CC BY
265
УДК 614.8:351.86+519.8
Проблемы организации информационного взаимодействия дежурно-диспетчерских служб экстренных оперативных служб в процессе создания Системы-112
В. Н. Зубков, С. В. Агеев, О. В. Денисов, В. В. Тыминский, А. С. Акульшин Аннотация
В статье изложены основные проблемы создания и функционирования информационных систем экстренных оперативных служб.
Ключевые слова: Система-112, вызов экстренных служб, единая дежурно-диспетчерская служба муниципального образования, поддержка принятия решения, автоматизированные средства.
Problems of the Organization Information Interaction of Emergency Field services in the Course of Creation of sistemy-112
V. Zubkov, S. Ageev, O. Denisov, V. Tyminsky, A. Akulshin, Abstract Abstract
In article the basic problems of creation and functioning of information systems of emergency field services are stated.
Key words: System-112, call emergency services, united dispatch office of the municipal entity, decision support, automated tools.
Задолго до идеи создания Системы-112 в России появились и до настоящего времени существуют различные службы, которые осуществляют прием вызовов от населения о различных происшествиях и организовывают экстренное реагирование на них. При этом заявитель сам квалифицирует проблемное событие, по которому желает получить помощь с известной ему компетенцией оперативной службы и сам выбирает, какой экстренной службе адресовать свою проблему по одному из специализированных номеров служб (01, 02, 03, 04 и т. д.). Как правило, это не вызывает каких-либо сложностей. Случаи обращения «не по адресу» не являются системными, и их количество не превышает обыч-
ное количество ложных сообщений, получаемых данными службами.
В тех случаях, когда требуется комплексное применение сил и средств нескольких оперативных служб, различными совместными приказами, инструкциями, регламентами и соглашениями организовано достаточно эффективное взаимодействие по линии дежурных (диспетчерских) служб.
С целью оптимизации работы диспетчерского состава по приему, обработке, регистрации сообщений и организации оперативного реагирования на них в ведомствах разработаны и эффективно применяются различные алгоритмы и правила. В современных условиях
практически везде регистрация сообщений и действий сил и средств по реагированию на них, а также учет результатов реагирования ведется в электронной форме (от простых форм в формате Word или Excel до неких «программ», разработанных, как правило, ведомственными специалистами на местах). Для разработки полноценных диспетчерских комплексов всегда требуются специалисты высокого уровня и различных направлений в области информационных технологий, поэтому таких систем на самом деле сегодня немного. При этом даже в рамках одного какого-нибудь ведомства нет единого подхода, поэтому разные подразделения на территориях оснащены различными системами различных разработчиков, с различным уровнем проработки функционала, различной степенью автоматизации. Это вызывает удивление, т. к. структура подразделений всех рассматриваемых ведомств строго централизована от федерального до муниципального уровней, во всех ведомствах имеются утвержденные данными ведомствами алгоритмы и правила приема, обработки сообщений, организации реагирования на них, учета результатов и статистики, единые для всех подразделений данного ведомства во всех субъектах.
Необходимо отметить, что МЧС России и МВД России предпринимали и предпринимают усилия по созданию систем и комплексов, автоматизирующих оперативно-диспетчерские функции, однако централизованно разрабатываемые и внедряемые в данных ведомствах системы носят характер скорее информационно-справочный и учетно-статистический, чем оперативно-диспетчерский и управляющий.
При этом следует заметить, что алгоритмы и правила приема, обработки, регистрации сообщений, организации реагирования на них силами и средствами, учет результатов реагирования (разрешения ситуаций) принципиально не различаются во всех экстренных оперативных службах. Подтверждением данному выводу может послужить и понимание хронологии действий любых служб при реагировании на сообщение о происшествии, относящееся к их компетенции:
а) прием, обработка и регистрация сообщений;
б) организация реагирования на сообщение — диспетчеризация сообщения до служб (подразделений, должностных лиц), компетентных их разрешить;
в) контроль (отслеживание) действий по реагированию, координация действий различных участников, осуществляющих непосредственно реагирование подчиненными силами и средствами;
г) информационная поддержка принятия решений (при необходимости) участникам реагирования;
д) регистрация промежуточных и конечных результатов; формирование статистической отчетности, ведение базы данных происшествий.
