CC BY
59УДК 343.2/.7 © А. Ю. Фёдоров, 2012
Проблемы несогласованности и противоречивости законодательства в сфере противодействия экономической преступности и юридическая экспертиза законопроектов
А. Ю. Фёдоров *
Проанализированы актуальные примеры несогласованности, противоречий и пробелов законодательства в сфере противодействия преступности, свидетельствующие об отсутствии системного комплексного межотраслевого подхода при совершенствовании законодательства. Предложен вариант решения данной проблемы посредством введения института юридической экспертизы законопроектов.
Ключевые слова: преступность, комплексное межотраслевое противодействие, совершенствование законодательства.
Правоприменительная практика обнаружила необходимость осуществления целого ряда политических, организационных, социально-экономических, законодательных и иных мер, направленных на противодействие современным криминальным угрозам национальной безопасности Российской Федерации . Полагаем, что эффективное решение проблемы противодействия современным видам преступности возможно лишь наряду с комплексным межотрасле-
вым совершенствованием национального законодательства . Это связано с криминологическими особенностями практически всех видов и форм существующей преступной деятельности, в ходе которой используются пробелы, коллизии, противоречия и несогласованность в различных отраслях права Указанное в полной мере относится к таким видам преступлений, как экономические и корпоративные 1 . Здесь следует подчеркнуть особенность регла-
* Постоянный автор нашего журнала .
ментации признаков преступлений в сфере корпоративных отношений — более частое использование бланкетных норм при конструировании диспозиций норм об ответственности за данные преступления . Данное обстоятельство предполагает при установлении признаков объективной стороны составов названных преступлений обращение к нормативным правовым актам, относящимся к другим отраслям права: предпринимательскому, хозяйственному,
гражданскому, коммерческому, корпоративному, банковскому, маркетинговому, налоговому, финансовому, антимонопольному, административному и другому законодательству некриминального цикла . В частности, это относится к процедурам регистрации, вопросам банкротства, инвестиционной деятельности с точки зрения законопослушности инвесторов, разрешения проблем возврата долгов и кредитов, слияний и поглощений, реорганизации и ликвидации хозяйствующих субъектов и др. Поэтому, чтобы обеспечить соблюдение норм ст. 73 УПК РФ при расследовании корпоративных преступлений, необходимо руководствоваться иными правовыми актами (например, Федеральным законом «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» и др.), а не только уголовным и уголовно-процессуальным законодательством
В свою очередь, обращение к нормам других отраслей права создает ряд проблем, которые связаны с большим объемом нормативных актов законодательства некриминального цикла; их противоречивостью между собой и несогласованностью с уголовным законодательством; пробелами, неясностью и несовершенством самого уголовного законодательства; отсутствием разъяснений высшей судебной инстанции по вопросам судебной практики Для решения данных проблем необходимы соответствующий анализ Пленума Верховного Суда РФ и разработка постановления «О судебной практике по делам о преступлениях в сфере корпоративных отношений»
В ходе проведенного нами исследования установлено, что среди причин, затрудняющих производство предварительного следствия по уголовным делам о преступлениях в сфере корпоративных отношений, 84,0% из числа опрошенных следователей назвали недостаточное знание особенностей совершения сделок с имуществом и ценными бумагами юридических лиц, 76,0% — недостаточное знание способов совершения захватов организаций (предприятий) с помощью различных подложных документов, а также механизма следообразования, 83,0% — отсутствие надлежащего опыта в расследовании данной категории дел 2 . Сходные эмпирические данные были получены А . Н . Зенкиным 3 .
Следствием указанного является относительно низкий процент раскрытых преступлений от числа возбужденных дел Нередко следователи и дознаватели ограничиваются рамками расследования совершенного преступления, например, подделки документов, не принимая во внимание, что оно является приготовлением к совершению другого, более тяжкого преступления, например, мошенничества в особо крупном размере, т е представляет собой звено единой цепи действий, за которой стоят другие физические лица
Вместе с тем, рассматривая причины низкой эффективности работы правоохранительных органов в направлении борьбы с рейдерством и другими корпоративными преступлениями, будет неверным объяснять неудовлетворительные результаты работы лишь неквалифицированностью и коррумпированностью сотрудников МВД и Следственного комитета . Полагаем, что для повышения результативности работы необходимо дать правоохранительным органам надлежащий правовой механизм привлечения рейдеров к уголовной ответственности
Названные обстоятельства, кроме того, подтверждают ранее сформулированный тезис о том, что в ходе совершения экономических и корпоративных преступлений используются пробелы и коллизии в различных отраслях права (гражданском, предпринимательском, коммерческом, корпоративном, налоговом, административном, уголовном, уголовно-процессуальном и др.) . Поэтому противодействие данным преступлениям может быть эффективным только при условии одновременного комплексного согласованного совершенствования указанных отраслей права
Период глобальной трансформации экономических отношений в России серьезно изменил структуру и характер преступности Анализ статистики свидетельствует о ежегодном возрастании числа преступлений корыстной направленности, возникающих на пробелах, коллизиях, несогласованности и противоречиях в различных отраслях права, их значительном удельном весе в структуре преступности страны . В. В. Лунеев пишет: «Преступность в России стала характеризоваться выраженной корыстной направленностью. Идет процесс относительного вытеснения из сферы корыстной преступности примитивного уголовного типа интеллектуальным и предприимчивым преступником с новыми, более изощренными способами и формами преступной деятельности, отвергающими любую мораль Продолжается усиление криминальной направленности коммерческой деятельности» 4 .
