CC BY
114
НАУЧНЫЙ ВЕСТНИК МГТУ ГА серия История, философия, социология
УДК 342.553(47+57-25)
ПРОБЛЕМЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В МЕГАПОЛИСЕ
(на примере г. Москвы)
А.В. УСТОЕВ
Статья представлена доктором философских наук, профессором Г араниной О.Д.
Рассматриваются противоречия местного самоуправления, обусловленные спецификой организации городского управления в мегаполисе.
Местное самоуправление в субъекте Российской Федерации - городе федерального значения Москве - признаваемая и гарантируемая Конституцией Российской Федерации самостоятельная деятельность местного сообщества (жителей внутригородского муниципального образования) по решению вопросов местного значения непосредственно или через органы местного самоуправления. Институт местного самоуправления начал создаваться в Москве еще в середине 90-х гг., однако в процессе его функционирования проявились острые противоречия, обусловленные недостаточностью децентрализации сложившейся системы городского управления.
Во-первых, ссылаясь на необходимость сохранения единства городского хозяйства, городские власти передали на муниципальный уровень незначительный объем полномочий. При этом большая их часть, формально определенная в городских законах о местном самоуправлении, на практике не может ими выполняться в связи с отсутствием финансовых и материальных ресурсов для их реализации. Наиболее ограниченным перечнем полномочий обладают муниципалитеты Москвы, реальными функциями которых являются организация опеки и попечительства, снижение брачного возраста, содействие организации регистрации животных и выполнение ряда других незначительных задач. Этот перечень не позволяет муниципалитетам оказывать существенное влияние на жизнедеятельность территорий муниципальных образований.
Во-вторых, показателем чрезвычайно низкого уровня децентрализации в Москве является незначительный объем финансовых ресурсов, находящихся в распоряжении органов местного самоуправления.
Очевидно, что условия для функционирования местного самоуправления в крупных городах абсолютно иные, чем в мелких поселениях, где все жители хорошо знают друг друга и структура местного сообщества достаточно проста и понятна. Ситуация в мегаполисе принципиально другая. Люди живут в одном районе, работают - в другом, проводят свободное время -в третьем, их дети могут учиться в четвертом и т.п. Это и давало представителям власти возможность утверждать, что в рамках мегаполиса складывается сообщество, которое должно управляться единым органом власти. Кроме того, очевидно, экономия на масштабе, «эффекты перелива» и связанные с ними негативные последствия серьезных различий в уровне предоставления услуг в крупных городских агломерациях проявляются наиболее полно. Поэтому неудивительно, что на практике децентрализация в управлении крупными городами достаточно ограничена.
Значимые аргументы в пользу усиления централизации проявляются в случае посткомму-нистических городов. Серьезнейшие диспропорции, сложившиеся в результате отсутствия полноценных рынков земли и недвижимости, необходимость значительных структурных сдвигов и проведения радикальных реформ городского хозяйства выдвигают на первый план потребность в единой стратегии и концентрации усилий на решении ключевых задач, что плохо совместимо с фрагментированной структурой управления. Кроме того, быстрые темпы разрастания город-
ских агломераций, также создают новые вызовы, реакция на которые требует скоординированных решений.
В то же время в таких городах существуют серьезные причины, обусловливающие необходимость децентрализации. Предостережения сторонников теории «общественного выбора» об угрозе бюрократизации управления крупными городами и монополизации предоставления услуг в условиях одноуровневой модели особенно актуальны в странах с незрелыми и до конца не сформировавшимися демократическими механизмами. При отсутствии децентрализации управления существует опасность того, что масштабные структурные сдвиги, происходящие в больших городах, будут осуществляться под контролем крупных лоббистских структур без учета мнения населения, а то и вопреки его интересам. В этих условиях децентрализация является важнейшим условием формирования политически сбалансированной системы управления, создавая противовес бюрократическим тенденциям в общегородском управлении. Она создает более благоприятные условия для демонополизации предоставления городских услуг и внедрения рыночных механизмов в данной сфере. Управленческая система на общегородском уровне неизбежно тяготеет к формированию иерархических организационных структур даже в тех случаях, когда предоставление услуг вполне может осуществляться самостоятельными производителями на рыночных принципах. Если же подобные структуры допускают на рынок независимые компании, этот процесс неизбежно приобретает непрозрачный, часто коррупционный характер. Передача полномочий по обеспечению таких услуг на более низкие уровни управления будет способствовать отказу от данных структур общегородского уровня и хотя бы административной децентрализации. А конкуренция между различными муниципалитетами будет подталкивать их к тому, чтобы переходить к более эффективным рыночным принципам предоставления данных услуг.
