные, закрепленные (на выполнение делегированных полномочий) и межбюджетные трансферты. Современная украинская классификация доходов местных бюджетов в зависимости от участия в расчете межбюджетных трансфертов не дает представления об объеме самостоятельности органов местного самоуправления во время их мобилизации. Поэтому уместным является выделение групп собственных доходов, закрепленных и межбюджет-
67
Новый университет. 2014. № 2(36)
ISSN 2221-7347
ных трансфертов. Собственные доходы взимают в местные бюджеты в соответствии с решениями органов местного самоуправления. Закрепленными доходами являются общегосударственные доходы, которые полностью или в части поступают в местные бюджеты и относительно которых орган местного самоуправления не имеет налоговых полномочий. Эти группы доходов должны отвечать разделению их в зависимости от участия в бюджетном выравнивании. Однако в украинском законодательстве существуют ограничения компетенции и относительно части доходов, которые не учитываются при определении объемов межбюджетных трансфертов.
На рис. 2. приведена структура доходов местных бюджетов Украины: межбюджетные трансферты компенсируют уменьшение удельного веса закрепленных доходов местных бюд-
г1
2012 г 8,0 J 36,8 Г 55,2 (0
2011 г 7,6 / 40,2 [( 52,2 (0
2009 ! 7,8 1 45,5 f 46,7 (0
2007 \ 10,6 ,f 46,0 (( 43,4 (0
2005 \ 11,0 / 45,5 ff 43,5 (0
2003 Г IL 11,0 / 54,8 1 34,2 (0
(0
о |_ %
0 20 40 60 80 100
■ Собственные доходы ■ Закрепленные доходы ■ Межбюджетные трансферты
Рис. 2. Структура доходов местных бюджетов Украины
(Рассчитано автором, используя данные источника: 3)
В структуре собственных доходов наибольший удельный вес занимают собственные поступления бюджетных учреждений (рис. 3).
100%
80%
60%
40%
20%
0%
2003
2005
2007
2009
2011
■ Местные налоги и сборы
■ Доходы от собственности и предпринимательской деятельности
■ Плата за аренду имущества
■ Собственные поступления бюджетных учреждений
■ Доходы от операций с капиталом
Рис. 3. Структура собственных доходов местных бюджетов Украины
(Рассчитано автором, используя данные источника: 3)
2012
года
68
ISSN 2221-7347
Экономика и право
Местные рады в Украине должны обязательно устанавливать налог на недвижимое имущество, отличающееся от земельного участка, единый налог и сбор за осуществление некоторых видов предпринимательской деятельности. Они, в пределах полномочий, определенных Налоговым кодексом [4], решают вопросы относительно установления сбора за места для парковки транспортных средств и туристического сбора. Органы местного самоуправления лишены полномочий относительно определения других элементов местных налогов и сборов, кроме налоговых ставок. Следовательно, порядок обложения на всех территориях одинаков, одинаковые и проблемы, среди которых:
- потеря поступлений от парковки автотранспорта в необустроенных местах и зеленых
зонах;
- потеря поступлений туристического сбора с лиц, которые неофициально арендуют жилые помещения;
- наличие необоснованных льгот, отсутствие реестра плательщиков, отсутствие справедливых ставок, существование возможностей подмены жилой недвижимости на нежилую и т.д. по налогу на недвижимое имущество.
В налоговых поступлениях местных бюджетов Украины наибольший удельный вес занимает налог с доходов физических лиц (рис. 4). Динамика поступления налога на протяжении 2003-2012 и прогноз на 2013 и 2014 года представлена на рис. 5. Относительно ВВП динамика поступлений этого налога с доходов физических лиц имеет неустойчивую тенденцию и отображает кризисные явления в экономике.
100% 1 90% -80% -70% -60% -50% -40% -30% -20% -10% 0%
2003 2005 2007 2009 2011 2012
■ Целевые фонды года
■ Неналоговые поступления
■ Сборы за специальное использование природных ресурсов
■ Налоги на собственность
■ Налог с доходов физических лиц
Рис. 4. Структура закрепленных доходов местных бюджетов Украины
(Рассчитано автором, используя данные источника: 3)
69
Новый университет. 2014. № 2(36)
ISSN 2221-7347
120
100 --
80
60 --
40
20
-- 5
- 4 С
СО
о
с:
чР
-- 3
1
| Налог с доходов физических лиц, млрд.грн.
