CC BY
77
Проблемы нормативного и правового государственного регулирования авиационной
безопасности
В. А. КОЛЯСНИКОВ, канд. техн. наук, декан факультета авиаперевозок и аэропортов Санкт-Петербургского государственного университета гражданской авиации
В соответствии с федеральным законом транспортная безопасность — это состояние защищенности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств от актов незаконного вмешательства (от 9.02.2007 года № 16-фз).
■ елями обеспечения транспортной безопасности законодатель называет устойчивое и безопасное функционирование транспортного комплекса, защиту интересов личности, общества и государства в сфере транспортного комплекса от актов незаконного вмешательства. Все это непосредственно относится к авиационной безопасности, под которой понимается состояние защищенности авиации от незаконного вмешательства в деятельность в области авиации (статья 83 ВК).
Мировое сообщество давно столкнулось с проблемой авиационной безопасности и международная организация гражданской авиации (ИКАО) приняла ряд документов нормативного характера в этой области. Согласно стандартам ИКАО каждое государство должно принять национальную программу безопасности гражданской авиации, которая призвана обеспечить безопасность, регулярность и эффективность международной гражданской авиации путем введения правил, практики и процедур, предусматривающих меры защиты от актов незаконного вмешательства.
Ответственность государства за безопасность гражданской авиации является многоплановой обязанностью государства, связанной с поддержанием законности и порядка на своей территории и выполнением международных обязательств в соответствии с международными правовыми документами по авиационной безопасности.
При этом программа каждого государства в этой области должна четко определять обязанности каждого уровня государственной иерархии, учитывая
при этом неизбежное разделение ответственности за безопасность и предусматривать действия по обеспечению высокого уровня безопасности. В частности, ИКАО предлагает:
• Наладить тесное сотрудничество между большим числом различных организаций, обеспечивающих успех в выполнении программы безопасности гражданской авиации. К числу таких организаций относятся: полномочные органы гражданской авиации, полиция, таможня, иммиграционные и почтовые службы, службы безопасности, администрации аэропортов, эксплуатанты.
• Четко сформулировать обязанности по выполнению программы на уровне суверенного государства и в рамках каждого органа государственного регулирования с тем, чтобы они были понятны всем заинтересованным сторонам.
При разработке и обеспечении своей программы авиационной безопасности каждое государство должно исходить из необходимости того, чтобы эта программа:
• могла осуществляться на основе ресурсов государства, администраций аэропортов и эксплуатантов;
• позволяла полномочным органам гражданской авиации осуществлять постоянный контроль, не прибегая при этом к чрезмерному, подавляющему всякую инициативу, вмешательству в управление на местах и тем самым избегая ситуации, когда созданная система настолько педантична и лишена гибкости, что это может оказать серьезное отрицательное воздействие на эффективность работы гражданского воздушного транспорта или лишить администрации аэропортов и эксплуатантов
полномочий в решении тех вопросов обеспечения авиационной безопасности и безопасности полетов, которые являются признанной частью их соответствующих обязанностей.
Эти стандарты ИКАО обязывают Российскую Федерацию, являющуюся ее членом.
Таким образом, и на международном уровне, и на уровне Российской Федерации приняты основные законодательные и нормативные правовые акты. Но, к сожалению, в результате постоянных реорганизаций управляющей системы в области гражданской авиации многие документы противоречат друг другу.
За последние 18 лет реорганизация органов государственного регулирования воздушного транспорта проводится уже в двенадцатый или тринадцатый раз. Неподготовленность иерархической системы управления к реорганизационным процедурам в соответствии с Указом Президента от 09 марта 2004 года № 314 негативно сказалась и до сих пор сказывается на функционировании всей отрасли. С 2004 года проводится непрекращающаяся реорганизация исполнительных органов власти Российской Федерации в области гражданской авиации.
В 2004 году были образованы: Министерство транспорта Российской Федерации, обеспечивающее нормативно-правовое регулирование; Федеральная служба по надзору в сфере транспорта, обеспечивающая контроль и надзор и Федеральное агентство воздушного транспорта. На эти органы были возложены функции исполнения федеральных целевых программ и управления госимуществом.
При этом, согласно Постановлению Правительства РФ от 11.06.2004 г № 274, Министерство транспорта
• осуществляет координацию и контроль деятельности находящихся в его ведении Федеральной службы по
надзору в сфере транспорта, Федерального агентства воздушного транспорта и других агентств;
• самостоятельно осуществляет нормативно-правовое регулирование;
• разрабатывает и вносит в Правительство РФ проекты федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента РФ и Правительства РФ по следующим основным вопросам в области воздушного транспорта:
— структурное реформирование в области транспорта;
— развитие воздушного транспорта (гражданской авиации);
— проведение экспертизы и прогнозирования в области транспорта;
— транспортная безопасность.
