CC BY
86
российское право
ОБРАЗОВАНИЕ ПРАКТИКА НАУКА
проблемы оборота земель сельскохозяйственного
назначения
ЕЛЕНА ВЛАДИМИРОВНА МАКСИМОВА
Доцент кафедры земельного и экологического права УрГЮА, директор департамента земельных ресурсов Министерства по управлению государственным имуществом Свердловской области
Рассматриваются проблемы использования и оборота земель сельскохозяйственного назначения. Автор предлагает внести соответствующие изменения в законодательство, что позволит выйти из сложившейся ситуации.
Ключевые слова: земли сельскохозяйственного назначения, оборот земли, публичные интересы, земельная доля, суд
The given work deals with the problems of usage and turnover of land of agricultural assignment. The author offers ways of solution the given problems by amending legislation.
Key words: agricultural land plots, transactions with the earth, the public interest, land share, court
Приоритет охраны земли как средства производства в сельском хозяйстве закреплен среди основных принципов земельного законодательства. Вместе с тем необходимо признать, что такой национальный ресурс, как земли сельскохозяйственного назначения, на протяжении уже более десяти лет используется неэффективно, не вовлекается в полном объеме в сельскохозяйственный оборот. Сложившаяся ситуация - результат действия многих факторов, как экономических, так и правовых. Современное законодательство не способствует развитию оборота земель сельскохозяйственного назначения, вовлечению их в процессы сельскохозяйственного производства, в гражданский оборот.
Земельный кодекс Российской Федерации в ст. 77 определяет, что землями сельскохозяйственного назначения признаются земли, находящиеся за границами населенного пункта и предоставленные для нужд сельского хозяйства, а также предназначенные для этих целей. Особенности регулирования отношений
по поводу таких земель установлены Федеральным законом от 24 июля 2002 г. № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» (далее - Закон об обороте). Согласно п. 3 ст. 1 Закона оборот земель сельскохозяйственного назначения основывается на следующих принципах:
1) сохранение целевого использования земельных участков;
2) установление максимального размера общей площади сельскохозяйственных угодий, которые расположены на территории одного муниципального района и могут находиться в собственности одного гражданина и (или) одного юридического лица;
3) преимущественное право субъекта Российской Федерации или (в случаях, установленных законом субъекта Российской Федерации) муниципального образования на покупку земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения при его продаже, за исключением ситуаций продажи с публичных торгов;
4) преимущественное право других участников долевой собственности на зе-
ск
о о
ск
со
о <
со
< cl
российское право
ОБРАЗОВАНИЕ ПРАКТИКА НАУКА
мельныи участок, находящимся в долевой собственности, либо использующих этот участок сельскохозяйственной организации или гражданина-члена крестьянского (фермерского) хозяйства на покупку доли в праве общей собственности на земельный участок из земель сельскохозяйственного назначения при возмездном отчуждении такой доли участником долевой собственности;
5) установление особенностей предоставления участков из земель сельскохозяйственного назначения иностранным гражданам и юридическим лицам, лицам без
принципов земельного законодательства, как платность использования земли, дифференцированный подход к установлению правового режима земель.
В настоящее время собственники земельных долей, их правопреемники практически не вносят платежей за землю. Нормы ЗК РФ, Закона об обороте не предусматривают различного подхода в вопросах возможного использования земельных участков в зависимости от состояния земель сельскохозяйственного назначения. Практически отсутствуют механизмы, позволяющие прекратить право собствен-
такой национальный ресурс, как земли
СЕЛЬСКОХОЗЯЙСТВЕННОГО НАЗНАЧЕНИЯ, НА ПРОТЯЖЕНИИ УЖЕ БОЛЕЕ
десяти лет используется неэффективно, не вовлекается в полном объеме в сельскохозяйственный оборот
гражданства, а также юридическим лицам, в уставном (складочном) капитале которых доля иностранных граждан, иностранных юридических лиц, лиц без гражданства составляет более чем 50 %.