Одним из проявлений неуклонно возрастающей интеллектуальной экономической преступности выступает тенденция значительного увеличения
количества корпоративных конфликтов, криминализации сферы корпоративных отношений и распространения рейдерских поглощений хозяйствующих субъектов и их активов Серьезные негативные последствия приобрело применение в корпоративных конфликтах таких средств, как злоупотребление правом, использование в корыстных целях руководителями юридических лиц неопределенности и противоречий в законодательстве так называемый корпоративный шантаж 5 . На наличие такого явления и его общественную опасность особо указывал Д . А . Медведев 6 . Корпоративный шантаж основан на пробелах, несовершенстве и несогласованности гражданского, корпоративного и уголовного законодательства 7.
Имеются и другие примеры, свидетельствующие, с одной стороны, об использовании в преступной деятельности пробелов в различных отраслях права, с другой — об отсутствии согласованности в данных отраслях права, которые регулируют и охраняют одни и те же общественные отношения
Красноречивым примером того, что законодатель в процессе правотворческой деятельности, внося изменения и дополнения в одну отрасль права, регулирующую определенные общественные отношения, не учитывает, что эти же общественные отношения являются объектом уголовно-правовой охраны другой отрасли права, является ситуация с конструированием уголовно-правовой нормы, предусматривающей уголовную ответственность за злоупотребления при эмиссии ценных бумаг
Так, ст. 185 УК РФ (в редакции 2002-2009 гг.) предусматривала уголовную ответственность за внесение в проспект эмиссии ценных бумаг заведомо недостоверной информации, утверждение содержащего заведомо недостоверную информацию проспекта эмиссии или отчета об итогах выпуска ценных бумаг, а равно размещение ценных бумаг, выпуск которых не прошел государственную регистрацию (злоупотребления при эмиссии ценных бумаг)
После первого же прочтения данной нормы у специалистов фондового рынка возникали справедливые вопросы, касающиеся терминологии В Федеральном законе «О рынке ценных бумаг» от 22 апреля 1996 г. № 39-Ф3 отсутствует такой термин, как «проспект эмиссии ценных бумаг» В соответствии с изменениями, внесенными Федеральным законом от 28 декабря 2002 г. № 185-ФЗ, документ, содержащий информацию об эмитенте, его финансовоэкономическом состоянии, размещаемых эмиссионных ценных бумагах и др , носит наименование «проспект ценных бумаг».
Очевидно, несоответствие в терминологии объяснялось тем, что после внесения изменений в Закон о рынке ценных бумаг Уголовный кодекс в соответ-
ствие с данным законом приведен не был Семь лет ст. 185 УК РФ вызывала справедливые нарекания 8 в части используемой терминологии, и именно по этой причине законодатель, наконец, изменил текст уголовного закона 9 . Такая несогласованность гражданского и уголовного законодательства негативно отражалась на правоприменительной практике Результат — крайне редкое применение ст. 185 УК РФ (в год в России выявляется не более шести преступлений) . В то же время количество рейдерских захватов, использующих механизм проведения незаконной дополнительной эмиссии с целью «размывания» контрольного пакета акций, ежегодно исчисляется сотнями
Поэтому принятие Федерального закона от 30 октября 2009 г. № 241-ФЗ «О внесении изменений в Уголовный кодекс Российской Федерации и статью 151 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации» следует считать концептуально правильным решением законодателя
В то же время поспешность законодателя в принятии «сырого» Федерального закона от 30 октября 2009 г. № 241-ФЗ, без обсуждения его проекта в научном сообществе, также стала предметом острой критики 10 . Одним из недостатков принятого закона была его несогласованность с положениями гражданского законодательства В ходе разработки и принятия данного нормативного правового акта не были учтены изменения и дополнения, внесенные в позитивное законодательство Федеральным законом от 19 июля 2009 г. № 205-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» Не были учтены и иные регулятивные нормы гражданского права Очевидно, это также связано с отсутствием комплексного межотраслевого подхода в противодействии экономической преступности В целях устранения недостатков в редакции внесенных указанным законом уголовно-правовых норм потребовалось принятие двух федеральных законов 11
Другой пример — слабая эффективность действующего законодательства в части противодействия незаконной смене менеджмента юридического лица . В целях совершенствования уголовного закона в этой сфере в 2010 г. УК РФ был дополнен ст. 1701 «Фальсификация единого государственного реестра юридических лиц, реестра владельцев ценных бумаг или системы депозитарного учета» и 2853 «Внесение в единые государственные реестры заведомо недостоверных сведений» 12.
