CC BY
70
ПРОБЛЕМЫ ГРАЖДАНСКОГО, ПРЕДПРИНИМАТЕЛЬСКОГО И 57
ФИНАНСОВОГО ПРАВА УДК 347.254
Поздняков А.Г.
Помощник судьи Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда, соискатель Южного федерального университета
ПРОБЛЕМЫ ОПРЕДЕЛЕНИЯ СУБЪЕКТНОГО СОСТАВА ОТНОШЕНИЙ ПО ПОЛЬЗОВАНИЮ СЛУЖЕБНЫМИ ЖИЛЫМИ ПОМЕЩЕНИЯМИ
Жилищный кодекс Российской Федерации, вступивший в действие с 1 марта 2005 г., впервые включил служебные жилые помещения в состав специализированного жилищного фонда. Это привело к необходимости изменить подход к определению категории граждан, которым предоставляются служебные жилые помещения. В статье делается вывод о необходимости пересмотра существующего перечня таких категорий.
The housing code of Russian Federation, which came into Force from March 1, 2005, for the First time included official housing apartment.
It led to necessity to change the approach into determination of category of the citizen, which allowing official housing apartment.
In article drawing a conclusion about necessity of revision living list that categories.
Ключевые слова: служебное жилое помещение, государственная служба, характер трудовых отношений.
Key words: official housing apartment, state service, character job attitude.
Жилищный кодекс РСФСР 1983 г. предусматривал правило, согласно которому служебные жилые помещения предназначались для заселения гражданами, которые в связи с характером их трудовых отношений должны проживать по месту работы или вблизи него (ст. 101). Перечень категорий работников, которым могли быть предоставлены служебные жилые помещения, устанавливался Правительством Российской Федерации для всех публичных собственников.
Новый Жилищный кодекс Российской Федерации закрепил положение о том, что перечень категорий граждан, которым могут быть предоставлены служебные жилые помещения, устанавливается: органом государственной власти Российской Федерации - в жилищном фонде Российской Федерации, органом государственной власти субъекта Российской Федерации - в жилищном фонде субъекта Российской Федерации, органом местного самоуправления - в муниципальном жилищном фонде (ч. 2 ст. 104 Жилищного кодекса Российской Федерации).
Как и прежде, в соответствии со ст. 93 действующего ЖК РФ служебные жилые помещения предназначены для проживания граждан в связи с характером их трудовых отношений [1, с. 156]. Однако в отличие от прежнего законодательства в назван-
ной статье уточняется, что эти трудовые отношения должны возникать с органом государственной власти, органом местного самоуправления, государственным унитарным предприятием, государственным или муниципальным учреждением в связи с прохождением службы, в связи с назначением на государственную должность Российской Федерации или государственную должность субъекта Российской Федерации либо в связи с избранием на выборные должности в органы государственной власти или органы местного самоуправления.
Законодатель, не раскрывая характера трудовых отношений, указывает на перечень органов власти, учреждений, предприятий, которые могут являться работодателями и, следовательно, наймодателями по договору найма служебного жилого помещения.
Важным является вопрос: замещение каких государственных должностей дает право гражданину на проживание в служебном жилом помещении?
Для правового регулирования института государственной службы основополагающим является Федеральный закон от 27 мая 2003 г. N 58-ФЗ (ред. от 11.11.2003) «О системе государственной службы Российской Федерации» [2]. Часть 1 ст. 1 этого Закона раскрывает понятие государственной службы Российской Федерации: «Государственная служба
Российской Федерации - профессиональная служебная деятельность граждан Российской Федерации по обеспечению исполнения полномочий Российской Федерации; федеральных государственных органов; субъектов Российской Федерации; государственных органов субъектов Российской Федерации; лиц, замещающих должности, устанавливаемые Конституцией Российской Федерации, федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов; лиц, замещающих должности, устанавливаемые конституциями, уставами, законами субъектов Российской Федерации для непосредственного исполнения полномочий государственных органов субъектов Российской Федерации».
