CC BY
91
Бюджетный федерализм
проблемы перераспределения бюджетно-налоговых РЕСуРСОБ в рамках концепции фискального федерализма
в.в. РОЩУПХИНА, кандидат экономических наук Северо-Кавказский государственный технический университет
В настоящее время в России очень остро стоит проблема разделения функций и полномочий между различными уровнями власти.
В настоящее время необходимым является осознание того, что эффективная система бюджетных отношений — это компромисс, продукт синтеза экономических интересов государства и регионов.
Главным в понимании проблем бюджетного федерализма становится то, что они не ограничиваются сферой межбюджетных отношений и связанными с ними перераспределительными потоками финансовых ресурсов, а естественным образом пронизывают всю бюджетную систему страны. По существу бюджетный федерализм — это есть не что иное, как форма бюджетного устройства в федеративном государстве, которая предполагает реальное участие всех звеньев бюджетной системы в едином финансовом процессе, в равной степени ориентированном и на учет общегосударственных интересов и на реализацию интересов субъектов Федерации [1].
Соответственно, выход из социально-экономического кризиса, сохранение и укрепление территориальной целостности страны и федеративных основ российского государства предполагает формирование и осуществление со стороны федерального центра активной финансовой политики по отношению к регионам.
Компромисс этих интересов может быть достигнут только при условии обеспечения экономического развития регионов. В этих условиях можно и нужно говорить о реформе межбюджетных
отношений (о совершенствовании механизмов оказания финансовой помощи субъектам Федерации из федерального бюджета), но только как об одном из элементов целостной системы государственного бюджетного регулирования. Не следует забывать и то, что экономический потенциал государства формируется не на уровне центральной власти, а создается в регионах, поэтому сегодня для России проблема самодостаточности экономического потенциала регионов становится главной [2].
Однако, для того чтобы практически реализовать такое понимание бюджетного федерализма, необходимо с помощью государственной бюджетной политики решить несколько важных проблем в ближайшей перспективе.
Первая проблема касается разграничения расходных бюджетных полномочий между Федерацией и ее субъектами. При этом основной вопрос заключается в том, власти какого уровня должны обеспечивать финансирование расходов по выполнению тех или иных государственных функций. Это в свою очередь требует оптимального распределения ответственности между различными уровнями власти и повышения эффективности расходования средств. Такой подход предполагает разграничение предметов ведения и распределение функций по финансированию тех или иных расходов между субъектами Федерации и Федерацией в целом и, соответственно, перегруппировку расходной части консолидированного бюджета [3].
Вторая проблема предполагает рациональное закрепление доходных источников бюджетов за уровнями власти. Обеспечение финансовой са-
60
финансы и кредит
мостоятельности территорий означает не только распределение ответственности между уровнями бюджетной системы по самостоятельному осуществлению определенных видов расходов, но и обеспечение для этого реальных возможностей получения источников доходов. В России недостатки действующей модели бюджетного выравнивания проявились прежде всего в уязвимости доходной части как федерального, так и территориальных бюджетов, поскольку, как оказалось, регионы могут не выполнять своих обязательств по перечислению налогов в центральный бюджет, а центральные органы власти могут произвольно менять пропорции распределения налогов, опустошая региональные бюджеты. Это стало одной из главных причин острых бюджетных конфликтов [4].
Все это свидетельствует о том, насколько слаба при действующей системе разграничения доходов и расходов самостоятельность региональных органов власти в вопросах регулирования их собственной бюджетной обеспеченности.
По мнению российского экономиста В. А. Кашина для максимального упрочнения доходной базы региональных бюджетов следует упростить процесс распределения налоговых доходов путем полного отказа от регулирующих налоговых доходов и закрепления налогов за уровнями бюджетной системы следующим образом [5]:
— уровень федерального бюджета — акцизы, таможенные пошлины, НДС и рентные налоги за исполнение природных ресурсов;
— уровень бюджетов субъектов РФ — налоги на доходы и прибыль, налог на имущество, госпошлина, рентные платежи за пользование природными ресурсами регионального уровня;
— уровень местных бюджетов — налог на недвижимость, налог с продаж, другие местные налоги и сборы.
Следовательно, необходимо проведение преобразований, преследующих цель нормализации бюджетного процесса. Основными направлениями таких преобразований являются: снижение (возможно, временное) региональных расходов; повышение собственных доходов регионального бюджета. Однако снижение региональных расходов представляет собой достаточно болезненный процесс, поскольку в данном случае затрагиваются социальные интересы широких масс населения. Кроме того, при этом снижаются региональные расходы на такие сферы, как образование и инвестиции, способствующие ускорению экономического развития, что чревато долгосрочной социальной
нестабильностью, парализующей деятельность регионального хозяйства [6].