Дополнение УК РФ данными нормами было актуальным, однако законодателем игнорировалось то обстоятельство, что общественные отношения в указанной сфере регулируются нормами гражданского, корпоративного (например ГК РФ, Федеральными
законами «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей», «Об акционерных обществах», «Об обществах с ограниченной ответственностью» и др ) и административного законодательства (ст 14 1 КоАП РФ) Одновременное, согласованное внесение изменений и дополнений в позитивное и административно-правовое законодательство позволило бы существенным образом повысить эффективность национального законодательства в сфере противодействия незаконной смене менеджмента юридического лица Одно лишь дополнение УК РФ является весьма ограниченным, отраслевым решением, не учитывающим комплексного межотраслевого регулирования указанных отношений Данный просчет законодателя не позволит нейтрализовать угрозу внесения подложных сведений в Единый государственный реестр юридических лиц и индивидуальных предпринимателей В этой связи требуется незамедлительное совершенствование норм гражданского, корпоративного и административного права, внесение ряда изменений и дополнений: в Федеральный закон «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей», ст. 14. 1 КоАП РФ и совместный приказ МВД России и Федеральной налоговой службы от 30 июня 2009 г. № 495/ММ-7-2-347 «Об утверждении порядка взаимодействия органов внутренних дел и налоговых органов по предупреждению, выявлению и пресечению налоговых правонарушений и преступлений» 13 .
Примером противоречий норм уголовного и уголовно-процессуального законодательства является распространение особого порядка возбуждения уголовного дела на преступления, входящие в главу 23 УК РФ Здесь обнаруживаются следующие недостатки: регламентирование порядка возбуждения уголовного дела как в УК РФ (примечание 2, 3 к ст 201 УК РФ), так и в УПК РФ (ст 23); разные субъекты подачи заявления и согласования возбуждения уголовного дела (в УК РФ это организация, в УПК РФ — руководитель организации); согласование разных действий (в УК РФ — уголовного преследования, в УПК РФ — возбуждения уголовного дела); ограничение действия принципа диспозитивности на некоммерческие организации в УК РФ; отсутствие основания отказа в возбуждении уголовного дела или прекращения уголовного дела в УПК РФ, если нет заявления или согласия руководителя коммерческой или иной организации на возбуждение уголовного дела при обстоятельствах, указанных в ст 23 УПК РФ; отсутствие оснований прекращения уголовного преследования, если нет заявления или согласия на привлечение к уголовному преследованию от руководителя коммерческой или иной организации при обстоятельствах, изложенных в ст 23 УПК РФ Есте-
ственно, что столь очевидные противоречия порождают трудности при возбуждении и расследовании преступлений против порядка управления 14 . Есть множество других примеров
Вышеперечисленные обстоятельства, в своей совокупности, подтверждают правильность тезиса о том, что воздействие частного и публичного права на регулирование рыночных экономических отношений оказывается эффективным только тогда, когда указанные отрасли права скоординированы и согласованы между собой 15 . Нельзя не согласиться с мнением, что отношения в сфере экономики нуждаются в комплексной защите с помощью не только административно-правовых, гражданско-правовых, но и уголовно-правовых средств и способов защиты При этом, для того чтобы были достигнуты цели и задачи уголовного законодательства, уголовноправовые средства необходимо использовать правильно и в системе с указанными мерами правового воздействия, так как такой подход позволит уменьшить негативные последствия применения уголовного права, повысить эффективность правового регулирования данных отношений и обеспечить их надежную защиту 16
Таким образом, для оптимизации государственной политики противодействия общеуголовной, экономической и другим видам преступности, повышения ее эффективности требуется внесение ряда изменений и дополнений в действующее законодательство, в том числе с учетом международных стандартов Принципиально, что такие меры должны носить комплексный межотраслевой характер, учитывать регулятивные и охранительные возможности всех отраслей отечественного права Противодействие, например, такому виду преступной деятельности, как рейдерство, будет эффективным лишь при одновременном, согласованном совершенствовании уголовного, уголовно-процессуального, гражданского, административно-правового и другого законодательства
Криминологически обосновано, что одним из условий, создающих благоприятную почву для развития преступности, является несовершенство законодательства Причем речь в данном случае может идти практически о любой его отрасли, затрагивающей те или иные общественные отношения Известно, что криминологические (точнее, криминальные, требующие соответствующей криминологической оценки) последствия, как правило, образуются не только в случае каких-либо законодательных пробелов, но и в результате претворения в жизнь недоработанных или не учитывающих реальность наступления подобных последствий законов