Указом Президента Российской Федерации от 11 января 1995 г. N 32 утвержден Сводный Перечень наименований государственных должностей Российской Федерации, предусмотренных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами [3].
Президент Российской Федерации, Председатель Правительства Российской Федерации, председатели палат Федерального Собрания Российской Федерации, руководители законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации, депутаты, министры, судьи и прочие, замещающие эти должности, не являются государственными служащими. Перечисленные лица замещают государственную должность Российской Федерации.
В соответствии с Федеральным законом от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» государственные должности Российской Федерации и государственные должности субъектов Российской Федерации - это должности, устанавливаемые Конституцией Российской Федерации, федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов, и должности, устанавливаемые конституциями (уставами), законами субъектов Российской Федерации для непосредственного исполнения полномочий государственных органов субъектов Российской Федерации.
Имеются собственные перечни государственных должностей и в субъектах Российской Федерации. Например, в Москве принят Закон от 15 июля 2005 г. N 43 «О государственных должностях города Москвы», в котором установлены основы правового статуса лица, замещающего государственную должность, определены виды и объем предостав-
ляемых ему государственных гарантий и иные вопросы обеспечения его деятельности.
Во исполнение законодательства Российской Федерации о статусе судей и прокуратуры Правительство Российской Федерации в Постановлении от 21.03.2008 N 192 «О порядке обеспечения судей, прокуроров и следователей Следственного комитета при Прокуратуре Российской Федерации, нуждающихся в улучшении жилищных условий, отдельными жилыми помещениями» [4] закрепило право указанной категории работников на получение помещений, относящихся к специализированному жилищному фонду Российской Федерации.
Согласно п. 3 ст. 19 Закона РФ «О статусе судей в Российской Федерации» [5] судьи, нуждающиеся в улучшении жилищных условий, обеспечиваются отдельными жилыми помещениями. В Законе не конкретизируется правовой режим предоставляемого жилого помещения и не содержится запрета на предоставление судьям служебных жилых помещений.
Право судей Конституционного суда на получение служебного жилого помещения закреплено п. 6 Указа Президента Российской Федерации «О мерах по обеспечению материальных гарантий независимости судей Конституционного Суда Российской Федерации» [6], в соответствии с которым судье Конституционного Суда РФ во внеочередном порядке предоставляется в месте постоянного пребывания Конституционного Суда Российской Федерации благоустроенное жилое помещение в виде отдельной квартиры с учетом права судьи Конституционного Суда РФ на дополнительную жилую площадь в размере не менее 20 кв. метров или в виде отдельной комнаты.
В соответствии с ч. 1 ст. 34 Федерального закона от 8 мая 1994 г. N 3-ФЗ в редакции от 12.05.2009 «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» [7] члену Совета Федерации, депутату Государственной Думы, не имеющим жилой площади в городе Москве, на период осуществления ими своих полномочий в трехмесячный срок предоставляется служебное жилое помещение (квартира с мебелью и телефоном) в порядке и на условиях, которые предусмотрены законодательством.
Что касается выделения служебных жилых помещений в связи с назначением граждан на государственную гражданскую должность, то данный вопрос регламентируется прежде всего законами субъекта Российская Федерация и подзаконными нормативными актами.
ПРОБЛЕМЫ ГРАЖДАНСКОГО, ПРЕДПРИШ ФИНАНСОВОГО ПРАВА
В качестве примера можно привести Закон города Москвы от 26 января 2005 г. N 3 «О государственной гражданской службе города Москвы» [8]. Пунктом 5 ч. 1 ст. 42, предусмотрено, что до принятия соответствующих нормативных правовых актов гражданским служащим в зависимости от условий прохождения ими гражданской службы предоставляется служебная жилая площадь.
Предоставление служебного жилого помещения может быть также обусловлено спецификой прохождения службы, например, в вооруженных силах или правоохранительных органах.
