CC BY
556
А. В. Семенов*
ПРОБЛЕМЫ МЕЖДУНАРОДНОГО УСЫНОВЛЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Несмотря на активную пропаганду, усыновлять российских детей, оставшихся без попечения родителей,1 сограждане не спешат. По данным Генеральной прокуратуры РФ за 2003 год 9,6 тысяч детей было усыновлено иностранными гражданами, и только 7,4 тыс. — россиянами.2 Таким образом, большинство российских детей, оставшихся без попечения родителей, находят новые семьи за рубежом.
Наиболее значительную часть среди усыновлений иностранными гражданами составляют усыновления детей в возрасте от 1 года до 3 лет3. Как видно из приведенного в Приложении 1 графика распределения усыновлений иностранными гражданами по странам в 2004 году, 1% всех усыновленных иностранными гражданами российских детей пришелся на Канаду, 8% — на Италию, 17% — на Испанию, 62% — на США, 12% — на другие страны. Таким образом, США являются безусловным лидером в области международного усыновления, но при этом именно в этой стране за последние годы в приемных семьях по вине усыновителей погибли 14 российских детей,4 а случаев жестокого обращения со стороны усыновителей зафиксировано еще больше.5 Обеспокоенные этой ситуацией депутаты Государственной Думы 11 сентября 2005 г. приняли решение о необходимости ужесточения контроля за аккредитованными в Российской Федерации агентствами, занимающимися международным усыновлением.6
* Кандидат юридических наук, доцент Санкт-Петербургского им. В. Б. Бобкова филиала Российской таможенной академии.
1 По состоянию на 2006 год в России 800 тыс. детей сирот, оставшихся без попечения родителей. В 2000 году их было 657 тыс., в 1998 — 620 тыс., 1997 — 597 тыс., 1996 — 572 тыс. (http://www.mhg.ru/publications; http://www.usynovite.ru/statistics/).
2 http://www.1tv.ru/owa/win/ort6_main.main?p_news_title_id=79279&p_news_razdel_ id=1&p_pagenum=1
3 http://www.usynovite.ru/international/ru/statistics/foreign_ages/
4 К числу наиболее громких дел относится убийство приемной матерью за «реактивное поведение» 11-летнего Давида в 1997 г.; убийство приемной матерью Ирмой Павлис шестилетнего Алеши Гейко (Алекса Павлиса) в 2003 г. (http://www.1tv.ru; http://www. moral.ru/2News.htm).
5 http://www.usynovite.ru/massmedia/092005/
6 http://www.1tv.ru/owa/win/ort6_main.main?p_news_title_id=80873&p_news_razdel_
О необходимости совершенствования правового регулирования существующей в России процедуры международного усыновления высказывался и министр образования и науки А. Фурсенко.7
Таким образом, в настоящее время выявление и, главное, разрешение основных проблем, существующих в области международного усыновления в Российской Федерации является особенно актуальным.
История становления и развития международного усыновления в России
Отношения усыновления существовали уже в Древней Руси во времена язычества. С приходом христианства прием «стороннего» человека в семью стал регламентироваться нормами византийского права, а само усыновление осуществлялось церковью посредством особого акта, исходящего от церковной власти, так называемого «сынотворения».
В период начиная с реформ Петра I до эпохи царствования Екатерины II усыновлению как таковому отдельного внимания не уделялось, регламентирующих его специальных законов не существовало. Лишь в порядке исключения Екатериной II было выдано разрешение двум братьям графам Остерманам на усыновление старшего внука их сестры. Это разрешение стало своего рода прецедентом.
Законодательство, регулирующее отношения по усыновлению, начало развиваться в России только в XIX веке. Именно тогда и появляются четко определенные нормы, касающиеся усыновления российских детей иностранными гражданами.
О праве иностранцев усыновлять российских подданных упоминалось в ст. 1 приложения к ст. 156 и в ст. 163 т. X Свода законов гражданских 1887 года. В приложении к ст. 156 помещены Правила об усыновлении питомцев Императорских Санкт-Петербургского и Московского Воспитательных Домов. В ст. 1 этих Правил говорится, что «усыновление питомцев обоего пола этих домов предоставляется как русским подданным христианских вероисповеданий, так и иностранцам христианской веры, на основании законов об усыновлении и установленных правил».8
Ст. 163 Свода законов гражданских 1887 г. устанавливала, что право
id=1&p_pagenum=1
7 http://www.1tv.ru/owa/win/ort6_main.main?p_news_title_id=79083&p_news_razdel_
id=2
8 Гордон И. Допустимо ли усыновление иностранцами русских подданных? // Журнал министерства юстиции. 1896. № 5. С. 204.