Указанные выше обстоятельства актуализируют проблему юридической экспертизы нормативных
правовых актов и их проектов как направления повышения эффективности комплексного межотраслевого противодействия преступности. Бесспорно, такая экспертиза должна быть незамедлительно внедрена в правотворческий процесс Следует создать рабочую группу (или экспертную комиссию), в состав которой должны войти ведущие ученые-юристы (представители всех отраслей отечественного права), сотрудники правоохранительных и других органов государственной власти и, возможно, институтов гражданского общества (например, члены Общественной палаты РФ) Необходимость создания такой рабочей группы обусловлена и тем, что существующая система анализа проектов нормативных правовых актов, предусмотренная Главой 12 Регламента Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации (наличие заключения Правительства Российской Федерации и профильного комитета Государственной Думы не обеспечивает должного межотраслевого согласования российского законодательства, о чем свидетельствуют рассмотренные примеры
Вместе с тем Регламент Государственной Думы предусматривает возможность назначения соответствующего экспертного исследования на усмотрение субъекта назначения экспертизы Главным отрицательным моментом здесь является положение, согласно которому результаты экспертизы используются по усмотрению субъекта назначения экспертизы Данное негативное обстоятельство может быть устранено путем принятия Федерального закона «О нормативных правовых актах Российской Федерации», в котором следует указать, что проекты законов или иных нормативных правовых актов, внесенные в Государственную Думу и переданные на экспертизу, рассматриваются только при наличии заключения экспертов
Следует нормативно урегулировать и правовые последствия отрицательного заключения такой экспертизы, включающие в себя следующие возможные варианты: а) возврат законопроекта субъекту законодательной инициативы; б) уведомление законотворческого органа; в) опубликование результатов экспертизы в СМИ
Здесь можно провести аналогию с антикоррупционной экспертизой нормативных правовых актов и их проектов . Возможно, регламент деятельности рабочей группы по проведению юридической экспертизы нормативных правовых актов и их проектов должен коррелировать с существующим механизмом их антикоррупционной экспертизы или быть логически встроенным в последнюю
Стоит отметить, что институт создания рабочей группы из числа депутатов, ученых, сотрудников правоохранительных и иных органов государствен-
ной власти и институтов гражданского общества по доработке конкретных законопроектов применялся в 2010-2011 гг. Это, например, относится к проекту Федерального закона «О полиции» и Федерального закона от 1 июля 2010 г. № 147-ФЗ «О внесении изменений в Уголовный кодекс Российской Федерации и статью 151 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации» Такая слаженная, комплексная работа специалистов позволила в кратчайший срок подготовить качественные нормативные правовые акты Однако это все же единичные случаи применения института рабочей группы Полагаем, что такой положительный опыт должен быть распространен применительно ко всем проектам федеральных законов
Альтернативными вариантами могут выступать: широкое Интернет-обсуждение проектов федеральных законов, как это было в случае с проектом Федерального закона «О полиции» (поступило несколько тысяч предложений по доработке проекта) В этих целях можно создать специальную рубрику на официальном сайте Государственной Думы, в которой размещать поступившие на рассмотрение законопроекты, предусмотрев возможность направления на проекты отзывов и предложений по их доработке Другой вариант — совершенствование механизма проведения экспертизы профильным комитетом Государственной Думы (получение заключения), с тем чтобы исключить случаи противоречий и несогласованности рекомендованных профильным комитетом для рассмотрения на заседании Государственной Думы законопроектов с положениями действующего российского законодательства Обозначенные предложения не являются исчерпывающими и требуют своей дальнейшей научной проработки и широкого обсуждения
Стратегическое значение имеет изучение генетических закономерностей межотраслевого взаимодействия законодательства Следует подвергнуть проверке правильность утверждений о наличии или отсутствии безусловного приоритета одних самостоятельных отраслей над другими, основанных на мнении о производности одних норм и целых отраслей от других Если же гипотеза о названном приоритете будет опровергнута, то генетические взаимосвязи следует учитывать в том смысле, что новые положения законов должны опираться на анализ предписаний, действовавших ранее
Требуется обобщение знаний о связях целей и задач, принципов, институтов и других структурных компонентов законодательства о противодействии преступности Изучение отраслевых функциональных зависимостей также чрезвычайно актуально в контексте рассматриваемой проблематики
1 Фёдоров А. Ю. Корпоративная преступность — введение в проблему. Екатеринбург, 2011. 125 с .