Это позволяет предположить, что возможна разработка единого программно-аппаратного комплекса, автоматизирующего на единых принципах данный процесс во всех экстренных оперативных службах или в любой из них.
Проведенный анализ используемых в различных министерствах и ведомствах РФ систем, автоматизирующих процесс оперативно-диспетчерского управления,
не выявил на сегодняшний день наличия какой-либо автоматизированной системы, объединяющей в большей или меньшей степени различные дежурные и дежурно-диспетчерские подразделения оперативных служб на единой организационной и программно-технической платформе, на единых принципах управления. Такой подход в значительной мере затрудняет организацию взаимодействия между дежурными подразделениями внутри ведомства, а тем более с ДДС других ведомств.
С появлением идеи (концепции) создания Систе-мы-112 появилась возможность создания программно-технической и информационной платформы, объединяющей все ДДС экстренных оперативных служб (и, возможно, не только экстренных) в единое информационное пространство (или даже сообщество «e-emergency» — электронные экстренные службы) с целью удобного для населения вызова экстренных оперативных служб по принципу «одного окна» и организацию комплекса мер, обеспечивающих ускоренное реагирование и улучшение взаимодействия оперативных служб при вызовах (сообщениях о происшествии) от населения. Унифицированный программно-технический комплекс Системы-112 смог бы стать программной основой (модулем) для организации информационного взаимодействия ДДС оперативных служб в субъектах РФ.
Таким образом, Система-112 может стать информационно-коммуникационной платформой объединенной системы оперативно-диспетчерского управления (ОСОДУ) субъекта.
Однако вначале, исходя из задач и функций, возлагаемых Концепцией на Систему-112, необходимо уяснить, что такое Система-112: информационная (информирующая), диспетчерская, управляющая система или все вместе, а затем определить роль и место данной системы среди иных систем субъекта, реализующих аналогичные и смежные задачи и функции.
Система, принимающая и обрабатывающая сообщения (информацию) от заявителя по определению ГОСТа, является информационной и в подтверждении или доказательстве данного факта не нуждается. Также Концепция среди задач Системы-112 четко выделяет диспетчерские — прием сообщений и передачу информации о происшествии в ДДС в соответствии с их компетенцией для организации экстренного реагирования; регистрацию и документирование всех входящих и исходящих сообщений, формирование статистической отчетности по сообщениям. Из определений Концепции следует, что Система-112 по возложенным на нее задачам является оперативно-диспетчерской системой.
Какова же роль и место оперативно-диспетчерской Системы-112 в общей структуре подразделений и служб субъекта, реализующих в соответствии с компетенцией и возложенными полномочиями аналогичные оперативно-диспетчерские функции?
Концепция определяет Систему-112 как террито-риально-распределенную информационную систему, предназначенную объединять на основе единых дежурно-диспетчерских служб (ЕДДС) муниципальных образований дежурно-диспетчерские службы экстрен-
ных оперативных служб (служба пожарной охраны; служба реагирования в чрезвычайных ситуациях; служба милиции; служба скорой медицинской помощи; аварийная служба газовой сети; служба «Антитеррор»).
В описании алгоритма действий операторов «112» усматриваются управленческие функции, а также предусматривается управленческая вертикаль; поэтому можно считать, что Система-112 является информационно-управляющей.
На почве согласия или отрицания такого подхода происходит большинство споров.
С нашей точки зрения Система-112 является в повседневном режиме работы информационной системой, но при переходе в режим «ЧС» она должна иметь возможность перехвата функции управления, что в общем-то и заложено в Концепции.
Окончательно свести вместе позиции сторонников Системы-112 как информирующей и рассматривающих ее как управляющую, позволит разработка нормативно-правового акта, возможно Типового положения об ОСОДУ субъекта или самой Системы-112, где найдет отражение и законодательное закрепление роль и место ЕДДС и каждой экстренной оперативной службы. В свою очередь понимание целей, задач и функций ОСОДУ в целом и отдельных ее элементов, особенно ЕДДС, позволит подготовить технические требования к программно-аппаратному комплексу, автоматизирующего процессы управления и межведомственного взаимодействия между отдельными элементами системы.
В соответствии с одобренной Правительством РФ Концепцией создания Системы-112 ее построение должно базироваться на ЕДДС муниципальных образований. Поэтому одним из ключевых моментов при создании Системы-112 является определение статуса и нормативно-правовой основы ЕДДС.