усыновления «подкидышей или непомнящих родства», предоставленное российским подданным мещанского и сельского званий, распространяется и на живущих в России иностранцев, не принявших российского подданства. Для всех иностранцев было поставлено условие усыновления такой категории российских детей, согласно которому усыновленные должны были сохранять российское подданство и, за исключением Прибалтийских губерний России, быть крещены и воспитываемы в православном вероисповедании.9
Закон от 12 марта 1891 года «О детях усыновленных и узаконенных» сохранил правила, установленные ст. 1 приложения к ст. 156 и ст. 163 т. X Свода законов гражданских 1887 года без изменений.10 Но существенные изменения были внесены в ст. 145 т. Х Свода законов гражданских, а именно лицам всех состояний, без различия пола (кроме тех, которые по своему сану были обречены на безбрачие), если они не имеют собственных законных или узаконенных детей, разрешается усыновлять своих воспитанников, приемышей и чужих детей.11 Получалось, что несмотря на существование ст. 1 приложения к ст. 156 и ст. 163 т. X, норма ст. 145 разрешала иностранцам усыновлять не только «подкидышей и непомнящих родства».
Этим противоречием воспользовался итальянец Каспер де-Камилли, желавший усыновить сына мещанки Е. В. Геория. Получив отказ в Санкт-Петербургском городском суде и судебной палате, де-Камилли подал кассационную жалобу в Сенат, который отменил все нижестоящие решения по его вопросу и признал, что иностранным подданным принадлежит право на усыновление тех же категорий детей, что и российским гражданам, а не только «подкидышей и непомнящих родства».12
Развитие правого регулирования отношений международного усыновления в России приостанавливается в ХХ веке в период образования и существования СССР. Это было связано не только с внешней политикой, реализуемой Советским Союзом, но и с тем, что первоначально Кодекс законов об актах гражданского состояния, брачном, семейном и опекунском праве, принятый 16 сентября 1918 г., вообще не предусматривал усыновления
9 Там же. С. 204-205.
10 О праве иностранцев усыновлять российских подданных // Журнал Министерства юстиции. 1897. № 3. С. 224.
11 Нечаева А. Усыновление детей иностранцами в Российской империи // Российская юстиция. 2002. № 10. С. 63.
12 Гордон И. Допустимо ли усыновление иностранцами русских подданных? С. 205206.
как такового. Однако с течением времени потребность в усыновлении не исчезла, поэтому Декретом ВЦИК и СНК РСФСР от 1 марта 1926 года «Об изменении Кодекса законов об актах гражданского состояния, брачном, семейном и опекунском праве» из последнего была изъята глава «Об усыновленных» и внесена новая «Усыновление». Но детальное правовое регулирование отношений международного усыновления стало возрождаться только в начале 90-х годов ХХ века.
Правовое регулирование процедуры международного усыновления в Российской Федерации
Нормы международного права, регламентирующие вопросы международного усыновления
Усыновление детей гражданами других государств во всем мире начинает активно развиваться после окончания Второй мировой войны. Но ни одно государство на тот момент времени не имело специального законодательства, регулировавшего усыновление с «иностранным элементом», а на международном уровне было закреплено только несколько отдельных общих норм. К их числу относится глава VII «Усыновление» Кодекса международного частного права 1928 г., в которой определяется, что способность усыновлять и быть усыновленным, условия и ограничения усыновления определяются по личному закону каждого из заинтересованных лиц (ст. 73); последствия усыновления регулируются личным законом усыновителя в отношении его имущества, а личным законом усыновленного
— в отношении фамилии, прав и обязанностей, которые он сохраняет по отношению к своей родной семье, а также в отношении имущества усыновителя (ст. 74).
В 1965 году была принята Гаагская конвенция о юрисдикции, применимом праве и признании решений об усыновлении, которой был урегулирован лишь узкий круг чисто процессуальных проблем международного усыновления. Ни СССР, ни Российская Федерация данную конвенцию не ратифицировали.
3 декабря 1986 г. Генеральная Ассамблея ООН резолюцией утвердила Декларацию о социальных и правовых принципах, касающихся защиты и благополучия детей, особенно при передаче детей на воспитание и их усыновление на национальном и международном уровнях, ст. с 17 по 24 раздела «С», которой посвящены вопросам международного усыновления.
В 80-е годы ХХ века становится очевидной потребность в создании единого международного документа для урегулирования наиболее острых вопросов усыновления с участием иностранного элемента. Базовые положения, затрагивающие вопросы международного усыновления, нашли свое отражение в Конвенции о правах ребенка 1989 г.13
Ст. 20 Конвенции о правах ребенка устанавливает, что государства-участники должны обеспечить помощь и защиту детям, которые временно или постоянно лишены своего семейного окружения или которые в их собственных интересах не могут оставаться в таком окружении. Под помощью и заботой Конвенция 1989 года подразумевает обеспечение замены ухода за такими детьми, среди разновидностей которого выделяется и усыновление. Данный международный документ отдельно акцентирует внимание на том, что при рассмотрении вариантов замены ухода следует учитывать «желательность преемственности воспитания ребенка и его этническое происхождение, религиозную и культурную принадлежность, а также родной язык» (п. 3 ст. 20).