Основная проблема налогообложения заключается в том, чтобы обеспечивать предсказуемость и стабильность налоговых доходов каждого уровня бюджетной системы, способствовать росту заинтересованности органов власти субъектов в экономическом развитии своей территории, формировании благоприятного инвестиционного и предпринимательского климата, а также давать возможность для проведения долгосрочной финансовой и бюджетной политики. Федеративное устройство государства обусловливает финансирование всех уровней бюджетной системы за счет налогообложения совокупного валового регионального продукта. Следует отметить, что приоритетным направлением в исследовании ВРП, на взгляд автора, должен оставаться анализ созданной в регионе валовой добавленной стоимости и ее роли в формировании собственных доходов региональных бюджетов [7].
Увеличение валовой добавленной стоимости каждой из основных отраслей экономики региона является важной задачей на уровне субъекта Федерации. Существуют следующие варианты увеличения добавленной стоимости.
Базовый (инерционный) вариант увеличения добавленной стоимости отражает сложившиеся тенденции в экономике и предполагает реализацию ряда сопровождаемых в настоящее время крупных инвестиционных проектов или стратегий. Улучшение отдельных элементов экономики региона носит постепенный, эволюционный характер, и активных мер воздействия со стороны правительства региона в сфере экономики не предполагается [5]. Вопрос повышения конкурентоспособности приобретает особое значение, так как центр тяжести конкуренции сдвигается от ценовых к неценовым факторам. Импульс роста, связанный с повышением уровня загрузки мощностей, ослабевает [2]. В этом варианте развития задача удвоения ВРП за десятилетие не решается, а в структуре экономики не происходит существенных изменений.
Целевой (активный) вариант базируется на структурных сдвигах в пользу обрабатывающих отраслей и сектора услуг [8]. Его можно рассматривать как сценарий активной диверсификации экономики региона [9]. Предполагается, что целенаправленная работа правительства по улучшению инвестиционного климата и имиджа края приведет к более активному притоку капитала, в том числе в форме прямых инвестиций и за счет этого предус-
матриваются реализация новых проектов и создание новых нетрадиционных видов деятельности.
Третья проблема касается построения единой системы бюджетного выравнивание в кратко- и долгосрочном аспектах. Для современных условий России оказались неприемлемыми заимствованные из мирового опыта методы выравнивания региональных различий по критерию бюджетной обеспеченности, предполагающие, что сблизить уровни социального развития регионов можно за счет трансфертов из федерального бюджета, возможности которого в условиях финансового кризиса стабильно сокращаются [10].
Анализ сложившейся ситуации показал, что решение проблемы зависит в большей степени от достоверной оценки экономического потенциала каждого региона в отдельности, и поиска характеристик финансовой устойчивости последних.
Типологизация регионов представляет выбор таких критериев группировки, которые бы позволили объединять различные территориальные образования в общие группы в целях выявления факторов и условий, определяющих масштабы и характер их экономического развития, и на этой основе выработать общие стратегические рекомендации по его позитивному изменению.
Используемые в настоящее время для этих целей статистические методы обычно ориентированы на простое ранжирование отдельных субъектов Федерации по частным показателям, определяющим уровень их развития, а не на исследование факторов, обусловивших рейтинг того или иного региона. Поэтому можно полностью согласиться с мнением ряда отечественных ученых, которые отметили, что комплексное исследование влияния факторов территориальной социально-экономической асимметрии должно осуществляться по системе показателей, так как использование отдельных частных показателей не позволяет получить обоснованных оценок уровня социально-экономического развития районов [6].
Сегодня все более усиливающаяся «транс-феризация» финансовой помощи регионам из федерального бюджета создает вредную иллюзию о бюджетном равенстве субъектов РФ. Для изменения такого положения целесообразно не «усреднять» бюджеты всех регионов через федеральные трансферты, а определиться со спектром вопросов, помощь в решении которых должна оказываться на федеральном уровне.
В то же время при единых размерах нормативов отчислений не всегда обоснованно получают
преимущество отдельные регионы, где большой налоговый потенциал не является результатом зависящих от них причин. Это ограничивает возможности для увеличения финансовой помощи тем регионам, которые особенно в ней нуждаются.