Проведенный анализ создаваемых в субъектах РФ ЕДДС показал, что, как правило, они не имеют никакого штата и тем более юридического статуса (самостоятельного юридического лица, организации), а являются какими-то нештатными подразделениями при администрации. Такой подход занижает роль и место ЕДДС в системе экстренного реагирования на ЧП, а также не позволяет правильно организовать финансовое обеспечение данной службы, а следовательно — и системы в целом.
Проведенный анализ форм и методов создания ЕДДС показал, что наиболее рациональным является создание ЕДДС на штатной основе как некое самостоятельное юридическое лицо, например специальное муниципальное учреждение, или же в составе аварийно-спасательного формирования, которое также является муниципальным учреждением.
В зависимости от административно-территориального деления региона и численности населения в муниципальных образованиях возможно создание таких учреждений в каждом районе или одного — на весь субъект с филиальной сетью в других районах.
Такой подход, на наш взгляд, позволит решить проблемы как организационного характера при создании Системы-112, так и в дальнейшем решить вопрос с ба-
лансодержателем и источниками финансирования на эксплуатационные расходы по содержанию Системы-112.
Также одним из ключевых моментов при создании Системы-112 является оценка готовности информационно-коммуникационной (ИК) инфраструктуры региона к возможности использования современных информационных технологий (ИТ) в системе вызова экстренных служб. Как показал анализ, каналы связи между ДДС экстренных оперативных служб в большинстве субъектов РФ были созданы в 60-е годы и физически изношены, что приводит периодически к проблемам по доведению оператором связи вызова до экстренных служб, а тем более организации передачи информации (данных), дежурно-диспетчерский персонал не владеет современными информационными средствами и технологиями. По Концепции Система-112 это многофункциональная информационно-коммуникационная территориально-распределенная система, которая предполагает создание развитой и современной телекоммуникационной составляющей, т. е. оптоволоконных каналов передачи данных, с достаточно большой пропускной способностью и надежностью, внедрение WEB-технологий в систему передачи данных и вызовов между ЕДДС и ДДС.
Поэтому для выбора регионов с целью поэтапного внедрения Системы-112 в настоящий момент необходимо разработать методику оценки готовности регионов, в том числе ДДС экстренных служб, к внедрению Системы-112, являющейся, на наш взгляд, одной из составляющих (сегментом) создаваемого в России информационного общества.
Анализ развертывания и функционирования Си-стемы-112 в пилотных регионах показал, что наиболее важной в плане организации информационного взаимодействия ведомственных ДДС является подсистема приема и обработки вызовов (сообщений о происшествиях), поступающих в единую дежурно-диспет-черскую службу. В состав указанной подсистемы входит центр обработки вызовов (ЦОВ).
Подсистема приема и обработки вызовов, или так называемая диспетчерская подсистема, является управляющей подсистемой в автоматизированной системе (АС) ЕДДС.
В настоящее время возможны несколько программно-технических вариантов построения данной подсистемы с точки зрения организации межведомственного взаимодействия.
Рассмотрим два наиболее часто встречающихся варианта.
Вариант 1
В ДДС экстренных служб (01, 02, 03 и т. д.) уже имеются свои ведомственные диспетчерские системы.
В этом случае должно создаваться специальное программное обеспечение (СПО) по обработке вызовов для ЦОВ на базе ЕДДС и для ДДС экстренной оперативной службы, территориально соответствующей ЕДДС. На практике это может быть реализовано размещением в ДДС удаленного клиентского рабочего места с СПО ЦОВ ЕДДС дополнительно к ведомственному
АРМ по приему сообщений о происшествиях или в лучшем случае разработкой специального интеграционного программного модуля для обеспечения информационного взаимодействия СПО ЦОВ ЕДДС со специальным программным обеспечением ДДС экстренных служб.
Положительным в таком решении является то, что развертывание системы и внедрение ее в ДДС происходит без коренной ломки уже имеющихся ведомственных автоматизированных средств, доказавших пользователям свою эффективность практической эксплуатацией.