Ст. 21 Конвенции о правах ребенка 1989 г. непосредственно касается вопросов международного усыновления. П. «Ь» устанавливает, что государства-участники признают усыновление в другой стране в качестве альтернативного способа ухода за ребенком в двух следующих случаях:
- если ребенок не может быть передан на воспитание или помещен в семью, которая могла бы обеспечить его воспитание или усыновление;
- если обеспечение какоголибо подходящего ухода в стране происхождения ребенка является невозможным.
Кроме того, Конвенция 1989 г. определяет, что государства-участники должны обеспечить в случае усыновления ребенка в другой стране применение таких же гарантий и норм, которые применяются в отношении усыновления внутри страны (п. «с» ст. 21); не допускать того, чтобы устройство ребенка в иностранную семью приводило к получению неоправданных финансовых выгод связанным с этим лицам (п. <^» ст. 21).
В 1988 году Постоянное бюро Гаагской конференции по международному частному праву подготовило первый вариант проекта конвенции, полностью посвященной вопросам международного усыновления, которая получила название Гаагской конвенции о защите детей и сотрудничестве в области межгосударственного усыновления и в окончательной редакции была открыта к подписанию 29 мая 1993 года.
13 Данную Конвенцию СССР подписал и ратифицировал в 1990 г.
В подготовке и обсуждении данного документа приняли участие представители 67 государств (в том числе и Российской Федерации),
5 межправительственных и 12 неправительственных организаций.14
П. «е» ст. 21 Конвенции о правах ребенка 1989 года предусматривает необходимость заключения двусторонних и многосторонних соглашений и договоренностей в целях обеспечения осуществления устройства ребенка в другой стране компетентными властями и органами.
Российская Федерация заключила уже несколько таких соглашений с рядом государств,15 но с основным «усыновителем» российских малышей
— США — такой договоренности еще не достигнуто.
Необходимо отметить, что значительное число международных двусторонних договоров по вопросам международного усыновления не содействует четкой регламентации процесса усыновления с иностранным элементом. В целях унификации норм, было бы рационально под эгидой ООН разработать новое международное соглашение по вопросам усыновления с участием иностранного элемента и сделать его обязательным для всех подписавших его стран. В качестве санкции за неисполнение возложенных на государства-участников обязательств можно было бы предусмотреть прекращение с ним всякого сотрудничества в области международного усыновления со стороны других государств-участников и значительную денежную компенсацию пострадавшей вследствие нарушения норм документа стороне.
Данное международное соглашение должно урегулировать все основополагающие вопросы в области международного усыновления. Среди них — определение единого для всех стран государственного органа, занимающегося всеми вопросами, предшествующими, возникающими в ходе и после международного усыновления: порядок подбора детей; документы, необходимые для усыновления, и т. д. Безусловно, следует предусмотреть возможность оговорок к ряду статей Конвенции в силу особенностей традиций, культуры, истории разных государств. При этом все такие оговорки должны быть обоснованными и их общее число не должно быть значительным.
14 Дюжева О. А. Проблемы законодательства о международном усыновлении // Государство и право. 1995. № 6. С. 43.
15 Например, Конвенция СНГ о правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам от 7 октября 2002 г., Договор между Российской Федерацией и Республикой Кыргызстан о правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам от 14 сентября 1992 г.
Национальные правовые акты, регламентирующие вопросы международного усыновления в Российской Федерации
Вплоть до 1990 г. в России не было необходимости в усовершенствовании законодательства по международному усыновлению, так как такие случаи были крайне редки и для их реализации вполне хватало нормы ст. 165 Кодекса о браке и семье РСФСР 1969 г., которая устанавливала, что усыновление производится по советскому законодательству при условии получения в каждом отдельном случае разрешения на усыновление.
В конце 1990 г. на территории страны начали действовать первые шведские и американские агентства по усыновлению, а вскоре после них в страну хлынули и частные посредники и усыновители. Вследствие этого в декабре 1991 г. Министерство образования и Министерство здравоохранения России подготовили разъяснения для сотрудников органов образования, оформляющих усыновления, об усыновлении детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, иностранными гражданами.
В данном документе указывалось, что «в семьи иностранных граждан могут быть переданы дети, которых по тем или иным причинам не взяли под опеку (попечительство), на усыновление российские граждане: это дети-инвалиды, дети с отклонениями в развитии, дети с отягощенной наследственностью, старшие дошкольники и школьники». Новорожденные дети и дети младенческого возраста, то есть та категория детей, которая наиболее привлекательна для международных усыновителей, могли быть усыновлены иностранцами лишь при наличии справки органов опеки и попечительства, подтверждающей, что им не была подобрана семья российских граждан.