Таким образом, анализ общих предпосылок организации местного самоуправления в городах федерального значения показывает, что в этой сфере действуют разнообразные тенденции. Технологические факторы (экономия на масштабе, «эффекты перелива» и т.п.) или то, что не совсем корректно называется в российской практике принципом единства городского хозяйства, предопределяют централизацию значительного объема функций на общегородском уровне. Размывание границ местного сообщества на уровне отдельных территорий ограничивает возможности реализации механизмов самоуправления, хотя и далеко не в той степени, чтобы говорить об их полной неадекватности в городах федерального значения. В то же время муниципальная власть оказывается существенным элементом механизма сдержек и противовесов в городском управлении, без которого тенденции бюрократизации и монополизации неизбежно будут вызывать значительные экономические и социальные издержки. Видимо невозможно распространить на города федерального значения общие положения, содержащиеся в законодательстве о местном самоуправлении. В то же время нет оснований считать, что формирование структуры местного самоуправления можно полностью оставить в компетенции самих этих городов, монополию которых на осуществление властных полномочий она подрывает. Судя по всему здесь необходимо особое федеральное регулирование данного вопроса, возможные направления которого рассмотрены ниже.
Функции местной власти в городах федерального значения должны отвечать следующим критериям:
• не иметь значительной экономии на масштабе и существенных «эффектах перелива»;
• позволять учитывать местные предпочтения населения, концентрироваться в тех сферах, где наиболее сильны элементы сообщества на отдельных территориях;
• охватывать потенциально конкурентные сферы предоставления городских услуг;
• обеспечивать информированность и возможность влияния местного сообщества на те решения, которые его непосредственно затрагивают.
Для сохранения целостности системы местного самоуправления функции местной власти в городах федерального значения, как представляется, не должны выходить за рамки полномочий местного самоуправления, которые предоставлены российским законодательством муниципальным образованиям на всей территории страны. Принципы разделения собственности между общегородским и муниципальным уровнями также должны находиться в русле федерального законодательства. Даже самый поверхностный анализ позволяет утверждать, что вопросы местного значения на внутригородских территориях нельзя свести к перечню, установленному для поселений или районов. И в том, и в другом случае в компетенцию соответствующего уровня входят инфраструктурные отрасли и составляющие ядро городского хозяйства, единство которого необходимо сохранить в ходе децентрализации власти. Поэтому разделение функций должно происходить исходя из других признаков. Представляется, что к компетенции местной власти в городах федерального значения можно отнести следующие группы функций.
Во-первых, предоставление потенциально конкурентных услуг, не имеющих экономии на масштабе, а именно:
• содержание муниципального жилищного фонда;
• организация благоустройства и озеленения территории;
• организация сбора и вывоза мусора и бытовых отходов.
Децентрализация предоставления данных услуг позволит создать условия для усиления рыночных начал в жилищно-коммунальном комплексе, разделив между разными уровнями управления организацию предоставления потенциально конкурентных услуг и услуг, представляющих собой естественные монополии.
Во-вторых, это предоставление услуг, имеющих минимальные «эффекты перелива» и обеспечивающих качество жизни на той или иной территории. Эти услуги можно разделить на два больших блока. Первый блок - услуги, по самой своей природе носящие локальный характер. К ним можно отнести, например, организацию дошкольного образования. Второй блок - услуги, предоставление которых может носить как общегородской, так и местный, локальный характер. К таким услугам можно отнести:
• предоставление дополнительного образования;
• организацию библиотечного обслуживания населения;
• создание условий для организации досуга и обеспечение жителей услугами организаций культуры;
• обеспечение условий для развития массовой физической культуры и спорта;
• создание условий для массового отдыха жителей и обустройство мест массового отдыха.
Очевидно, что ряд организаций, предоставляющих данные услуги, имеют не только общегородское, но и общероссийское значение (Большой театр, Румянцевская библиотека, Эрмитаж, «Лужники» и т.п.). В то же время на отдельных городских территориях существует достаточно развитая сеть библиотек, стадионов, организаций культуры и отдыха, которые предоставляют услуги не общегородского, а местного уровня. Обеспечение предоставления услуг подобного характера целесообразно закрепить за муниципальной властью. Причем соответствующий критерий должен применяться при разделении не только функций, но и собственности на данные объекты.