Соответствующий служебный жилой фонд создан и для проживания сотрудников и работников органов внутренних дел, органов федеральной службы безопасности, органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, должностных лиц таможенных органов Российской Федерации, военнослужащих и лиц гражданского персонала внутренних войск Министерства внутренних дел Российской Федерации, которые в связи с характером исполнения ими служебных обязанностей (обязанностей военной службы) должны проживать по месту службы (военной службы) или в непосредственной близости от него.
Указанный служебный жилищный фонд формируется за счет жилищного фонда органов внутренних дел, органов федеральной службы безопасности, органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, таможенных органов Российской Федерации и внутренних войск Министерства внутренних дел Российской Федерации, а также помещений, выделяемых органами исполнительной власти для сотрудников (военнослужащих), содержащихся за счет средств бюджетов всех уровней в соответствии с законодательством Российской Федерации [9].
В соответствии с Жилищным кодексом Российской Федерации законом Ростовской области от 19.05.2006 N 496-ЗС «О специализированном жилищном фонде Ростовской области» [10] (далее Закон о специализированном жилищном фонде Ростовской области») в целях обеспечения жилыми помещениями специализированного жилищного фонда Ростовской области утверждено Положение о порядке учета граждан, нуждающихся в жилых помещениях специализированного жилищного фонда Ростовской области, определен перечень должностей работников государственных унитарных предприятий Ростовской области, государственных учреждений Ростовской области, которым предоставляются служебные жилые помещения специ-
ЛАТЕЛЬСКОГО И 59
ализированного жилищного фонда Ростовской области.
В соответствии со ст. 6 Закона «О специализированном жилищном фонде Ростовской области» служебные жилые помещения предназначены для проживания граждан в связи с характером их трудовых отношений с органом государственной власти Ростовской области, государственным унитарным предприятием Ростовской области и государственным учреждением Ростовской области в связи с назначением на государственную должность Ростовской области либо в связи с избранием на выборные должности в органы государственной власти Ростовской области. Закреплено положение о том, что служебные жилые помещения предоставляются гражданам в виде отдельной квартиры (жилого дома) не менее нормы предоставления.
Статьей 7 этого закона определены категории граждан, не обеспеченных жилыми помещениями в соответствующем населенном пункте, которым предоставляются служебные жилые помещения:
1) государственные гражданские служащие Ростовской области;
2) работники государственных унитарных предприятий Ростовской области, государственных учреждений Ростовской области;
3) лица, замещающие государственные должности Ростовской области.
Перечень должностей работников категорий, указанных в п. 2 ч. 1 ст. 7 Закона утвержден в приложении 2 к постановлению Администрации Ростовской области от 13.10.2006 N 412 [11]. К таковым отнесены работники областных государственных учреждений или областных государственных унитарных предприятий здравоохранения, образования, культуры и искусства, социального обслуживания населения, физической культуры и спорта, строительства или жилищно-коммунального хозяйства, агропромышленного комплекса, промышленности, энергетики, газовой или угольной промышленности, транспорта и дорожного хозяйства, связи, спасатели профессиональных аварийных служб, создаваемых органами исполнительной власти Ростовской области, работники, осуществляющие мероприятия по предупреждению и тушению пожаров, предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций.
Органы местного самоуправления в рамках своей компетенции по установлению перечня категорий граждан, которым могут быть предоставлены жилые помещения из муниципального жилищного фонда, как правило, включают в него небольшое
количество категорий. Так, в Положении о порядке предоставления служебных жилых помещений муниципального жилищного фонда г. Иркутска [12] указывается, что служебные жилые помещения предоставляются следующим категориям граждан:
а) муниципальным служащим;
б) участковым врачам - терапевтам, работающим в муниципальных учреждениях здравоохранения г. Иркутска;
в) гражданам, проходящим службу в должности участковых уполномоченных ОВД г. Иркутска.