0
& <$>
года
• в % к ВВП
Рис. 5. Динамика поступлений налога с доходов физических лиц в Украине
(Рассчитано автором, используя данные источника: 3)
6
2
0
Плата за землю также остается существенным доходным источником местных бюджетов Украины (рис. 6). Хотя о проблемах налогообложения землепользования свидетельствуют меняющиеся акценты с налогообложения земли на арендную плату (рис. 7).
14 1
а.
t;
2
12
10
8
6
4
2
0
2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
0,9
0,8
0,7
0,6
0,5
0,4
0,3
0,2
0,1
0
года
С
со
со
о
=1
чО
оч
I Плата за землю, млрд.грн.
'В % к ВВП
Рис. 6. Динамика поступлений платы за землю в Украине (Рассчитано автором, используя данные источника: 3)
70
ISSN 2221-7347
Экономика и право
100% и
90% -80% -70% -60% -50% -40% -30% -20% -10% 0%
24,0
32,7
41,4
47,9
57,0
64,3 66,3 67,4
60,7
76,0
67,8
58,6
52,1
43,° 35 7 оо-, 39,3
35,7 33,7 32,6
-1-----1 -----1----- ■----------1-----^-----------1----■ ■-----1-----' ■-----1----■ -----1---- ■----------Г"
2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011
■ Земельный налог Арендная плата
Рис. 7. Структура платы за землю в Украине (Рассчитано автором, используя данные источника: 3)
71,3
28,7
2012
года
Действующий механизм налогообложения земельным налогом в Украине имеет ряд недостатков, в частности: несовершенное определение объекта налогообложения, которое на современном этапе приводит к снижению заинтересованности арендаторов в расширении производства; несовершенство методов нормативно-денежной оценки земельных участков; наличие необоснованных льгот.
На рис. 8 представлена структура межбюджетных трансфертов в доходах местных бюджетов Украины. Данные свидетельствуют о лидирующем положении общих межбюджетных трансфертов. Лишь в 2007, 2011 и 2012 годах объем субвенций превысил объем дотаций выравнивания.
Дотация выравнивания
Субвенции
Прочие дотации
'Удельный вес межбюджетных трансфертов в доходах местных бюджетов
Рис. 8. Структура межбюджетных трансфертов в доходах местных бюджетов Украины
(Рассчитано автором, используя данные источника: 3)
71
Новый университет. 2014. № 2(36)
ISSN 2221-7347
Обобщение международного опыта и выявленные недостатки существующей системы формирования местных бюджетов Украины позволяет сделать выводы о том, что для укрепления их доходной части необходимо:
❖усилить фискальное значение налоговых доходов местных бюджетов за счет налогов, которые отвечают теоретическим требованиям относительно целесообразности их предоставления в распоряжение местных органов власти;
❖уменьшить финансовую зависимости органов местного самоуправления от межбюджетных трансфертов;
❖по итогам оценки практики местного налогообложения в развитых странах можно предложить ряд платежей локального значения, которые, по нашему мнению, стоило бы внедрить в Украине: строительный сбор, сбор экологического назначения, в частности, за коммунальные отходы, строительный мусор, загрязнение водоемов и тому подобное;
❖увеличить часть налоговых доходов, которые не учитываются при определении межбюджетных трансфертов. Усиление фискального значения таких доходов будет способствовать не только укреплению финансовых основ местного самоуправления, но и повышению заинтересованности органов местного самоуправления в улучшении мобилизации бюджетных поступлений;
❖усовершенствовать действующий механизм налогообложения земельным налогом: в качестве плательщика земельного налога предлагаем определить лишь владельцев земельных участков и землепользователей, которые владеют и пользуются земельным участком на праве постоянного пользования; закрепить в качестве объекта налогообложения лишь земельные участки, которые находятся в собственности или в постоянном пользовании (долгосрочная аренда); установить ставки в процентах к рыночной стоимости земель; льготы целесообразно устанавливать по видам земельных участков и землепользователям; усовершенствовать действующий механизм организационно-информационного обеспечения налогообложения земли при принятии временных соглашений на аренду земельных участков по повышенной ставке и т.д.;
❖ усовершенствовать механизм начисления налога на недвижимое имущество, отличного от земельного участка, а именно: плательщиками налога должны быть физические и юридические лица, которые являются владельцами объектов жилой недвижимости и недвижимого имущества (нежилого), которые подлежат налогообложению; базой начисления налога должна стать рыночная стоимость объекта; при расчете налога для владельцев жилой недвижимости - физических лиц является необходимым применения «социальной нормы», под которой следует понимать законодательно установленную максимальную норму жилья (кв. м) на один объект жилой недвижимости, которая обеспечивает нормальные (общепринятые в данном обществе) условия проживания владельца;
❖расширить полномочия органов местного самоуправления в вопросах формирования неналоговых доходов. Перечень неналоговых доходов зависит, прежде всего, от того, какие платные услуги могут и способные предоставлять населению органы местного самоуправления, а также от обеспечения территорий объектами коммунальной собственности. В Украине целесообразно избегать массового отчуждения коммунальной собственности и сосредоточиться на получении доходов от предоставления в аренду объектов коммунальной собственности;
❖целесообразно расширить перечень неналоговых платежей, которые вводятся решениями местных советов, и дать органам местного самоуправления право регулировать их размеры и устанавливать порядок их взимания.