Недостатки данного подхода определяются непосредственным способом его реализации. Так, например, при размещении в ДДС экстренной службы дополнительного клиентского АРМ с СПО ЦОВ ЕДДС оператору придется обрабатывать сообщения, поступившие по линии Системы-112 и по ведомственной системе, раздельно. Для выравнивания статистики в обеих системах оператору придется вручную переносить информацию из одной в другую, что не только не ускоряет процесс обработки сообщений и реагирования на них, но склоняет оператора в определенном смысле к «саботированию» новой системы, отдавая приоритет работе пусть и не современной и менее функциональной, но более знакомой старой системе. Кроме того, одной из задач, стоящих перед Системой-112, является «гармонизация способа вызова экстренных оперативных служб с законодательством Европейского союза», а в соответствии с Европейскими требованиями у оператора должно быть одно автоматизированное рабочее место (одна клавиатура, мышь и т. д.). Внедрение интеграционных модулей проблематично по иной причине. Простой подсчет количества ДДС потенциальных объектов интеграции показывает, что на практике в лучшем случае придется интегрироваться с четырьмя-шестью АС в субъекте — служб 01, 02, 03, 04, служба реагирования на ЧС (или ЦУКС), служба «Антитеррор». При этом в каждом субъекте возможно наличие АС отличных от АС в такой же службе соседнего региона. То есть мы имеем более 250 потенциальных объектов интеграции. Кроме того, анализ наличия и состояния автоматизированных систем в ДДС экстренных служб показывает, что большинство ДДС не оснащены какими-либо не то, чтобы диспетчерскими программами, а даже более или менее современными информационно-справочными или учетно-статистическими системами. Поэтому интеграция вызовет сложности на программном уровне. Для успешного сопряжения систем разработчикам необходимо открыть друг другу свои разработки, специалистам в области безопасности информации предпринять дополнительные усилия по защите своих сетей и информационных ресурсов после интеграции. Не способствует эффективной работе по интеграции и позиция многих руководителей служб, направленная на некую ведомственную изолированность. При значительных организационных усилиях и безусловно больших затратах как финансовых, так и ресурсов специалистов в области информационных технологий положительный эффект от реализованного решения совсем не очевиден.
Вариант 2
Как мы упоминали выше, проведенный анализ показал, что в большинстве случаев в ведомствах вообще отсутствует автоматизированная система, регистрация сообщений ведется зачастую в журнале, организация реагирования и координация действий сил и средств по телефону.
Также мы упоминали выше о единстве основных алгоритмов и принципов при приеме, обработке, регистрации сообщений о происшествиях, организации реагирования на них и управлении подчиненными силами и средствами реагирования во всех ДДС оперативных служб независимо от сферы их предназначения.
В этом случае наиболее рациональной является разработка некой единой автоматизированной системы, автоматизирующей процессы оперативно-диспетчерского управления в каждой из ДДС в отдельности и ОСОДУ в целом, и постановка ее на снабжение во всех ведомствах. Единая система должна обеспечивать принцип ввода данных через одно приложение только один раз, данные должны быть доступны для других приложений без их копирования. Все действия оператора (диспетчера) в системе должны автоматически фиксироваться в режиме реального времени с сохранением информации, кем это действие было осуществлено и когда, таким образом, чтобы происшествие и действия персонала экстренных служб по нему можно было полностью восстановить, в том числе и для учебных целей.
При реализации данной задачи также неминуемы определенные сложности, связанные, с одной стороны, с необходимостью разработки единой системы для нескольких служб, при схожести принципов оперативно-диспетчерского управления объективно имеющих все-таки и собственную специфику. С другой стороны, субъективная, направленная на изолированность позиция руководителей и специалистов в данных ведомствах и службах не будет значительно отличаться от позиции при разработке интеграционных модулей.
Однако в данном варианте положительные моменты представляются очевидными — каждое ведомство получает специализированный программный продукт, разработанный по согласованию (или при участии) «под задачи» данного ведомства; система управления в кризисных ситуациях субъекта получает единство программной платформы всех ДДС, ЕДДС и ЦУКС, позволяющее реализовать единые и согласованные правила информационного обмена в системе РСЧС. Кроме того, с учетом рассматриваемых выше роли и месте Системы-112 в ОСОДУ субъекта целесообразна разработка АС в рамках именно данного проекта.
Каждый вариант имеет право на существование и может быть реализован в том или ином субъекте.
