CC BY
15УДК 342.736 DOI: 10.24412/2411-2275-2024-2-43-46
ЛЕОНОВ Д.В., ШЕЛУДЯКОВА А.А.
ПРОБЛЕМЫ ЛИЧНОГО ПРИЕМА ГРАЖДАН В ОРГАНАХ ПУБЛИЧНОЙ ВЛАСТИ
Ключевые слова: личный прием, государственный орган, орган публичной власти, заявление, предложение, жалоба.
Статья посвящена исследованию практических проблем личного приема граждан в государственных органах и органах местного самоуправления. Авторы акцентируют внимание на том, что необходимо разделять личный прием и неформализованное общение гражданина с должностным лицом, поскольку обращения на личном приеме порождают целый ряд обязательных процедур (составление карточки личного приема и пр.) и возникновение определенных юридических последствий, в частности могут стать основанием для проведения мероприятий по контролю, возбуждения дела об административном правонарушении и пр. В статье сформулированы предложения по совершенствованию законодательства об обращениях граждан в целях расширения круга гарантий права на обращение и устранения пробелов правового регулирования.
LEONOV, D.V., SHELUDYAKOVA, A.A.
PROBLEMS OF PERSONAL RECEPTION OF CITIZENS IN PUBLIC AUTHORITIES
Key words: personal reception, state body, public authority, statement, proposal, complaint.
The article is devoted to the study of practical problems of personal reception of citizens in state bodies and local governments. The authors emphasize that it is necessary to separate a personal reception and informal communication between a citizen and an official, since requests at a personal reception give rise to a number of mandatory procedures (drawing up a personal reception card, etc.) and the emergence of certain legal consequences, in particular, can become the basis for carrying out control measures, initiating a case of an administrative offense, etc. The article formulates proposals for improving the legislation on citizens' appeals in order to expand the range of guarantees of the right to appeal and eliminate gaps in legal regulation.
Личный прием - одна из важнейших форм взаимодействия общества и публичной власти. Конструктивное общение должностных лиц и граждан является необходимым условием повышения уровня доверия общества к государственным институтам. Именно поэтому процедура личного приема, с одной стороны, должна быть прозрачной и понятной для граждан, а с другой стороны должна предусматривать гарантии, достаточные для доведения позиции гражданина до органа или должностного лица. Только в этом случае личный прием будет действительно эффективным средством для реализации и защиты прав граждан.
Законодательную регламентацию личного приема как формы направления обращений трудно назвать подробной. В Федеральном законе от 02.05.2006 № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» (далее - ФЗ № 59) рассматриваемый правовой институт удостоился раскрытия лишь в одной статье.
Общие положения о личном приеме граждан закреплены в статье 13 ФЗ № 59. Данная статья регулирует далеко не все вопросы, возникающие при организации личного приема. Более детальное регулирование рассматриваемых общественных отношений установлено только в законах субъектов РФ и в подзаконных актах различных органов публичной власти. Законодатель не сформулировал дефиницию понятия «личный прием», что можно считать недостатком правового регулирования данного института. Сущность рассматриваемого правового института раскрывается лишь при исследовании всех его признаков. В статье 13 ФЗ № 59 сформулированы сущностные признаки личного приема, а именно:
1) часть 1 анализируемой статьи закрепляет, что личный прием проводится руководителями государственных органов, органов местного самоуправления и уполномоченными на то лицами;
2) часть 2 рассматриваемой статьи устанавливает, что гражданин, обратившийся в орган публичной власти с просьбой об осуществлении проведения личного приема по тому или иному вопросу (вопросам), является заявителем, то есть физическим лицом (даже если гражданин представляет организацию);
3) из части 3 анализируемой статьи усматривается, что личный прием является процедурой рассмотрения устных обращений граждан, письменные же обращения, согласно части 4 той же статьи, могут быть приняты, но они являются лишь дополнительной составляющей к основному элементу личного приема - личным устным обращениям;
4) важным признаком личного приема также является то, что ответ должностного лица, уполномоченного на проведение личного приема, может быть дан как устно, так и письменно, согласно части 3 рассматриваемой статьи;
5) документом, подтверждающим проведение личного приема и фиксирующим содержание устного обращения, является карточка личного приема;
6) место и время (конкретные дни и часы) личного приема, исходя из части 1 анализируемой статьи, определяются самим органом публичной власти.