Данное письмо не носило нормативного характера. Поэтому оно практически не применялось и иностранцы имели возможность усыновить любого ребенка, даже если по всем параметрам приоритет его усыновления должен был быть отдан российским родителям. Зарубежные агентства по усыновлению начали на территории РФ настоящую войну. В субъектах федерации возникали не предусмотренные российским законодательством центры по усыновлению, которые незаконно выполняли функции органов опеки и попечительства.
Для того чтобы хоть как-то разрешить сложившуюся ситуацию Президиум Верховного Совета с 28 декабря 1992 г. установил мораторий на усыновление российских сирот иностранными гражданами до принятия
законодательных актов, упорядочивавших эти отношения. Мораторий не распространялся лишь на детей, которые по состоянию здоровья нуждались в медицинской помощи, недоступной в РФ.
В 1995 г. Государственной Думой был принят действующий ныне в редакции 2006 г. Семейный кодекс Российской Федерации. В 19971998 гг. в него были внесены необходимые поправки, касающиеся запрета посреднической деятельности при международном усыновлении. В это же время на законодательном уровне был закреплен судебный порядок рассмотрения дел о международном усыновлении в судах субъектов Федерации, введена аккредитация агентств по усыновлению.
Помимо Конституции РФ (п. 1 ст. 38), Семейного и Гражданского процессуального кодексов процедуру международного усыновления в Российской Федерации регламентирует значительное количество Постановлений Правительства РФ, актов Министерства образования Российской Федерации.
Основной проблемой в области правового регулирования международного усыновления в РФ является то, что оно должно соответствовать одновременно требованиям российского права и права иностранного государства, гражданином которого является кандидат в усыновители или, в случае если это лицо без гражданства, на территории которого он имеет постоянное место жительства.16 Это требование обусловлено интересами ребенка, так как позволяет обеспечить ему соответствующий правовой статус в иностранном государстве. Но у судов РФ очень часто отсутствует возможность ознакомиться с нормами семейного права страны, гражданином которой является усыновитель. Это связано с тем, что заинтересованные лица вправе, но не обязаны предоставлять документы, подтверждающие содержание норм иностранного семейного права (п. 1 ст. 166 СК РФ). А Министерство юстиции Российской Федерации, по словам его должностных лиц, законодательством иностранных государств и практикой его применения не располагают.17
Хотя в последние годы в Министерство образования РФ и обращаются посольства иностранных государств с просьбой довести до органов
16 Ст. 24 Декларации о социальных и правовых принципах, касающихся защиты и благополучия детей, особенно при передаче детей на воспитание и их усыновлении на национальном и международном уровнях 1986 г.; ч. 1 ст. 165 Семейного Кодекса Российской Федерации 1995 г.
17 Завражнов В. Усыновление иностранцами детей — российских граждан // Российская юстиция. 2001. № 7. С. 32
государственной власти отдельную информацию о правовом регулировании процедуры международного усыновления в их странах,18 но этого все равно недостаточно.
В связи с вышеизложенным было бы целесообразно в перечень документов, прилагаемых к заявлению об усыновлении, подаваемом в суд (ст. 271 ГПК РФ), включить основной нормативно-правовой акт, регламентирующий вопросы усыновления в государстве, гражданином которого является усыновитель или, в случае если это лицо без гражданства, на территории которого он имеет постоянное место жительства. Также суду следовало бы предоставить право требовать у кандидатов в усыновители дополнительные нормативно-правовые акты зарубежного государства по вопросам усыновления в том случае, если они необходимы для разрешения дела, а если данные документы не предоставляются в определенный судом срок — отказать в усыновлении.
С документами, предоставляемыми в ходе процедуры усыновления иностранными гражданами и лицами без гражданства в государственные органы Российской Федерации, в том числе и в суд, связана еще одна проблема — установление достоверности таких документов. Например, как правило, справки иностранных граждан и лиц без гражданства подписаны частнопрактикующими врачами; право собственности или пользования жилым помещением иностранные граждане и лица без гражданства подтверждают справками, выданными страховыми агентами, служащими налоговых служб; справки об отсутствии судимости выдают им помощники судей, полицейские участков, а заключения об условиях жизни и о возможности быть усыновителями оформляются агентствами по усыновлению, социальными работниками.19
Таким образом, Министерству юстиции РФ совместно с Министерством иностранных дел РФ следовало бы на основе анализа и изучения правовых норм государств, граждане которых являются основными усыновителями российских детей, разработать проекты документов, определяющих, какими органами конкретного государства или существующими на его территории организациями должны быть выданы документы, необходимые в ходе процедуры усыновления российских
18 Например, в 2001 г. с просьбой довести до органов управления образованием субъектов РФ требований, касающихся медицинского освидетельствования усыновляемых детей — иностранных граждан, обратилось посольство Канады в РФ.
19 ЗавражновВ. Усыновление иностранцами детей — российских граждан. С. 33.