Но, на наш взгляд, более предпочтительным является второй вариант, который является более сложным в начальной стадии (при разработке единой АС), но впоследствии при тиражировании системы в регионах внедренческий эффект нивелирует проблемы, возникшие при разработке.
То, что Концепцией предусмотрено развертывание Системы-112 на базе именно ЕДДС муниципальных
образований, являющихся органами повседневного управления территориальной подсистемы РСЧС субъекта, представляется верным и весьма оправданным. На сегодняшний день у ЕДДС имеются легитимные полномочия по организации и осуществлению повседневного управления ДДС, в том числе и экстренных оперативных служб (определенных Постановлением Правительства РФ...), однако по факту отсутствует техническая основа для управления. С другой стороны в Системе-112 такая программно-техническая основа заложена. Сходство большинства задач и функций также позволяет рассматривать Систему-112 на базе ЕДДС муниципальных образований как неотъемлемую часть системы оперативно-диспетчерского управления на базе органов повседневного управления территориальной подсистемы РСЧС, т. е. на базе ЕДДС. И централизация оперативно-диспетчерского управления всеми ДДС всех взаимодействующих служб, а не только оперативных на базе ЕДДС является еще одним аргументом в пользу разработки типовой автоматизированной системы объединенной системы оперативно-диспетчерского управления для субъекта.
Но при этом необходимо не забывать, что Систе-ма-112 является сложной информационно-коммуникационной системой, которая должна стать неким сегментом создаваемого информационного общества, позволяющего населению получать своевременную, оперативную и квалифицированную помощь. А это невозможно без подготовки высококвалифицированного дежурно-диспетчерского персонала или человеческого капитала, владеющего современными информационными технологиями, и без создания в регионе должной информационно-коммуникационной инфраструктуры. В противном случае все усилия по внедрению Систе-мы-112 могут быть сведены к груде закупленного так называемого железа, на котором будут показывать все новые и новые презентации о Системе-112, но которая так и не будет функционировать на должном уровне.
литература
1. Распоряжение Правительства РФ от 25 августа 2008 г № 1240-р об одобрении Концепции создания Системы-112.
2. Приказ МЧС России от 15.12.2008 г №779 «О реализации распоряжения Правительства РФ от 25 августа 2008 г № 1240-р.
3. Распоряжение Министра от 27.10.2009 г № 379 « О создании рабочей группы по развертыванию системы обеспечения вызова экстренных оперативных служб через единый номер «112» на базе ЕДДС муниципальных образований в Российской Федерации».
4. Приказ МЧС России от 9.04.2009 г № 224 «Об отработке методологии развертывания и функционирования системы обеспечения вызова экстренных оперативных служб через единый номер «112» на базе ЕДДС муниципальных образований в пилотных регионах Российской Федерации».
5. Приказ МЧС России от 1. 06.2009 г № 331 «О межведомственной рабочей группе для отработки методологии развертывания и функционирования системы обеспечения вызова экстренных оперативных служб через единый номер «112» на базе ЕДДС муниципальных образований в пилотных регионах Российской Федерации».
6. Постановление Правительства РФ от 31 декабря 2004 г. № 894 «Об утверждении перечня экстренных оперативных служб, вызов которых круглосуточно и бесплатно обязан обеспечить оператор связи, и о назначении единого номера вызова экстренных оперативных служб».
7. Решение коллегии МЧС России от 29 августа 2007 г № 7/1 «О подготовке к развертыванию на территории Российской Федерации и системы вызова экстренных оперативных служб через единый номер «112».
8. Протокол оперативного селекторного совещания от 26 октября 2009 г № 38.
9. ГОСТ Р22. 7.01-99 ЕДДС. Основные положения.
Сведения об авторах
зубков Василий николаевич, Главное управление МЧС России по Курской области, начальник. агеев Сергей Владимирович, к.т. н., ФГУ ВНИИ ГОЧС (ФЦ), ведущий научный сотрудник. денисов Олег Вячеславович, ЦФ ФГУ ВНИИ ГОЧС (ФЦ), начальник.
тыминский Владимир Валентинович, ГУ «ЦУКС МЧС России по Курской области», начальник. акульшин Сергей Борисович, ГУ «ЦУКС МЧС России по Курской области», специалист.