Следует отметить, что различными нормативными правовыми актами предусмотрено предоставление служебного жилья отдельным категориям граждан: техникам-смотрителям [13]; почтальонам [14]; персоналу жилищно-эксплуатационных организаций, принявшим на обслуживание фонд жилищно-строительного кооператива [15]; военнослужащим, проходящим военную службу по контракту, на первые пять лет военной службы [16]; работникам государственных природных заповедников и национальных природных парков [17]; работникам лесного хозяйства [18].
Вероятно, данный перечень будет пересмотрен, но пока он действует.
Проанализировав его, следует сделать вывод, что категории нанимателей устанавливаются различными нормативными правовыми актами, которые в настоящее время не приведены в единую систему и во многом устарели.
В то же время ч. 2 ст. 104 ЖК РФ прямо не называет категории граждан, которые могут быть нанимателями, закрепляя отсылочную норму, согласно которой такие категории устанавливаются органами власти в государственном и муниципальном жилищном фонде.
С одной стороны, предоставление указанным субъектам права самим определять категории нанимателей позволяет им согласовывать свои потребности и ограниченные ресурсы, с другой стороны, на практике возможны злоупотребления в части расширения или сужения перечня должностей, дающих право проживать в служебных жилых помещениях.
Такой подход к данному вопросу подвергался критике и ранее. Так, С.И. Аскназий, И.Л. Брауде, А.И. Пергамент писали: «Правильное определение круга лиц, которым может быть предоставлено служебное жилое помещение, с одной стороны, дает возможность правильно использовать имеющиеся наличные служебные помещения в соответствии с их целевым назначением, с другой стороны, гаран-
тирует трудящегося от поселения его в специальных жилых помещениях в тех случаях, когда работнику может быть предоставлено жилое помещение по договору жилищного найма» [19, с. 207].
Л.В. Васильченко критиковал установление права на поселение в служебное жилое помещение таких лиц, которые по характеру трудовых обязанностей не имеют ничего общего со специальным назначением жилищного фонда [20, с. 15].
Г.С. Сиволобова, А.Е. Мушкин отмечали, что помещения «в нарушение закона предоставляются в качестве служебных тем работникам, которым по характеру их деятельности нет необходимости проживать по месту работы (бухгалтерам, счетоводам, экономистам и т.п.)» [21].
Ю.Г. Басин писал, что «на практике встречаются нарушения закона, когда служебные жилые помещения предоставляются работникам, занимающим должности, не внесенные в Перечень должностей, или когда режим служебного распространяется на жилое помещение, которое таковым не является» [22, с. 195].
Для обеспечения правовой определенности в данном вопросе как для граждан-нанимателей, так и для юридических лиц, недопустимости необоснованного сужения или расширения категорий граждан, имеющих право на предоставление служебных жилых помещений, необходимо принятие нормативных правовых актов соответственно на уровне Российской Федерации, каждого ее субъекта, муниципального образования, которые бы устанавливали исчерпывающий перечень категорий работников, имеющих право на предоставление им служебных жилых помещений из жилищного фонда Российской Федерации; исчерпывающий перечень категорий нанимателей, которым предоставляются служебные жилые помещения из жилищного фонда определенного субъекта Российской Федерации; исчерпывающий перечень категорий нанимателей, которым предоставляются служебные жилые помещения из жилищного фонда определенного муниципального образования.
Законодателю необходимо определить критерии характера трудовых отношений, дающих право проживать в служебных жилых помещениях.
Категории работников (служащих), которым должно предоставляться служебное жилье, определяются нормативными актами органов государственной власти Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или органом местного самоуправления, в ведении которого находится соответствующий фонд (ч. 2 ст. 104 ЖК РФ). Однако
ПРОБЛЕМЫ ГРАЖДАНСКОГО, ПРЕДПРИШ ФИНАНСОВОГО ПРАВА
Жилищный кодекс Российской Федерации и другие нормативные акты не предусматривают обязанности всех государственных и муниципальных организаций обеспечивать служебным жилым помещением нуждающихся работников.