детей. Изменения в эти акты могли бы вноситься на основе информации о соответствующих реальных изменениях, произошедших в государствах, обязанность предоставления которой можно было бы возложить на аккредитованные в Российской Федерации агентства по усыновлению.
Актуальные проблемы международного усыновления в Российской Федерации на современном этапе
Допустимость усыновления российских детей иностранными гражданами
Дискуссия о том, имеет ли право на существование международное усыновление в Российской Федерации, не утихла и по сей день. Ведь, с одной стороны, имеют место случаи жестокого обращения и убийства усыновленных российских детей в иностранных приемных семьях, а с другой стороны, реализовать право ребенка жить и воспитываться в семье, а иногда даже и спасти ему жизнь без функционирования института международного усыновления не представляется возможным. Например, нередки случаи, когда российские усыновители отказываются от практически здорового ребенка по причине наличия у него «эстетических дефектов», например оттопыренных ушей, кривого носа и т. д., но это, как ни странно, совершенно не смущает иностранных усыновителей.20
Итак, как уже было ранее выявлено, ныне действующие международноправовые нормы устанавливают, что усыновление в другой стране рассматривается в качестве альтернативного способа обеспечения ребенка семьей при наличии одного из двух условий:
- не представляется возможным передать ребенка на воспитание или для усыновления семье в стране происхождения;
- не представляется возможным обеспечить для ребенка надлежащую заботу в стране происхождения.21
Из двух вышеуказанных условий в Семейном Кодексе Российской Федерации в ст. 124 отражение нашло только первое. Но, учитывая, что Конституция РФ 1993 г. установила приоритет международно-правовых
20 См., например: Й1р://%'%глг.Ш.ги/о%га/№т/о116_тат.тат?р_пе%^_Ше^=80873& p_news_razdel_id= 1 &p_pagenum= 1
21 П. «Ь» ст. 21 Конвенции ООН о правах ребенка 1989 года; ст. 17 Декларации о социальных и правовых принципах, касающихся защиты и благополучия детей, особенно при передаче детей на воспитание и их усыновлении на национальном и международном уровнях, 1986 г.
норм перед внутригосударственным правом, на практике также должно учитываться и второе условие. При этом возникает вопрос о том, что следует подразумевать под понятием «надлежащей заботы». Также не ясно, как поступать в случае, если ребенка, которому не может быть обеспечена «надлежащая забота» в Российской Федерации (например, вследствие наличия у него тяжелого заболевания, которое могут вылечить только зарубежные врачи), хотят одновременно усыновить российская и иностранная супружеские пары. Ведь по законодательству Российской Федерации передать ребенка в иностранную семью можно только после того, как от него откажутся отечественные усыновители, но если позволить усыновить такого тяжело больного малыша российской семье, не имеющей достаточных средств для его лечения за рубежом, то он будет обречен на гибель.
В связи с этим было бы разумно включить в СК РФ положение о том, что международное усыновление детей, оставшихся без попечения родителей, возможно и в том случае, если «не представляется возможным обеспечить для ребенка надлежащую заботу в стране происхождения». Надлежащую заботу определить как создание для ребенка условий необходимых для его жизни, здорового и полноценного развития. Приоритетное право на усыновление в этом случае при всех прочих равных условиях должно быть предоставлено тем, кто может обеспечить эту «надлежащую заботу» в кратчайшие сроки. Также было бы целесообразно для таких детей сократить до трех месяцев, а возможно даже и упразднить вообще предусмотренный ст. 124 СК РФ шестимесячный срок22 нахождения сведений о них в федеральном банке данных перед предоставлением иностранным гражданам, лицам без гражданства и российским гражданам, проживающим за рубежом, возможности их усыновить. Это связано с тем, что детей с тяжелыми заболеваниями российские граждане принимают в семьи крайне редко, а в случае если ребенок тяжело болен, каждый лишний
22 Указанной норме Семейного кодекса противоречит п. 1 раздела IV Постановления Правительства РФ от 29 марта 2000 г. № 275 «Об утверждении Правил передачи детей на усыновление (удочерение) и осуществление контроля за условиями их жизни и воспитания в семьях усыновителей на территории РФ и Правил постановки на учет консульскими учреждениями РФ детей, являющихся гражданами РФ и усыновленных иностранными гражданами или лицами без гражданства» (в ред. постановлений Правительства РФ от 04.04.2002 № 217, от 10.03.2005 № 123), в котором указано, что усыновление ребенка иностранными гражданами и лицами без гражданства, а также российскими гражданами, проживающими за рубежом, допустимо спустя три месяца после поступления сведений о нем в государственный банк данных о детях, оставшихся без попечения родителей.
день ожидания усыновления и, соответственно, необходимого лечения может оказаться для его жизни решающим.
Проблема посредничества при международном усыновлении
Наиболее острой проблемой международного усыновления в РФ всегда была деятельность иностранных агентств по усыновлению, а точнее незаконная посредническая деятельность.