Основными функциями Федеральной службы по надзору в сфере транспорта (ФСНСТ, Ространснадзор) являются:
• осуществление контроля и надзора за исполнением органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами установленных законодательством РФ общеобязательных правил поведения;
• выдача разрешений (лицензий) юридическим лицам и гражданам на осуществление определенного вида деятельности и (или) конкретных действий;
• проведение эксплуатационной сертификации в области гражданской авиации;
• регистрация актов, документов, прав и объектов;
• организация и проведение в установленном законодательством порядке расследования транспортных происшествий на авиационном и других видах транспорта.
В свою очередь, Федеральное агентство воздушного транспорта (ФАВТ), осуществляет функции по оказанию государственных услуг, управлению государственным имуществом и правоприменительные функции в сфере воздушного транспорта. Перечислим его основные функции:
• организует исполнение федеральных целевых программ и федеральной адресной инвестиционной программы;
• оказывает имеющие общественную значимость государственные услуги на установленных федеральным законодательством условиях неопределенному кругу лиц, в том числе в целях реализации комплекса мер по организации обеспечения выполнения международных и внутренних полетов;
• обеспечивает ведение реестров, регистров и кадастров.
В самом факте реорганизации системы управления транспортным комплексом нет ничего плохого. В соответствии с задачами, стоящими перед различными видами транспорта, на каждом этапе их функционирования появляются новые, изменяются или отмирают старые функции и в целях оптимизации производится реконструкция системы управления. Но кардинально изменять систему управления без соответствующей
преемственности бессмысленно, так как в этом случае много времени уходит на адаптацию систем к новым правилам, а в данном случае повлекло за собой еще и возникновение разногласий в нормативно-правовых актах.
В частности, противоречие в распределении функций между вновь образованными организациями очевидно при сравнении этого распределения согласно Указу Президента от 09 марта 2004 года № 314 и Постановлениями Правительства РФ от 30.07.2004 г № 398 (рис. 1) от 30.07.2004 г № 396 (рис. 2).
В 2005 году была образована входящая в состав правительства РФ Федеральная аэронавигационная служба, которой был передан ряд функций от Федеральной службы по надзору в сфере транспорта и Федерального агентства воздушного транспорта (рис. 3).
Указами Президента Федеральная аэронавигационная служба в 2008 году выведена из состава правительства, а в 2009 году упразднена совсем. Функции федеральных органов исполнительной власти вновь были перераспределены, в том числе и в области авиационной безопасности.
Авиационная безопасность начинается с высших уровней государственной иерархии, и от эффективной и четкой работы государственных органов в огромной степени зависит решение многих проблем в области гражданской авиации.
Приведем конкретный пример.
Еще до указа Президента № 314 комиссия ИКАО по результатам проверки
Рис. 1
Рис. 2
Рис. 3
гражданской авиации Российской Федерации представила пять рекомендаций, наиболее важных для обеспечения эффективного функционирования воздушного транспорта. Эти рекомендации были обращены непосредственно к Правительству Российской Федерации.
В частности, Правительству Российской Федерации предлагалось «обеспечить, чтобы в случае, если в будущем будет проводиться реорганизация органа
гражданской авиации, она согласовалась с этим органом, а полномочия и сфера компетенции новой структуры утверждались до упразднения существующей».
Из-за отсутствия нормативно-правовых актов, регламентирующих функционирование органов государственного регулирования, на региональном уровне воздушный транспорт был неуправляем более года. Спасли положение лишь упраздненные территориальные
Управления Минтранса России, исправно функционирующие на базе старых нормативно-правовых актов, выполняя функции Управлений госавиа-надзора и Управлений воздушного транспорта Федерального агентства. Из-за длительности сроков реорганизации возникло множество проблем нормативного и законодательного плана, решение которых проходило с большим трудом.
Из-за того, что система государственного регулирования до сих пор не сформировалась, отдельные ее органы занимаются только решением частных проблем, не координируя свои действия и не согласовывая свои нормативно-правовые акты. Положения указа Президента Российской Федерации №314 не отменены и действуют до настоящего времени, но, как мы уже видели, совершенно изменились. И нормативно-правовое регулирование деятельности гражданской авиации становится заложником этой ситуации.
Функции управляющей Системы транспортного комплекса постоянно меняются и сотрудники предприятий воздушного транспорта уже с трудом представляют себе саму систему государственного регулирования в области гражданской авиации и ее нормативное правовое обеспечение. Указы Президента Российской Федерации являются подзаконными актами, имеющими высшую юридическую силу в системе подзаконных актов, но постановления Правительства Российской Федерации противоречат указам.