Определяя перечень работодателей, в распоряжении которых могут находиться служебные жилые помещения, предназначенные для проживания сотрудников в связи с характером их трудовых отношений (ст. 93 Кодекса), можно прийти к выводу: коммерческие организации, имеющие в собственности жилые помещения, предоставлять их своим работникам в порядке, установленном главой 10 Жилищного кодекса, не вправе и должны руководствоваться главой 35 ГК РФ [23, с. 36].
Законодатель необоснованно ограничил перечень случаев, когда гражданину может предоставляться служебная жилая площадь, службой в органах государственной власти, органах местного самоуправления, государственных унитарных предприятиях, государственных или муниципальных учреждениях, прохождением службы, назначением на государственную должность Российской Федерации или субъекта РФ, избранием на выборные должности в органы государственной власти или местного самоуправления.
Поскольку государственная служба - это вид государственной деятельности, заключающийся в практическом осуществлении государственных функций по обеспечению полномочий Российской Федерации; федеральных государственных органов; субъектов Российской Федерации; государственных органов субъектов Российской Федерации, государственные служащие должны осуществлять свою деятельность от имени государства, что обуславливает у них в ряде случаев наличие определенных властных полномочий. Полномочия государственных служащих должны возникать в силу назначения или избрания на должность.
По характеру выполняемых функций государственные служащие могут быть разделены на государственных служащих, наделенных полномочиями властного характера, и государственных служащих, выполняющих функции вспомогательного характера, необходимые для реализации задач данного государственного органа. Соответственно различают должностных лиц - представителей власти, специалистов или функциональных работников (инженеры, экономисты, врачи, вспомогательный персонал).
Служебные жилые помещения должны также предоставляться работникам предприятий, учреж-
/ТАТЕЛЬСКОГО И 61
дений, организаций и служащим, которым по характеру работы (службы) необходимо проживать в непосредственной близости от места работы, что требует пересмотра существующего перечня работников, установленного Советом Министров СССР и ныне действующего.
При разработке перечня следует исходить прежде всего из характера трудовых отношений, качественное выполнение которых работником требует проживания в непосредственной близости от места работы.
Это может быть вызвано тем, что рабочий день разбит на несколько частей неопределенной длительности (например, работа дворника), либо когда необходимость вызова на работу может возникнуть в любое время суток (например, обслуживающий персонал при трассе газопровода, слесари-сантехники).
В заключение можно сделать следующие выводы.
1. При определении категорий работников, имеющих право проживать в служебных жилых помещениях, необходимо использовать два критерия:
а) Занятие должности, установленной Конституцией Российской Федерации, федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов и государственных органов субъектов Российской Федерации.
Для решения вопроса о категориях государственных гражданских служащих следовало бы выработать общие критерии, которым должен соответствовать работник.
Органы местного самоуправления в рамках своей компетенции должны устанавливать категории работников для непосредственного исполнения полномочий данного муниципального органа.
б) Служебные жилые помещения работникам государственных и муниципальных предприятий, учреждений и организаций должны также предоставляться, если по характеру работы необходимо их проживание в непосредственной близости от места работы.
2. Следует в централизованном порядке на уровне Правительства Российской Федерации разработать и утвердить перечень должностей, занятие которых делает необходимым в связи с характером трудовых отношений проживание работника в месте работы или вблизи нее.
3. Внести в связи с этим дополнение в статью 93 Жилищного кодекса Российской Федерации.
Литература
1. О трудовых отношениях, их установлении и прекращении. Комментарий к Трудовому кодексу Российской Федерации / Под ред. М.Ю. Тихомирова. М., 2004.
2. Федеральный закон от 27 мая 2003 г. N 58-ФЗ (ред. от 11.11.2003) «О системе государственной службы Российской Федерации» // СЗ РФ. 02.06.2003. N 22. Ст. 2063.