Ст. 20 Декларации о социальных и правовых принципах, касающихся защиты и благополучия детей, особенно при передаче детей на воспитание и их усыновлении на национальном и международном уровнях 1986 г., а также Конвенция о защите детей и сотрудничестве в отношении иностранного усыновления 1995 г. закрепляют, что международное усыновление должно производиться через компетентные органы и учреждения. Семейный кодекс РФ, запрещая посредническую деятельность по усыновлению (п. 1 ст. 126.1), не относит к ее числу деятельность специально уполномоченных иностранными государствами органов и организаций по усыновлению детей, которая осуществляется на территории РФ в силу международного договора РФ или на основе принципа взаимности и не преследует коммерческих целей.
При толковании данной нормы Семейного кодекса РФ вполне правомерно возникает ряд вопросов. Должны ли все организации по усыновлению детей быть специально уполномочены на то государством? Если это так, то каким образом государства отвечают (и отвечают ли) за деятельность агентств подобного рода? Однозначного ответа на эти вопросы в современной практике нет. Но наиболее рациональным их решением могло бы быть, как уже отмечалось ранее, учреждение во всех государствах на основании международного соглашения единого государственного органа, занимающегося вопросами международного усыновления. В его функции входило бы оказание на безвозмездной основе всех необходимых услуг гражданам своей страны в сфере усыновления детей — иностранных граждан, в первую очередь, через активное сотрудничество с аналогичными органами других государств.
В современной же России деятельностью, связанной с международным усыновлением, имеют права заниматься в соответствии с Постановлением Правительства РФ №654 от 4 ноября 2006 года «О деятельности органов и организаций иностранных государств по усыновлению
(удочерению) детей на территории Российской Федерации и контроля за ее осуществлением» две категории иностранных субъектов:
- иностранные государственные органы и организации,
- иностранные некоммерческие неправительственные организации, занимающиеся усыновлением (удочерением).
В соответствии с вышеуказанным Постановлением Правительства, для осуществления деятельности по усыновлению (удочерению) детей на территории России иностранная государственная организация должна получить в Министерстве образования и науки РФ разрешение на открытие представительства на территории РФ, которое в течение месяца со дня получения должна представить в Государственную регистрационную палату при Министерстве юстиции РФ, которая в месячный срок вносит его в сводный государственный реестр аккредитованных на территории РФ представительств иностранных компаний и выдает соответствующее свидетельство, которое в месячный срок представляется в Министерство образования и науки.
Иностранная же некоммерческая организация должна получить в Министерстве образования и науки РФ разрешение на осуществление деятельности по усыновлению детей на территории РФ, предварительно уведомив Федеральную регистрационную службу о создании своего представительства на территории РФ.
Никаких требований к иностранным государственным органам и организациям, ограничивающих их право на получение разрешения на открытие представительства, анализируемым Постановлением Правительства не установлено. Для иностранных некоммерческих организаций таким требованием является осуществление деятельности по усыновлению на территории своего государства не менее 5 лет на момент подачи заявления в Министерство образования и науки о получении разрешения на осуществление деятельности по усыновлению в РФ.
Постановление Правительства №654 от 04.11.2006 отдельно для государственных органов и организаций и отдельно для негосударственных некоммерческих организаций устанавливает исчерпывающие перечни документов, которые они должны представить в Министерство образования и науки РФ для получения соответствующих разрешений. Причем перечень документов для негосударственных некоммерческих организаций значительно шире.
В оба указанных перечня входят копии учредительных документов,
а также документы, содержащие сведения о сотрудниках иностранной государственной организации, об ее организационной структуре; копия лицензии (или иного документа), выданной компетентным органом государства местонахождения иностранной организации, подтверждающей полномочия организации по осуществлению деятельности по усыновлению детей; решение руководящего органа иностранной организации о создании своего представительства; положение о представительстве иностранной организации и др.
Особый интерес вызывают две категории документов из указанных перечней:
- перечень услуг, предоставляемых иностранной государственной организацией кандидатам в усыновители с указанием стоимости;
- документ, подтверждающий обязательства иностранной государственной организации соблюдать требования законодательства РФ при осуществлении деятельности по усыновлению детей, осуществлять контроль за условиями жизни и воспитания усыновленных детей и представлять соответствующие отчеты и информацию в установленном законом порядке, а также осуществлять контроль за постановкой в установленном порядке усыновленных детей на учет в консульском учреждении РФ.
Очевидно, что требования об их предоставлении направлены на обеспечение интересов как усыновителей, так и усыновляемых детей, но не вполне ясно, что это будут за документы, как они должны быть составлены, кем подписаны, а для расценок — насколько указанная информация будет соответствовать действительности, и, главное, зачем она в принципе нужна государству.