Постоянные реорганизации сводят на нет систему государственного регулирования. Из года в год вносятся все новые поправки и изменения в Федеральные законы, Указы Президента Российской Федерации, Постановления Правительства Российской Федерации, Федеральные авиационные правила и другие нормативные правовые акты.
Следует отметить, что «Государственное регулирование деятельности в области гражданской авиации осуществляется уполномоченным органом в области гражданской авиации, в пределах, установленных этим органом, его структурными подразделениями и территориальными органами (ст. 24 Воздушного Кодекса, в редакции, введенной в действие с 1 января 2005 года Федеральным законом от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ).
При этом под уполномоченным органом понимаются, согласно 6 статье того же Воздушного Кодекса, «феде-
Рис. 4
Рис. 5
ральные органы исполнительной власти, а также органы, которым федеральным законом, указом Президента Российской Федерации или постановлением Правительства Российской Федерации предоставлены полномочия федерального органа исполнительной власти в соответствующей области деятельности и на которые возложена ответственность этого органа».
Согласно Постановлению Правительства РФ от 30.07.2004 № 398 «Об утверждении Положения о Федеральной службе по надзору в сфере транспорта», уполномоченным органом в области гражданской авиации является именно она, а Федеральное агентство воздушного транспорта такого статуса не имеет. Между тем, согласно Постановлению Правительства «Об утверждении Положения о Федеральном агентстве воздушного транспорта» № 396 от того же числа, именно оно «до внесения изменений в соответствующие нормативно-правовые акты Российской Федерации осуществляет лицензирование деятельности по перевозке воздушным транспортом пассажиров и перевозке воздушным транспортом грузов».
Проблема государственного регулирования авиационной безопасности и поддержание ее на должном уровне является многоплановой. Методами государственного регулирования являются сертификация и лицензирование.
Еще «Основами политики Российской Федерации в области авиационной деятельности на период до 2010 года» (Пр.241 от 03.02.2001) было предусмотрено, что одним из приоритетных направлений авиационной деятельности является повышение эффективности функционирования воздушного транспорта, в том числе путем совершенствования государственного регулирования в сфере сертификации и лицензирования. Этот процесс идет постоянно, но и в нем наблюдается ряд системных проблемам.
Так, согласно Воздушному Кодексу РФ, обязательную сертификацию в гражданской авиации осуществляет уполномоченный орган. Но постановлением Правительства Российской Федерации от 23 июня 2008 г. N 467 утверждены изменения, которые вносятся в акты Правительства Российской Федерации в связи с совершенствованием государственного регулирования в области гражданской авиации. И в уже цитировавшиеся Постановление Правительства № 398, определяющее функции Федеральной службы по надзору в сфере транспорта по государственно-
му надзору и контролю за транспортным комплексом России и лицензирование авиационной безопасности, и Постановление № 396, определяющее функции Федерального агентства воздушного транспорта, вносятся изменения и практически все функции в области воздушного транспорта передаются Федеральному агентству воздушного транспорта, которое не является уполномоченным органом в области гражданской авиации.
Необходимо отметить, что до 2008 года и сертификация, и лицензирование обеспечивалось уполномоченными органами в области гражданской авиации, но Федеральным Законом от 08.11.2007 года №258-фз лицензирование уполномоченными органами в области гражданской авиации было отменено.
Отметим еще одну особенность, касающуюся авиационной безопасности. Дело в том, что она является одновременно объектом и сертификации, и лицензирования (рис. 4). Таким образом, главный оператор (операторы) аэропортов вынуждены дважды доказывать, что их деятельность соответствует установленным требованиям, и дважды получать документы под разным наименованием.
Для сравнения на рис. 5 представлена система сертификации и лицензирования эксплуатантов гражданской авиа-
ции. В этом случае заявитель подает заявку на сертификацию и после прохождения процедуры сертификации получает Сертификат эксплуатанта, а при необходимости выполнения коммерческой работы эксплуатант должен получить лицензию на перевозку пассажиров или грузов.
Для решения всех рассмотренных противоречий в нормативном правовом регулировании авиационной безопасности необходимо создать управляющую систему с детальным распределением функций, прав, обязанностей, ответственности, изданием соответствующих нормативных документов (Минтранс России), перечнем предоставляемых государственных услуг (Ро-савиация), рамками контроля и надзора (Ространснадзор). Эта задача приобрела особую актуальность после проведенных в 2009 г. реорганизаций и распределения функций государственного регулирования между всеми федеральными структурами. В противном случае судьба принятых тогда документов будет подобна «Государственной программе обеспечения безопасности полетов воздушных судов гражданской авиации РФ», утвержденной 6 мая 2008 года.
И, конечно же, необходимо привлекать для подготовки нормативно-правовых актов научные организации, институты, университеты.