Несмотря на то, что законодатель прямо не формулирует дефиницию личного приема, исходя из признаков данной процедуры можно прийти к выводу о том, что личный прием предполагает непосредственное устное общение гражданина с должностным лицом по тем или иным вопросам.
Вместе с тем, как справедливо указывает А.В. Савоськин, далеко не во всех случаях общение гражданина с должностным лицом означает проведение личного приема [1, с. 72-73]. Необходимо разделять личный прием и неформализованное общение гражданина с должностным лицом.
Так, например, в Письме Роспотребнадзора от 24.03.2008 № 01/2555-8-32 «Об оптимизации форм и методов работы по рассмотрению обращений потребителей» (пункт 2) выделяются понятия «обращения на личном приеме» и «иные устные консультации». В данном документе прямо указано, что обращения на личном приеме порождают обязанность составить карточку личного приема, могут стать основанием для проведения мероприятий по контролю или возбуждения дела об административном правонарушении. Иные устные консультации должностных лиц Роспотребнадзора не могут повлечь вышеуказанные последствия.
Таким образом, личный прием всегда предполагает документирование его результатов, а также может предполагать возникновение определенных юридических последствий, например, проведение тех или иных мероприятий органом власти или должностным лицом. Осуществление процедуры личного приема может оказать непосредственное влияние на права, свободы и законные интересы граждан.
В связи с этим правовое регулирование проведения личного приема должно максимально учитывать многочисленные нюансы и спорные ситуации, которые могут возникнуть в ходе взаимодействия граждан с должностными лицами. Поскольку законодательное регулирование личного приема едва ли можно назвать детализированным, следует выделить отдельные проблемы данного института и предложить рекомендации по их решению.
1. Отсутствие регламентации представительства при личном приеме.
Пожалуй, одна из главных проблем правового регулирования института обращений, в частности личного приема, - полное отсутствие в рамках ФЗ № 59 норм, предусматривающих для заявителя возможность обращаться через своего представителя. Таким образом, институт представительства при рассмотрении обращений вообще не регламентирован на законодательном уровне.
В связи с этим неясно, каким образом следует обращаться в органы публичной власти лицам, которые не могут или не хотят делать это непосредственно (лично) по субъективным или объективным причинам. В то же время в ФЗ № 59 не содержится и запрет на привлечение представителя в рамках рассмотрения обращений.
Поскольку институт представительства не урегулирован в рамках ФЗ № 59, право на обращение через представителя все равно реализуется в практической деятельности. Однако, в силу буквального толкования закона, гражданин, явившийся на личный прием, не обязан предъявлять какие-либо документы, которые бы подтверждали его полномочия действовать от имени организации (например, доверенность). Данный правовой пробел предоставляет возможность не подтверждать полномочия представителя юридического лица при личном приеме. Вышеуказанный вывод может быть применим и к физическим лицам. Проблема отсутствия регламентации представительства при личном приеме актуальна в силу того, что при возникновении отдельных жизненных обстоятельств (например, в силу состояния здоровья, выезда за пределы РФ) физическое лицо просто не может явиться на прием лично.
В связи с этим необходимо отметить, что часть 2 статьи 3 ФЗ № 59 закрепляет возможность устанавливать дополнительные гарантии права на обращение в соответствии с законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ. Это полномочие и было реализовано в Законе Чеченской Республики от 5 июля 2006 года № 12-РЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан
в Чеченской Республике». В части 3 статьи 1 данного Закона закреплено право граждан обращаться в государственные органы и к их должностным лицам устно или письменно, непосредственно либо через своего представителя. Оформление представительства в таком случае осуществляется по гражданскому законодательству. То есть в данном случае вопрос представительства в рамках института обращений был решен региональным законодателем посредством бланкетной ссылки на гражданское законодательство.