Для принятия решения (на что Постановлением Правительства отведено три месяца с момента представления всех необходимых, указанных в нем документов в Министерство образования и науки) о выдаче разрешений Министерству образования и науки необходимо также получить заключения Министерства иностранных дел РФ, Министерства внутренних дел РФ, Министерства юстиции РФ, Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения и социального развития о возможности осуществления представительством иностранной организации деятельности по усыновлению.
Постановлением Правительства предусмотрены основания для отказа в выдаче разрешений иностранным государственным и негосударственным
некоммерческим организациям, основания прекращения действия этих
и 23 ~ ~ 24
разрешений,23 основания для приостановления действия разрешений.24
Представительство иностранной организации считается открытым и правомочно осуществлять деятельность по усыновлению детей со дня выдачи Министерством образования и науки РФ соответствующих разрешений.
Таким образом, новая процедура открытия на территории РФ представительств государственных и негосударственных некоммерческих организаций направлена на то, чтобы обеспечить российским детям, усыновленным иностранными гражданами, безопасность и нормальные условия жизни и развития в новой семье за рубежом.
В настоящее время в Российской Федерации аккредитована 51 иностранная организация по усыновлению.25
Но, несмотря на то что международное законодательство и практика в области международного усыновления однозначна: если в стране происхождения ребенка аккредитованы организации иностранного государства, то все усыновления должны производиться только через эти организации,26 в Российской Федерации по данным за 2002 год 30% детей
— граждан Российской Федерации было усыновлено иностранными гражданами — «независимыми усыновителями» (что по существу означает
— при содействии посредников).27
Возможность существования таких «независимых усыновителей», а одновременно с ними и посредников по усыновлению основана, во-первых, на том, что в российском законодательстве не закреплена обязанность иностранных граждан и лиц без гражданства осуществлять усыновление только через аккредитованные в установленном порядке организации, а во-
23 П. 8 Постановления Правительства РФ № 654 от 4 ноября 2006 г. «О деятельности органов и организаций иностранных государств по усыновлению (удочерению) детей на территории Российской Федерации и контроля за ее осуществлением».
24 П. 9 Постановления Правительства РФ № 654 от 4 ноября 2006 г.
25 США — 27 организаций, Испания — 8, Италия — 7; Франция — 2; Израиль
— 2, по одной у Швеции, Бельгии, Норвегии, Канады, Германии ( http://www.usynovite.ru/ Метайопа1/ги/).
26 Исключение составляют страны (их единицы — Ирландия, Новая Зеландия), в которых по разным причинам не открыты представительства уполномоченных организаций. В этих случаях возможно проведение усыновления лично усыновителем, но только при его обращении в соответствующий компетентный в вопросах усыновления орган государства происхождения ребенка.
27 Дзугаева А. З. Усыновление российских детей иностранными гражданами // Защита прав ребенка в современной России / Под. ред. А. М. Нечаевой. М., 2004. С. 130.
вторых, на норме ч. 3 ст. 126.1 СК РФ, в которой указывается, что кандидаты в усыновители вправе иметь своих представителей, статусом которых обычно и прикрываются посредники.
В связи с вышесказанным рациональной и даже необходимой является инициатива ряда депутатов Государственной Думы закрепить на законодательном уровне норму о том, что международное усыновление должно осуществляться только через аккредитованные на территории Российской Федерации агентства.
Одной из основных функций аккредитованных в Российской Федерации уполномоченных иностранными государствами органов и организаций по усыновлению детей является получение сведений о конкретном ребенке и передача этих сведений в головную организацию для кандидатов в усыновители, документы которых представлены в установленном порядке для постановки на учет. Но при этом ФЗ от 16 апреля 2001 г. № 44 «О государственном банке данных о детях, оставшихся без попечения родителей», устанавливая порядок постановки на учет детей, подлежащих усыновлению, не предусматривает возможности получения сведений о ребенке через представительство аккредитованной организации.
Получается, что кандидаты в усыновители не имеют достаточно времени для получения полной информации о ребенке до судебного заседания,28 что часто приводит к тому, что они впоследствии, более подробно ознакомившись с диагнозом болезни ребенка, узнав больше о его характере, других личностных характеристиках отказываются от него и предъявляют претензии к агентству. В то же время, если сотрудники представительства аккредитованной организации будут иметь возможность получения конфиденциальной информации о ребенке для кандидатов в усыновители, то это позволит им принять взвешенное решение об усыновлении подобранного ребенка.
В интернете начал функционировать сайт, посвященный международному усыновлению.29 Он работает на английском, немецком, испанском и итальянском языках. Его посетителям — предполагаемым усыновителям —
28 Ст. 15 Декларации о социальных и правовых принципах, касающихся защиты и благополучия детей, особенно при передаче детей на воспитание и их усыновлении на национальном и международном уровнях 1986 г. предусматривает, что родителям ребенка, будущим приемным родителям и, в зависимости от обстоятельств, самому ребенку следует предоставлять достаточно времени и обеспечивать надлежащие консультации для скорейшего решения вопроса о дальнейшей судьбе ребенка.