Расчет бюджетно-налогового потенциала территорий должен осуществляться на базе унифицированных подходов, учитывающих специфику развития и функционирования отдельных территориальных образований по сравнению со среднероссийскими параметрами. Тем самым на уровне территорий будет обеспечена количественная идентификация финансовых предпосылок развития каждого отдельного региона на принципах самодостаточности, а органы управления макроуровня будут располагать инструментарием обоснования трансфертных перераспределений и осуществления политики выравнивания [11].
Когда свыше 80 субъектов Федерации становятся получателями трансфертов из ФФПР, это само по себе говорит о том, что действующая система перераспределения бюджетно-налоговых ресурсов не является эффективной, чтобы стимулировать наращивание налогового потенциала на каждой территории. Более того, они не препятствуют усилению региональной асимметрии. Достаточно напомнить, что в 1994 г. лишь 64 субъекта Федерации нуждались в трансфертах из ФФПР. При этом и тогда не были в полной мере устранены на федеральном уровне указанные недостатки механизма межбюджетных отношений, способствующие искусственному увеличению дотационности консолидированных бюджетов регионов [3].
В то же время внутри регионов в большинстве случаев используется метод сочетания единых нормативов по одним регулирующим налогам и дифференцированных (групповых и индивидуальных) — по другим. Но рамки такого маневра ограничены размерами единых нормативов, устанавливаемых для субъектов Федерации [6].
Региональная «справедливость» не может восторжествовать только благодаря трансфертам. В сегодняшней России государственная поддержка регионов гораздо многообразнее и обширнее. Для этого необходимо отработать единые подходы к организации всех видов финансовой помощи и в максимальной степени, реализовав потенциал их целенаправленного воздействия на экономику региона.
Все эти особенности отражают уникальный характер российского фискального федерализма, который действует в специфической среде,
преимущественно формирующейся тремя ранее упомянутыми факторами: аномально высокой территориальной дифференциацией, системным кризисом и тотальным реформированием.
Следует заметить, что специфика применения системы расщепления налогов в России привела в основном к негативным последствиям. Во-первых, эти налоги де-юре и де-факто так и не стали совместными, а остались федеральными. Соответственно региональные власти относятся к ним как к «чужим» деньгам и распоряжаются недостаточно ответственно. Во-вторых, почти полное отсутствие каких-либо налоговых полномочий у региональных властей не позволяет выполнить одно из необходимых условий эффективности бюджетной системы — обеспечить взаимосвязь между уровнем налогообложения и количеством/качеством получаемых населением бюджетных услуг, а также приводит к использованию «нелегальных» мер воздействия на налогоплательщиков (созданию разного рода внебюджетных фондов, введению сомнительных дополнительных сборов). В-третьих, слишком частые изменения пропорций разделения налогов между уровнями бюджетной системы привели к незаинтересованности региональных властей наращивать собственную налоговую базу, показывать ее в отчетности. В-четвертых, повышение собираемости налогов было подменено использованием в регионах денежных суррогатов в целях повышения своей доли в федеральных налогах с использованием политически корректных, социально и экономически оправданных правил и механизмов согласованного распределения полномочий и ресурсов по разным уровням государственно-территориального устройства [4].
Главная тенденция развития бюджетного федерализма выражается во все большей концентрации налоговых доходов на федеральном уровне при одновременном сбросе все большего объема социально значимых и других расходных полномочий на уровень субъектов Федерации, что по существу означает не что иное, как сброс бюджетного дефицита на региональный уровень. Таким образом, на протяжении последних лет активно формируются «налоговые ножницы», характеризующие процесс перекачки налогового потенциала страны в федеральный бюджет [5].
Серьезным вопросом модернизации финансовой системы является перераспределение бюджетно-налоговых источников между уровнями власти в рамках реализации налогового потенциала как регионов, так и страны в целом.
Несогласованность территориально опосредованных доходов и расходов общественного сектора не только создает множество проблем политического и социального характера, но и снижает эффект бюджетно-налоговой децентрализации как таковой. Какой бы изощренной не была в отдельности бюджетная и налоговая децентрализация, их несбалансированность может быть в какой-то степени нивелирована только действиями «центра» [4]. Чем сильнее выражен этот дисбаланс, тем больше формальная децентрализации уступает место фактической централизации бюджетно-налоговых отношений.