На наш взгляд, все же было бы более правильным избавиться от такого существенного правового пробела на законодательном уровне - внести поправки в ФЗ № 59 и регламентировать представительство в рамках института обращений.
2. Отсутствие возможности проводить личный прием с выездом по месту нахождения гражданина или посредством информационно-телекоммуникационной сети «Интернет».
Для граждан, не имеющих по состоянию здоровья возможности лично явиться в орган власти, на уровне федерального закона в настоящее время не предусмотрена возможность проведения личного приема по месту их фактического нахождения (например, на дому, в медицинских учреждениях).
При этом в соответствии с ФЗ № 59 (часть 2 статьи 9) по общему правилу предусмотрена возможность выездного рассмотрения обращений граждан. По нашему мнению, такая возможность должна быть предусмотрена на законодательном уровне и для личного приема. Для граждан, которые не могут лично явиться в орган по состоянию здоровья, должны быть созданы все условия для взаимодействия с должностными лицами органов публичной власти. Кроме того, в ФЗ № 59 не установлена возможность проведения личного приема посредством информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» (например, посредством платформ видеосвязи). При этом необходимо отметить, что в процессуальном законодательстве возможность проведения судебных заседаний посредством видеоконференцсвязи уже давно предусмотрена и, более того, активно применяется на практике. На наш взгляд, данный опыт мог бы быть применен и к личному приему граждан в органах публичной власти.
Думается, что такая форма личного приема могла бы обеспечить возможность для граждан, которые не имеют возможности лично явиться в государственный орган, довести свою позицию по тем или иным вопросам до должностного лица. Также такой формат личного приема мог бы быть комфортным и для иных заявителей в целях оперативного направления устного обращения.
В целях реализации вышеперечисленных предложений необходимо внести поправки в часть 1 статьи 13 ФЗ № 59, где стоит закрепить норму о возможности проведения личного приема не только в государственных органах, органах местного самоуправления, но и, в случае необходимости (по решению органа публичной власти или по письменному заявлению гражданина), с выездом по месту нахождения заявителя или же посредством платформ видеосвязи.
3. Проблемы определения субъектного состава должностных лиц, проводящих личный прием.
Представляет значительный интерес вариативность круга должностных лиц органов публичной власти, проводящих личный прием.
Пункт 1 статьи 13 ФЗ № 59 предусматривает возможность проведения личного приема в органах их руководителями и уполномоченными на то лицами. Как отмечают В.А. Галицков и В.А. Мещерягина, данная норма предполагает возможность проведения личного приема и руководителями органа, и уполномоченными лицами, либо же проведение личного приема только руководителями или только уполномоченными лицами [2, с. 66]. Указанное авторами обстоятельство позволяет органам власти самим определять на уровне подзаконных актов круг субъектов, уполномоченных проводить личный прием. К таким субъектам относится либо руководитель органа, либо иное уполномоченное лицо. Здесь идет речь о делегировании полномочий по проведению личного приема руководителем органа власти своим подчиненным.
В некоторых органах личный прием осуществляется не только руководителями, но также и иными специально уполномоченными должностными лицами органа власти. К числу таких органов можно отнести ФССП России и Россельхознадзор. Например, в Графике проведения личного приема граждан и представителей организаций должностными лицами аппарата управления и структурных подразделений территориальных органов ФССП России (утв.
Приказом ФССП России от 12.10.2016 № 540) указаны должностные лица, которые проводят личный прием. Помимо руководителей и их заместителей, к ним отнесены и судебные приставы-исполнители.