3. Указ Президента РФ от 11.01.1995 N 32 (ред. от 01.12.2008) «О государственных должностях Российской Федерации» // Российская газета.1995. 17 января.
4. Постановление Правительства Российской Федерации от 21.03.2008 N 192 «О порядке обеспечения судей, прокуроров и следователей Следственного комитета при Прокуратуре Российской Федерации, нуждающихся в улучшении жилищных условий, отдельными жилыми помещениями» // СЗ РФ. 24.03.2008. N 12. Ст. 1150.
5. Закон РФ от 26 июня 1992 г. N 3132-1 «О статусе судей в Российской Федерации» // Российская газета. N 170. 29.07.1992; N 46. 06.03.2007.
6. Указ Президента РФ от 14 сентября 1995 г. N 941 «О мерах по обеспечению материальных гарантий независимости судей Конституционного Суда Российской Федерации» // СЗ РФ. 1995. N 38. Ст. 3668.
7. Федеральный закон от 8 мая 1994 г. N 3-ФЗ (ред. от 12.05.2009) «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» // СЗ РФ. 2005. N 19. Ст. 1749.
8. Закон города Москвы от 26 января 2005 г. N 3 «О государственной гражданской службе города Москвы» // Вестник мэра и Правительства Москвы. 2005. № 8.
9. Типовое положение о находящемся в государственной собственности служебном жилищном фонде, переданном в оперативное управление органам внутренних дел, органам федеральной службы безопасности, органам по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, таможенным органам Российской Федерации и внутренним войскам Министерства внутренних дел Российской Федерации, утвержденное Постановлением Правительства РФ от 17 декабря 2002 г. N 897 // СЗ РФ. 2002. N 51. Ст. 5087.
10. Закон Ростовской области от 19.05.2006 N 496-ЗС «О специализированном жилищном фонде Ростов-
ской области» принят ЗС РО 26.04.2006 // «Наше время». 2006. 30 мая.
11. Постановление Администрации Ростовской области от 13.10.2006 N 412 (ред. от 05.10.2007) «О порядке учета граждан, нуждающихся в жилых помещениях специализированного жилищного фонда Ростовской области, и предоставления жилых помещений специализированного жилищного фонда Ростовской области» // Наше время. 2006. 1 ноября.
12. Постановление мэра г. Иркутска от 13 мая 2005 г. N 031-06-832/5 «Об утверждении Положения о порядке предоставления служебных жилых помещений муниципального жилищного фонда города Иркутска».
13. Собрание постановлений Совета Министров (Правительства) РСФСР. 1962. N 2. Ст. 102.
14. Собрание постановлений Совета Министров (Правительства) РСФСР. 1968. N 23. Ст. 113; 1975. N 10. Ст. 55.
15. Собрание постановлений Совета Министров (Правительства) РСФСР. 1982. N 23. Ст. 161.
16. Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета Российской Федерации. 1991. N 16. Ст. 503.
17. Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1993. N 42. Ст. 4007.
18. Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. N 9. Ст. 757.
19. Аскназий С.И., Брауде И.Л., Пергамент А.И. Жилищное право. М., 1956.
20. Васильченко Л.В. Договор жилищного найма в ведомственных домах. М., 1973.
21. Сиволобова Г. С. Вопросы правового регулирования предоставления и пользования служебными жилыми помещениями // Проблемы совершенствования жилищного законодательства и практики его применения в свете положений Конституции СССР: Сборник материалов научно-практической конференции. М., 1980. С. 38-39; Мушкин А.Е. Право граждан на жилище. Л., 1982. С. 112.
22. Комментарий к Жилищному кодексу Казахской ССР / Под ред. Ю.Г. Басина. Алма-Ата, 1987.
23. Семенова Е. Жилье и бизнес - не пара? // Юрист. 2005. N 12.