В-третьих, это общие полномочия, обеспечивающие нормальное «техническое» функционирование местного сообщества. К ним можно отнести:
• создание условий для обеспечения жителей услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания (в рамках общегородского нормативно правового регулирования);
• организацию освещения улиц и установки указателей с названиями улиц и номерами домов;
• обеспечение первичных мер противопожарной безопасности, предупреждения и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций.
В-четвертых, это функции, специфические для крупных городов и связанные с участием в решении общегородских вопросов, затрагивающих конкретное местное сообщество. К подобным вопросам можно отнести:
• планирование социально-экономического развития территории;
• решения, связанные с использованием земли и недвижимости на соответствующей территории;
• организация транспортного обслуживания;
• дорожное хозяйство;
• экологический контроль;
• организация школьного образования;
• организация охраны общественного порядка.
В ряде случаев, при неудовлетворительности решения данных вопросов на общегородском уровне, местные власти по согласованию с городскими могут предпринимать собственные действия по улучшению ситуации. Подобные дополнительные полномочия при наличии соответствующих финансовых ресурсов могут быть предоставлены в сферах транспортного обслуживания (введение дополнительных маршрутов), дорожного хозяйства и охраны общественного порядка.
Органам местного самоуправления могут быть переданы полномочия по решению вопросов местного значения в соответствии со ст. 17 Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». При этом особенно важно реальное закрепление за ними таких фактически не полностью переданных им на настоящее время полномочий, как:
• создание муниципальных предприятий и учреждений, финансирование муниципальных учреждений, формирование и размещение муниципального заказа;
• установление тарифов на услуги, предоставляемые муниципальными предприятиями и учреждениями;
• принятие и организация выполнения планов и программ комплексного социально экономического развития.
Некоторые из этих полномочий (в частности, создание новых муниципальных предприятий и учреждений, принятие планов и программ комплексного социально экономического развития муниципального образования) должны осуществляться в координации с общегородскими органами власти и управления.
Анализируя функции и перечень муниципальных услуг органов местного самоуправления можно сделать следующие выводы:
Во-первых, функции внутригородских территорий можно разделить на три блока: участие в решении общегородских вопросов, относящихся к данной территории; регулятивные функции и предоставление муниципальных услуг. Те же блоки предлагается закрепить и за муниципальными образованиями в городах федерального значения. При этом регулятивные функции в соответствии с российским законодательством рассматриваются как полномочия по решению вопросов местного значения.
Во-вторых, предлагаемый перечень муниципальных услуг практически не выходит за рамки сложившегося в других крупных городах. Международный опыт показывает, что данный перечень может быть даже расширен за счет включения таких функций, как содержание социальных учреждений (детских домов, домов престарелых, приютов для бездомных), содержание дорог местного значения, а также представление отдельных услуг в сфере школьного образования и здравоохранения. Однако по российскому законодательству часть этих функций (в частности, социальные) передана на региональный уровень.
Среди функций, связанных с участием в решении общегородских вопросов, относящихся к конкретной территории, ключевая роль принадлежит участию в планировании строительства и земельного зонирования - те или иные формы подобного участия предусмотрены для всех внутригородских территорий в рассматриваемых нами городах. Частично подобное участие в городах федерального значения осуществляется и сейчас, однако его возможности необходимо существенно расширить. Это должно быть учтено при разработке конкретных механизмов взаимодействия общегородских и муниципальных властей.
Специфика ситуации в городах федерального значения предъявляет противоречивые требования к территориальному уровню организации муниципальной власти. С одной стороны, в условиях существенной централизации функций на верхних уровнях управления Москвой особенно важно, чтобы местные органы были приближены к населению, могли адекватно отражать его интересы и преференции. С другой стороны, особая роль местных органов как противовеса тенденции к бюрократизации и монополизации власти предполагает, что они должны обладать достаточно существенными ресурсами и иметь значительный социальный вес. Неудивительно, что в этих условиях возникают предложения о формировании территориальной структуры, стремящейся сочетать оба указанных выше фактора.
За муниципальными образованиями закрепляется ограниченный перечень доходных источников. Кроме того, на общегородском уровне ежегодно разрабатываются нормативы расходов, используемые для формирования минимальных местных бюджетов. Финансовая помощь определяется как разница между собственными доходами и нормативными расходами муниципальных образований. Таким образом, возможности муниципальных образований по осуществлению расходов фактически никак не связаны с их доходной базой и определяются решениями общегородского уровня.