Таким образом, видно: действие принципов должно быть направлено на защиту в первую очередь публичных, общественных интересов в сфере использования и оборота земель сельскохозяйственного назначения.
О. И. Крассов отмечал, что ст. 9 Конституции РФ закрепляет приоритет публичных интересов в сфере регулирования земельных отношений. Статья же 36 Конституции РФ, рассматриваемая в контексте со ст. 9, предусматривает элементы публичного характера регулирования отношений по поводу земли, устанавливая пределы осуществления права собственности на землю. Если гражданское право основано на последовательном обеспечении свободы имущественных прав субъектов, то земельное право -на обеспечении рационального использования и охраны земель как основы жизни и деятельности людей1.
Вместе с тем необходимо признать, что даже нормы Земельного кодекса Российской Федерации и Закона об обороте не гарантируют действенной защиты земли как природного ресурса, используемого в качестве средства производства в сельском хозяйстве.
Процедуры, ограничения и запреты в сфере оборота земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения, а особенно земельных долей, не в полной мере способствуют соблюдению таких
ности на земельные участки, в том числе в случае неиспользования земель по целевому назначению в течение длительного срока. Крайне сложна и процедура признания права публичной собственности на невостребованные земельные доли.
Доля же земель сельскохозяйственного назначения, находящихся в собственности граждан и юридических лиц, в результате проведенной в 90-е гг. прошлого столетия реформы, пожалуй, - самая большая в сравнении с долей земли, находящейся в частной собственности, из состава земель иных категорий.
Большая часть земель сельскохозяйственного назначения перешла из государственной собственности в частную, как правило, в общую долевую. Так, в Свердловской области в ходе приватизации земель сельскохозяйственного назначения более 150 тыс. граждан стали собственниками земельных долей. На начало 1993 г. было реорганизовано более 250 сельскохозяйственных предприятий. Более 173 тыс. владельцам сельскохозяйственных предприятий были выделены земельные доли. В настоящее время основная часть земель, предназначенных для сельскохозяйственного производства, находится в собственности физических и юридических лиц.
Общая площадь земель Свердловской области - 19,4 млн га. Площадь земель сельскохозяйственного назначения составляет 4 103,1 тыс. га, из них сельскохозяйственные угодья занимают 2 033,8 тыс. га.
К сожалению, часть земель сельскохозяйственного назначения на протяжении
ск
о о
ск
со
о <
со
< сь
российское право
ОБРАЗОВАНИЕ ПРАКТИКА НАУКА
многих лет не используется, они зарастают кустарниками, лесом, заболачиваются, деградируют, и, как следствие, их ценность в качестве земель сельскохозяйственного назначения утрачивается.
Ни одна норма, ни один закон не позволяют решать вопрос о предоставлении (временном) таких земельных участков сельхозпроизводителям. В результате при наличии потенциальных землепользователей отдать в распоряжение пустующую невостребованную землю порой на протяжении многих лет невозможно.
Процедура прекращения права собственности на земельный участок в связи с ненадлежащим использованием даже в отношении поставленных на государственный кадастровый учет земельных участков, имеющих местоположение, размер, конкретного собственника, практически не работает, а в отношении земельных долей она вообще не осуществима.
Законодатель предусмотрел, по сути, единственно возможную процедуру признания права собственности публичного образования на земельные участки, выделяемые в счет так называемых невостребованных земельных долей, и соответственно прекращения права собственности на такую долю гражданина или юридического лица.
Согласно п. 5 ст. 13 Закона об обороте земельные доли, собственники которых не распоряжались ими в течение трех и более лет с момента приобретения прав на земельную долю (невостребованные земельные доли), подлежат выделению в земельный участок, в состав которого в первую очередь включаются участки неиспользуемые и худшего качества с их оценкой по кадастровой стоимости.
Образование этого земельного участка осуществляется на основании решения
Сообщение о невостребованных земельных долях с указанием их собственников публикуется в средствах массовой информации, установленных субъектом Российской Федерации.
Субъект РФ или муниципальное образование вправе направить в суд заявление о признании права собственности субъекта Российской Федерации и (или) муниципального образования на этот земельный участок.