29 http://www.usynovite.ru
предоставляется возможность ознакомиться со сведениями федерального банка данных о детях, оставшихся без попечения родителей: краткой характеристикой детей, их основными данными, посмотреть фотографии ребенка. На сайте создана удобная системы поиска по параметрам, задаваемым посетителем (возраст ребенка, цвет глаз, волос, наличие братьев и сестер и др.).
Создание подобного сайта позволяет не только иностранным, но и российским гражданам, желающим усыновить ребенка, получить необходимую первоочередную информацию о процедуре усыновления, выбрать малыша и узнать, где и как с ним можно познакомиться лично. Подобного рода сайт создан и органами государственной власти СанктПетербурга — www.sirota-spb.ru.
Контроль за условиями жизни детей, усыновленных иностранными гражданами
После того, как решение об усыновлении российского малыша иностранными гражданами принято судом, государство продолжает до восемнадцатилетнего возраста следить за его судьбой, развитием и воспитанием в иностранной семье, в первую очередь, через постановку ребенка на консульский учет и предоставляемые отчеты об условиях его жизни в новой семье.
В случае усыновления через представительство аккредитованной организации отчеты об условиях жизни и воспитания детей в семьях усыновителей, подготовленные компетентными органами государства, на территории которого проживает усыновленный ребенок, представляются данной организацией, а в случае усыновления без содействия представительства аккредитованной организации — компетентным органом иностранного государства, давшим обязательство представлять отчеты
об условиях жизни и воспитания усыновленных детей. При этом следует отметить, что отчеты от аккредитованных организаций представляются регулярно и в установленные сроки, так как они заинтересованы в своей дальнейшей деятельности на территории РФ (в случае несоблюдения требования о предоставлении отчетов действие соответствующего решения Министерства образования и науки РФ будет прекращено).30
30 Пп. «ж» п. 8 Постановления Правительства РФ № 654 от 4 ноября 2006 г. «О деятельности органов и организаций иностранных государств по усыновлению (удочерению) детей на территории Российской Федерации и контроля за ее осуществлением».
Отчеты же о жизни усыновленных независимыми усыновителями детей представляются крайне редко. Это связано с тем, что реального рычага воздействия на органы иностранных государств у Российской Федерации нет. Это является еще одним доводом в пользу того, что международное усыновление должно осуществляться только через аккредитованные агентства или специализированный государственный орган иностранного государства.
В качестве одной из возможных мер борьбы с непредоставлением и несвоевременным предоставлением «независимыми усыновителями» или аккредитованными организациями отчетов об условиях жизни усыновленных иностранными гражданами и лицами без гражданства детей на современном этапе А. З. Дзугаева предлагает приостанавливать прием документов от кандидатов в усыновители соответствующего иностранного государства, гражданами которого являются или на территории которого проживают усыновители, отчеты которых не предоставлены или
31
предоставлены не вовремя.31
Кроме того, нуждаются в изменении сроки предоставления отчетов. Первый год после вступления в законную силу решения суда об усыновлении отчеты должны предоставляться раз в полгода, а в последующие три года
— раз в год, все остальное время, оставшееся до совершеннолетия, раз в 2 года.32
Вышесказанное позволяет сделать вывод о том, что действующий порядок международного усыновления российских детей нуждается в скорейшем реформировании, поскольку существующий не позволяет в полном объеме защитить права и свободы, а также обеспечить безопасность маленьких россиян, усыновленных иностранцами и лицами без гражданства.
31 Дзугаева А. З. Усыновление российских детей иностранными гражданами.
С. 132.
32 Сейчас в соответствии с п. 22 Постановления Правительства РФ № 654 от 4 ноября 2006 г. «О деятельности органов и организаций иностранных государств по усыновлению (удочерению) детей на территории Российской Федерации и контроля за ее осуществлением» в первый год после усыновления обследование жизни и воспитания ребенка производится по истечении 5 месяцев с даты вступления в законную силу решения об усыновлении, второе обследование—по истечении 11 месяцев, третье—23; четверто е—35. По истечении трех лет с даты вступления в законную силу решения об усыновлении ребенка до его совершеннолетия представление отчетов осуществляется по решению органа исполнительной власти субъекта РФ, в зависимости от конкретной ситуации, складывающейся в семье усыновителей. В первый год после вступления в законную силу решения суда об усыновлении отчеты предоставляются раз в полгода. Во второй и третий годы — один раз в год.
ПРИЛОЖЕНИЯ
Распределение усыновлений иностранными гражданами по странам
в 2004 году33
Распределение по странам усыновлений иностранными гражданами детей-инвалидов в 2004 году34
«1ЛА
Иепа+и
ДОЬ '■ Иглаа
10%
33 http://www.usynovite.ru/statistics/
34 Там же.