Баланс финансовых потоков между «центром» и регионами определяется, прежде всего, объемом собираемых на территории регионов налогов и пропорциями их разделения между федеральным и региональным бюджетами. С этой точки зрения, стимулы для расширения налоговой базы должны быть созданы, прежде всего, на региональном уровне. Действительно, без создания стабильной и весомой налоговой базы для субъектов РФ невозможно обеспечить развитие территорий, а значит, и экономики в целом.
Проблема взаимоотношений бюджетов различных уровней в условиях российской экономики имеет два аспекта. С одной стороны, речь должна идти о взаимоотношениях между федеральным бюджетом и бюджетом субъектов Федерации, с другой — о финансовых отношениях между органами государственного управления (в том числе и субъектов Федерации) и структурами местного самоуправления.
В то же время финансовые ресурсы территориальных образований зависят не только от собственных налоговых поступлений, но и от системы выравнивания их финансовых возможностей. Главная проблема в том, что действующий механизм разграничения доходных источников сориентирован в основном на реализацию выравнивающей функции в ущерб стимулирующей [1].
До сих пор существуют механизмы построения финансовых отношений между федеральным центром и регионами (и в еще большей степени — между региональными и местными властями) на неформальных договоренностях, вне четких и стабильных правил и процедур, при неявном признании обеими сторонами невыполнимости (нерациональности) действующего федерального законодательства [10]. Корень проблемы в первую очередь кроется в необеспеченности регионов собственными доходами.
финансы и кредит
63
Исследования показали, что альтернативой перечислений из федеральных фондов поддержки может стать увеличение доли налогов, распределяемых между уровнями бюджетной системы, в пользу бюджетов нижестоящего уровня, с условием наличия в регионах соответствующей налоговой базы.
Говоря о принципах разграничения и распределения доходных источников по уровням бюджетной системы, необходимо регулировать движение бюджетно-налоговых ресурсов таким образом, чтобы в максимально возможной степени обеспечить покрытие расходов территориальных бюджетов.
Назрела необходимость минимизации числа регулирующих налогов, в то же время увеличение числа налогов, закрепляемых за определенным уровнем бюджетной системы по принципу «один налог — один бюджет».
С учетом изложенного можно сделать вывод о том, что назрела необходимость укрепления финансовой самостоятельности территорий за счет расширения перечня собственных налоговых источников, путем уменьшения отчислений на федеральный уровень.
При этом с позиции решения проблемы финансового самообеспечения регионов приоритетной для территориального уровня признается стимулирующая функция налогов, реализация которой может быть обеспечена при соблюдении следующих принципов и условий формирования и использования нормативов межбюджетных перераспределений: расщепление налогов по бюджетам различных уровней должно являться неотъемлемым элементом единой системы межбюджетных взаимоотношений, функционально ориентированным на повышение эффективности управления финансовыми ресурсами бюджетной системы в целом.
литература
1. Швецов А. Либерализация государственной региональной политики // Вопросы экономики. — 2006. - № 7.
2. Киселева Н. П. Проблемы формирования методологии оценки параметров экономического роста // Вопросы статистики. — 2007. — № 1.
3. Христенко В., Лавров А. М. Новая методика распределения трансфертов // Финансы. — 2001. — № 3.
4. Трунин И. В. Оценка налогового потенциала субъектов Федерации и разработка методики распределения Фонда финансовой поддержки регионов на 2007 г. // [Электронный ресурс] — www. jet. га
5. Кашин В. Налоговая доктрина и налоговое право // Финансы. - 2001. - № 7.
6. Никулина Е. В. Совершенствование формирования доходов региональных бюджетов // [Электронный ресурс] — www.cis2000.ru
7. УоттсР., ХобсонП. Опыт построения системы межбюджетных отношений в Федеративной Республике Германия, Бюджетный федерализм: проблемы, теория, опыт. — М.: Российско-Канадский консорциум по вопросам прикладных экономических исследований, 2001.
8. Лиева Л. М. К вопросу о взаимосвязи налогового потенциала и налогового регулирования в экономике // Экономический вестник Ростовского государственного университета. Т. 5. — 2007. — №3.
9. Киселева, Н. П. О методологии статистического анализа межрегиональных различий // Вестник Саратовского государственного социально-экономического университета. — 2006. — № 12.
10. Христенко В. Б. Межбюджетные отношения и управление региональными финансами: опыт, проблемы, перспективы. — М. : Дело, 2002. — 608 с.
11. Климова Н. И. Экономический инструментарий регулирования федеративных отношений // Материалы семинара «Экономические факторы федерализации России» / [Электронный ресурс] — www. kcn. ru