Свердловская область одна из первых среди субъектов Федерации приступила к реализации норм по оформлению права собственности субъекта РФ на невостребованные земельные доли. В соответствии с указанной процедурой по решению суда признано право собственности Свердловской области на 51 тыс. га земель сельскохозяйственного назначения.
В Свердловской области этот процесс осуществляется в 24 муниципальных образованиях в отношении 120 тыс. га земель.
Согласно абз. 1 п. 5 ст. 13 и ст. 15 Закона об обороте невостребованная земельная доля - это земельная доля, полученная при приватизации сельскохозяйственных угодий до вступления в силу Закона об обороте, являющаяся долей в праве общей собственности на земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения, собственник которой не распоряжался ею в течение трех и более лет. Закон об обороте вступил в силу 27 января 2003 г., соответственно только с 27 января 2006 г. субъект Российской Федерации или муниципальное образование вправе начать реа-лизовывать процедуры по признанию права собственности на земельные участки, сформированные в счет невостребованных земельных долей. На примере Свердловской области видно, что до начала процедуры признания права собственности публичного образования и прекращения
ПО РЕШЕНИЮ СУДА ПРИЗНАНО ПРАВО СОБСТВЕННОСТИ СВЕРДЛОВСКОЙ ОБЛАСТИ НА 51 ТЫС. ГА ЗЕМЕЛЬ СЕЛЬСКОХОЗЯЙСТВЕННОГО НАЗНАЧЕНИЯ
субъекта Российской Федерации или в случаях, установленных законом субъекта Федерации, муниципального образования.
Общее собрание участников долевой собственности вправе определить местоположение части находящегося в долевой собственности земельного участка, площадь которой равна сумме площади невостребованных земельных долей.
права частной собственности должно пройти более 13 лет с момента, когда земля перешла в частную собственность.
Процедура признания права публичной собственности крайне сложна. С момента начала действий органов власти до признания права собственности на земельный участок (и соответственно прекращения права на земельную долю) проходит не менее
ск
о о
ск
со
о <
со
< сь
российское право
ОБРАЗОВАНИЕ ПРАКТИКА НАУКА
одного года. Кроме того, на любой стадии подготовки документов, в том числе межевого плана, до вступления в силу решения суда о признании права собственности на земельный участок публичного образования собственник земельной доли вправе заявить о своих притязаниях. В этом случае оформление прав в счет земельной доли указанного собственника прекращается, так как законодательством не предусмотрено какого-либо события или срока, пресекающего возможность собственника распорядиться земельной долей. При этом за счет средств бюджета могут быть уже проведены кадастровые работы, земельный участок, сформированный в счет нескольких десятков земельных долей, поставлен на государственный кадастровый учет. Следовательно, волеизъявление хотя бы одного из участников долевой собственности влечет отказ в признании права собственности на сформированный в счет неиспользуемых земельных долей земельный участок.
В Законе об обороте есть неопределенность по вопросу о необходимости проведения общего собрания. Законом предусмотрено, что общее собрание участников долевой собственности вправе принять решение об определении местоположения части находящегося в долевой собственности земельного участка, площадь которой равна сумме площади невостребованных земельных долей. Судебная практика стала однозначно толковать указанную норму как императивную, отсюда возникает проблема выявления всех лиц, которые могут претендовать на земельный участок, формируемый в счет невостребованных земельных долей, и органы исполнительной власти начинают выполнять несвойственные функции по организации собрания собственников. Зачастую собрать необходимое количество собственников земельных долей невозможно ввиду отсутствия учета правообладателей земельных долей.
Вместе с тем буквальное толкование рассматриваемого правила позволяет говорить о праве общего собрания определять такие земли, а не об обязанности органов власти организовывать собрание собственников, которые на протяжении многих лет своим правом распоряжаться земельной долей не воспользовались.