2 См. подробнее: Фёдоров А. Ю. Правовая охрана корпоративных отношений: актуальные проблемы, противодействие современным криминальным угрозам, зарубежный опыт. М. , 2011 . 816 с .
3 Зенкин А. Н. Методика расследования преступлений, связанных с незаконным захватом («недружественным поглощением») организаций с использованием подложных документов : автореф . дис . ... канд . юрид . наук . М ., 2010 С 5
4 Цит. по: Кашепов В. П. Корпоративный шантаж: квалификация, ответственность // Рос . юстиция . 2006. № 10 . С . 14 .
5 Там же. С. 14 ; Лунеев В. В. О криминализации экономических преступлений предпринимателей. URL: http:// crimpravo . ru/blog/1314.html (дата обращения: 17.07.2011) .
6 Заседание Комиссии по модернизации и технологическому развитию экономики России. URL: Ы1р://президент. рф/новости/10777 (дата обращения: 17.07.2011) .
7 См. подробнее: Фёдоров А. Ю. Корпоративный шантаж: проблемы противодействия // Научный вестник Омской академии МВД России . 2010 . № 2. С. 33-38.
8 Лопашенко Н. А. Преступления в сфере экономики : авторский комментарий к уголовному закону. М. , 2006 ; Лопашенко Н. Рейдерство // Законность . 2007. № 4 . С. 7-12 ; Ставило С. П. Криминализация инсайдерской и рейдерской деятельности на рынке ценных бумаг // Вестник Нижегородской академии МВД России 2008 № 1 С 125-130 ; и др
9 О внесении изменений в Уголовный кодекс Российской Федерации и статью 151 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации : федеральный закон от 30 октября
2009 г. № 241-ФЗ // Рос. газета. 2009. 3 нояб.
10 Бастрыкин А. О проблемах реформирования уголовного законодательства в свете модернизации экономики страны . URL: http://www.sledcomproc . ш/Ь^Л^аП^р?ГО=28574 (дата обращения: 17.07.2011) ; Смирнов Г. К. Применение и совершенствование уголовного законодательства России в сфере противодействия рейдерству // Уголовный процесс. 2009. № 12. С. 29-35 ; Фёдоров А. Ю. Критический анализ «антирей-дерских» изменений уголовного закона // Научный вестник Омской академии МВД России . 2010 . № 4 . С. 8-13 ; и др.
11 О внесении изменений в Уголовный кодекс Российской Федерации и статью 151 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации : федеральный закон от 1 июля 2010 г. № 147-ФЗ // Рос . газета . 2010 . 5 июля ; О противодействии неправомерному использованию инсайдерской информации и манипулированию рынком и о внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ : федеральный закон от 27 июля 2010 г. № 224-ФЗ // Рос . газета . 2010. 30 июля .
12 О внесении изменений в Уголовный кодекс Российской Федерации и статью 151 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации : федеральный закон от 1 июля
2010 г. № 147-ФЗ // Рос. газета. 2010. 5 июля .
13 См . подробно: Фёдоров А. Ю. Незаконная смена менеджмента юридического лица // Банковское дело . 2011 . № 11 . С. 46-50.
14 См. подробно: Фёдоров А. Ю. Актуальные проблемы, возникающие при расследовании корпоративных преступлений // Адвокат. 2010 . № 12. С. 7-12.
15 Цветков И. В. Российское законодательство и экономика: проблемы взаимодействия [Электронный ресурс]. Доступ из справ . -правовой системы «Гарант эксперт».
16 Кравец Ю. П. Проблемы уголовно-правовой защиты отношений в сфере предпринимательской деятельности // Юридическая наука и практика. 2011 . № 1 . С. 212.