В принципе, использование системы финансового выравнивания на крупных урбанизированных территориях имеет определенное оправдание, поскольку негативные последствия существенной разницы в уровне предоставления услуг в различных муниципалитетах могут испытывать жители агломерации в целом. Однако с учетом того, что системообразующие услуги остаются на уровне общегородских властей и полномочия муниципалитетов достаточно ограничены, используемые в городах федерального значения механизмы выравнивания представляются явно чрезмерными. Кроме того, необходимо учитывать, что подобная система, в целом соответствовавшая прежнему законодательству о местном самоуправлении, входит в противоречие с теми изменениями, которые внесены в 2003-2004 гг. в регулирование финансовых основ местной власти. Обычным аргументом против ориентации на собственные источники финансирования в городах федерального значения является утверждение, что в этих условиях центральные, промышленные и «спальные» районы неизбежно окажутся в неравных условиях. Данная специфика крупных урбанизированных территорий, безусловно, создает определенные проблемы при закреплении доходных источников за муниципальными образованиями. В частности, как и в случае полномочий, нецелесообразно ориентироваться на тот перечень налоговых доходов, который закреплен федеральным законодательством за поселениями либо районами.
Наиболее предпочтительной представляется ориентация на поимущественные налоги (при скорейшем переходе к оценке налоговой базы по налогу на имущество физических лиц исходя из рыночной стоимости) и налоги на малый бизнес (в первую очередь на вмененный доход). В то же время закрепление за муниципалитетами в городах федерального значения подоходного налога представляется нецелесообразным. Данный налог концентрируется в первую очередь по месту работы, а не по месту жительства граждан. При этом представленный выше перечень функций, закрепляемых за муниципальными образованиями, в подавляющем большинстве ориентирован на обслуживание именно живущих, а не работающих на данной территории. Тем самым акцент должен быть сделан на те доходные источники, кото-
рые связаны с жилой недвижимостью и налогообложением организаций, занимающихся обслуживанием населения.
Что касается финансовой помощи, то любой механизм, закрепленный на настоящий момент в законодательстве, - как выравнивание бюджетной обеспеченности, так и выделение подушевого трансферта - может быть использован в городах федерального значения. В первом случае может обеспечиваться большее выравнивание расходов на одного жителя, во втором - создаваться более весомые стимулы к наращиванию налоговой базы. Однако в любом случае основную роль должны играть собственные доходы муниципальных образований.
Особого внимания заслуживает вопрос, достаточно ли в условиях сложно организованных урбанизированных территорий ориентироваться при выделении трансфертов именно на количество проживающих. Как представляется, уже упоминавшееся выше сосредоточение функций муниципальных образований именно на обслуживании проживающего, а не работающего либо приезжающего из других населенных пунктов населения позволяет в целом дать положительный ответ на данный вопрос. Однако окончательно определиться с механизмами предоставления финансовой помощи (как и с другими аспектами организации финансовых взаимоотношений общегородских и муниципальных властей) возможно только после четкого определения полномочий муниципальных образований (в частности, после конкретного разделения общегородских и местных вопросов в сферах библиотечного обслуживания, культуры, досуга, физической культуры и спорта и т.п.).
К сожалению, доступная бюджетная отчетность (отчеты об исполнении бюджетов городов и районов, направляемые в Минфин России) не дает возможности оценить финансовые последствия того или иного варианта распределения полномочий, закрепления финансовых источников за местными бюджетами либо механизмов финансовой помощи для бюджета г. Москвы, поскольку данные о доходах и расходах местных бюджетов представляются не в разрезе муниципальных образований. Тем самым на данном этапе исследования невозможно оценить, насколько серьезны будут финансовые последствия предлагаемых реформ для различных уровней власти в городах федерального значения, а также для конкретных муниципальных образований.
ЛИТЕРАТУРА
Положение об управе района города Москвы. Приложение 2 к Постановлению Правительства Москвы от 3 декабря 2002 г. № 981-ПП.
THE PROBLEMS OF LOCAL SELF-GOVERNMENT IN MEGAPOLIS (ON THE EXAMPLE OF MOSCOW)
Ustoev A.V.
The local self-government system contradictions and difficulties in the conditions of large city are considered.
Сведения об авторе
Устоев Алексей Владимирович, 1983 г.р., окончил магистратуру МГУ им. М.В. Ломоносова (2006), аспирант МГТУ ГА, автор 3 научных работ, область научных интересов - социология управления.