Имеются определенные противоречия в нормах гражданского и земельного законодательства. Согласно Закону об обороте невостребованная земельная доля поступает в собственность субъекта Российской
Федерации или в случае, установленном законом субъекта РФ, в собственность муниципальных образований. В соответствии со ст. 1151 ГК РФ, если отсутствуют наследники как по закону, так и по завещанию либо никто из наследников не имеет права наследовать или все наследники отстранены от наследования, либо никто из наследников не принял наследства, либо все наследники отказались от наследства и при этом никто из них не указал, что отказывается в пользу другого наследника, имущество умершего считается выморочным. Выморочное имущество, кроме жилых помещений, переходит в порядке наследования по закону в собственность Российской Федерации. Таким образом, неиспользуемый земельный участок из состава земель сельскохозяйственного назначения, формируемый в счет невостребованной доли, потенциально должен быть разделен на земельные участки, формируемые как выморочное имущество, и земельные участки, образуемые как невостребованные доли. Конечно, ни о каком эффективном использовании в данном случае не может быть и речи.
В связи с этим предлагается:
1) предусмотреть в Законе об обороте признание за субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием в судебном порядке первоначально права собственности на невостребованную земельную долю без выделения ее в натуре, а затем выделение ее в отдельный земельный участок, его формирование и последующую регистрацию права собственности субъекта РФ на данный участок;
2) закрепить в ст. 1151 ГК РФ переход в собственность субъекта Российской Федерации или муниципального образования земельного участка из состава земель сельскохозяйственного назначения в случае определения его как выморочного имущества;
3) установить в Земельном кодексе РФ порядок прекращения права собственности на земли сельскохозяйственного назначения, в том числе сельскохозяйственные угодья, не используемые в течение трех лет.
Эти меры позволят эффективно использовать и вовлечь в хозяйственный и гражданский оборот земли сельскохозяйственного назначения.
1 Крассов О. И. Право частной собственности на землю. М., 2000. С. 38.
ск
о о
ск
со
о <
со
< сь
российское право
ОБРАЗОВАНИЕ ПРАКТИКА НАУКА
конституционно-правовые аспекты управления
в области использования и охраны земель
Анализируются нормы Конституции РФ, образующие необходимую правовую основу системы управления земельным фондом.
Ключевые слова: Конституция РФ, конституционные права и обязанности граждан на землю, конституционные основы управления в области использования и охраны земель
ИРИНА ВАЛЕРЬЕВНА ВАРАКСИНА
Нотариус г. Верхней Пышмы
The author analyzes norms of the Constitution of the RF, forming the necessary legal fundamental principles of the system of land fund management.
Key words: the Constitution of the RF, constitutional rights and duties of citizens on land, constitutional fundamental principles in the sphere of land usage land protection
Земля выступает как объект природы, собственности и хозяйствования. Поэтому следует различать управление землей как объектом природы, собственности, хозяйствования.
Рассматривая землю как объект природы, мы констатируем, что речь должна идти об управлении в сфере природопользования и охраны окружающей среды, в рамках которого реализуется экологическая политика. В ст. 42 Конституции РФ закреплено право каждого на благоприят-
Земельная политика реализуется предметно через управление в области использования и охраны земельных ресурсов. При этом необходимо иметь в виду следующее. Если рассматривать землю как объект права публичной собственности, то правомочия государства как собственника земли включают не только владение, пользование и распоряжение (п. «в» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ), но и управление земельными ресурсами (п. «д» ч. 1 ст. 71 Конституции РФ).
СЛЕДУЕТ РАЗЛИЧАТЬ УПРАВЛЕНИЕ ЗЕМЛЕЙ КАК ОБЪЕКТОМ ПРИРОДЫ, СОБСТВЕННОСТИ, ХОЗЯЙСТВОВАНИЯ
ную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением. Одновременно на государство и его органы возлагается обязанность по надлежащему обеспечению этого права1.
Кроме того, государственное управление делится на федеральное и региональное. Наличие регионального управления собственностью закреплено в ст. 2612 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ. В силу п. 1 этой статьи органы государственной власти субъекта РФ
ск
о о
ск
со
о <
со
< cl