В других органах власти учреждаются специализированные подразделения для личного приема (например, «приемные» органов власти). Так, например, в пункте 1 Положения о Приемной Минкультуры России (утв. Приказом Минкультуры России от 13.08.2007 № 1252) указано, что Приемная организуется для обеспечения оперативного рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан, лично или по телефону обращающихся в данное министерство.
Проблема состоит в том, что в практической деятельности может сложиться ситуация, при которой руководитель органа власти, в структуре которого имеется специализированное подразделение для личного приема, перестает фактически проводить личный прием. В таком случае руководитель будет полагаться на «рядовых специалистов», которые (предположительно) могут обладать более высоким уровнем компетенции в некоторых вопросах, интересующих заявителей.
Данные структурные подразделения, которые специализируются исключительно на личном приеме, могут помочь более оперативно и эффективно удовлетворять интересы большого числа заявителей. Но все же, возможность личного устного обращения заявителя к руководителю органа власти должна существовать. У заявителя могут быть вопросы, с которыми необходимо обратиться непосредственно лично к руководителю органа.
Решение проблемы необоснованного делегирования руководителем своих полномочий по проведению личного приема другим должностным лицам органа публичной власти видится в дополнении ФЗ № 59 нормой, содержащей положения о делегировании руководителем органа власти своих полномочий по проведению личного приема иному должностному лицу, которое могло бы осуществляться только с согласия заявителя устного обращения.
4. Пределы реализации права на личный прием.
Сам процесс изложения устного обращения также никак не урегулирован ФЗ № 59. Исходя из части 3 статьи 13 ФЗ № 59 ясно только одно: заявитель излагает факты и обстоятельства, касающиеся его проблемы (вопроса). Предполагается, видимо, что адресат обращения и заявитель сами определяют порядок их общения в ходе личного приема. И, скорее всего, законодатель надеется на благоразумие участников диалога. Вместе с тем, по нашему мнению, во избежание спорных ситуаций необходимо распространить на личный прием действие части 3 статьи 11 ФЗ № 59. Данная норма позволяет не рассматривать по существу письменные обращения к должностному лицу с нецензурной, оскорбительной лексикой и угрозами.
Итак, в настоящей статье были выделены и проанализированы некоторые проблемы личного приема граждан в органах публичной власти, которые имеют существенное практическое значение. Представляется, что реализация предложений по решению данных проблем, будет способствовать совершенствованию института личного приема в целях его приведения в соответствие с основополагающими принципами демократического и правового государства.
Литература и источники
1. Савоськин А.В. «Личный прием граждан: проблемы правового регулирования и практики реализации» // Lex Russica (Русский закон). 2019. № 10 (155).
2. Галицков В.А., Мещерягина В.А. Личный прием граждан как форма реализации субъективного конституционного права на обращение // Вестник Уральского юридического института МВД России. 2019. № 3.
References and Sources
1. Savos'kin A.V. «Lichnyj priem grazhdan: problemy pravovogo regulirovaniya i praktiki realizacii» // Lex Russica (Russkij zakon). 2019. № 10 (155).
2. Galickov V.A., Meshcheryagina V.A. Lichnyj priem grazhdan kak forma realizacii sub"ektivnogo konstitucionnogo prava na obrashchenie // Vestnik Ural'skogo yuridicheskogo instituta MVD Rossii. 2019. № 3.
ЛЕОНОВ ДЕНИС ВАЛЕРЬЕВИЧ - кандидат юридических наук, старший преподаватель кафедры государственно-правовых дисциплин, Институт технологий управления, Российский технологический университет - МИРЭА. ШЕЛУДЯКОВА АНАСТАСИЯ АРКАДЬЕВНА - студентка, Институт технологий управления, Российский технологический университет - МИРЭА ([email protected]).
LEONOV, DENIS V. - Ph.D. in Law, Senior Lecturer at the Department of State Legal Disciplines at the Institute of Management Technologies of the Russian Technological University - MIREA ([email protected]).
SHELUDYAKOVA, ANASTASIA A. - student, Institute of Management Technologies, Russian Technological University - MIREA