С целью модернизации трансфертной политики, которая бы создавала стимулы обеспечения условий для развития экономики и увеличения налогового потенциала соответствующих территорий, необходимо, чтобы:
❖оценка налогоспособности регионов в формуле расчета дотаций выравнивания базировалась не на фактических показателях налоговых поступлений, а на оценках потенциальных возможностей их увеличения;
❖коэффициент выравнивания был ниже единицы;
72
ISSN 2221-7347
Экономика и право
❖ввести корректировку объемов дотаций выравнивания местным бюджетам с учетом динамики экономического развития соответствующих территорий в сравнении с развитием экономики страны в целом;
❖уменьшить долю субвенций в общем объеме межбюджетных трансфертов;
❖внедрить объективные критерии для предоставления субвенций из Государственного бюджета в интересах местных бюджетов;
❖ввести непосредственные отношения Государственного бюджета с районными и городскими бюджетами городов республиканского Автономной республики Крым и областного значения в части выделения субвенций в соответствии с п.2 ст.97 Бюджетного кодекса Украины
[5].
Приведенные предложения относительно диверсификации доходов местных бюджетов должны усилить финансовую основу органов местного самоуправления, создать условия для развития экономики территорий в Украине.
Библиографический список
1. Волохова 1.С. Проблеми диверсифшацп дохвдних джерел територiальних бюджепв // Економют. 2013. № 4. С. 17-20.
2. Диверсифжащя доходiв мюцевих бюджепв: монографiя / [Лунша 1.О., Кириленко О.П., Лучка А.В. та ш.]; за ред. д-ра екон. наук I. О. Луншо!; НАН Укра1ни; 1н-т екон. та прогнозув. К., 2010. 320 с.
3. Данные Государственной казначейской службы Украины [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://treasury.gov.ua/main/uk/doccatalog/list?currDir=146477.
4. Податковий кодекс Укра!ни ввд 02.12.2010 № 2755-VI // Вщомосл Верховно! Ради Укра!ни (ВВР), 2011, № 13-14, № 15-16, № 17. С. 112.
5. Бюджетний кодекс Укра!ни [Текст]: ввд 21 червня 2001 року, № 2542-III // Ввдомосп Верховно! Ради Укра!ни (ВВР). 2010. № 50-51. С. 572.
Статья поступила в редакцию 31.01.2014.
ВОЛОХОВА Ирина Семеновна - кандидат экономических наук, доцент, Одесский национальный экономический университет.
UDC 336.1:352
I.S. Volokhova
PROBLEMS OF SEARCH AND DIVERSIFICATION OF PROFITABLE SOURCES
OF UKRAINE LOCAL BUDGETS
A dynamics and structure of profitable part of Ukraine local budgets is probed in the article. The problems of search and diversification of their profitable sources open up. Suggestions of strengthening of local budgets profitable part (ways of increase of own and fastened profits) and modernization of transfer policy are developed.
Keywords: local budgets, local self-government, profits of local budgets, local taxation, interbudgetary transfers.
73
