CC BY
22УДК 342.4 (450)
Максуров А.А.
ПРОБЛЕМЫ КООРДИНАЦИИ В КОНСТИТУЦИОННОМ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВЕ ОБ АВТОНОМНЫХ ОБЛАСТЯХ
ИТАЛИИ
PROBLEMS OF COORDINATION IN THE CONSTITUTIONAL LEGISLATION ON THE AUTONOMOUS AREAS OF ITALY
ТУстатье рассматриваются проблемы закрепления координационных норм в консти-л.)туционных актах о зависимых территориях стран Европы. Материал представляет интерес в качестве позитивного зарубежного опыта и возможности его использования в России.
Ключевые слова: координация, конституционные нормы, международное сотрудничество, информация, согласование, полномочия
The article deals with the problems of fixing coordination norms in the constitution of one of the countries of Europe. The material is of interest as a positive foreign experience and the 67 possibility of its use in Russia. 67
Keywords: coordination, constitutional norms, international cooperation, information, authorization
Для цитирования: Максуров А.А. Проблемы координации в конституционном законодательстве об автономных областях Италии// Ученые записки Казанского юридического института МВД России. 2018. Т.3. №6. С. 67-72. DOI: 10.24420/KUI.2018.84.99.004
For citation: Maksurov A.A. Problems of Coordination in the Constitutional Legislation on the Autonomous Areas of Italy// Uchenye Zapiski of Kazan Law Institute of the Ministry of Internal Affairs of Russia. 2018. T.3. №6. P. 67-72. DOI: 10.24420/KUI.2018.84.99.004
Проблематика обеспечения межведом- правовую неопределенность и создать
ственного взаимодействия (координации) органов государственной власти между собой и с любыми иными субъектами права при противодействии внутренним и внешним угрозам безопасности сегодня особо актуальна и значима.
В связи с этим может быть особо полезен и интересен зарубежный опыт, в том числе опыт конституционного законодателя стран Европы, по фиксации и реализации норм координационного характера.
Такого рода нормы позволяют, как мы полагаем, обеспечить согласованное государственно-властное взаимодействие различных субъектов национальной правовой системы, снять имеющуюся в различных конкретных жизненных ситуациях
некую преграду для конкретных коррупционных проявлений, лишая их тем самым такой изначальной возможности.
Методологической основой настоящей работы выступил метод сравнительного правоведения. Сравнительный метод широко применяется в научной практике, поскольку именно благодаря ему выделяются сущностные, имманентные признаки первоначально «закрытого» для исследователя явления [1, р.101]. Обычно в отношении права указанный метод заключается в анализе и сравнении правовых норм и их общностей (институтов, отраслей и систем) [2, р. 203].
Благодаря методике сравнительного правоведения можно получить новое зна-
ние («прирастить знание») исходя из того же первоначального исследовательского материала, поскольку появляется возможность по-новому взглянуть на предмет [3, р.241-256]. Сам смысл указанного метода состоит в одновременном последовательном изучении генезиса правового регулирования в различных правовых системах по общему предмету исследования [4, р. 87]. Сегодня для сравнительного правоведения повсеместно включен «зеленый свет», что объясняется процессом глобализации, объективно приводящим к взаимопроникновению и взаимовлиянию национальных правовых систем [5, р. 76].
По мнению ученых, было бы большой ошибкой при разработке конституционного законодательства не использовать имеющийся опыт иностранных правовых систем, особенно близких нам стран ро-мано-германской правовой семьи, в том 68 числе, Италии [6, р. 108].
Применяя метод сравнительного правоведения, мы можем исследовать проблематику фиксации и реализации норм о координации в конституционном праве европейских стран.
По результатам исследования и опираясь на труды других авторов, мы пришли к выводу, что в настоящее время категория «координация» общеупотребима и востребована как юридическая категория национальных правовых систем стран Европы, поскольку потребность в координации, в том числе на конституционном уровне, имеется объективно: именно таким путем снимаются противоречия в деятельности органов власти и их должностных лиц. В то же время общепризнанным негативным фактором является смешение категории координации с понятием «взаимодействие» [7, р. 191]. К сожалению, ошибки такого рода мы обнаружили в законодательстве каждой европейской страны, что свидетельствует, прежде всего, о слабости научной доктрины той же Италии [8, р. 210]. Указанное отрицательным образом влияет на уровень правовой охраны общественных отношений [9,
р. 44-47]. По мнению отдельных авторов, критерий отличия здесь очевиден: при взаимодействии не возникают властные полномочия одного из субъектов (координатора) в отношении другого, они остаются равными [10, р. 123].
Несмотря на указанное, на практике координация и взаимодействие выдаются «одно за другое», что мы можем увидеть, например, в конституционном законодательстве Италии, да и в конституционном законе иных европейских стран. Не способствует стабильности ситуации практика необоснованного наделения отдельных органов власти координационными полномочиями, а затем такое же необоснованное лишение их указанных полномочий, что характерно в особенности для стран Южной Европы - стран с пока еще не полностью устоявшейся после Второй мировой войны правовой доктриной [11, р. 102].
Есть существенные проблемы созда- 68 ния юридических конструкций в сфере координации и в связи с необоснованным тождеством между координацией и интеграцией, координацией и кооперацией, что особенно характерно для стран Южной Европы, включая Италию.
Очевидно однако, что при кооперации вновь, как и при процессах взаимодействия, нет и не может быть признака властности, который обязателен для любого координационного процесса [12, р.98], и это главное различие.
Тем не менее, сложнее ситуация с интеграцией, так как интеграционные процессы далеко не так формализованы и очевидны [13, р.301]. То же самое можно сказать и касаясь отдельных форм реализации интеграционного процесса [14, р.267-291]. Здесь основное различие, видимо, состоит в конечной цели процесса, то есть интеграция как движение может быть скоординированной, но не это главная ее цель [15, р.92].
Мы полагаем, что в указанной части вполне возможно учитывать зарубежный опыт, например, опыт применения координационной юридической технологии
69
в указанной сфере в странах Европы, в частности, в конституционных нормах автономных областей Италии.
Сознавая все фундаментальные различия между государственным устройством Российской Федерации как федеративного государства и Итальянской Республики как государства унитарного мы ни в коей мере не предлагаем осуществлять аналогию законодательства в указанной сфере и перенос конституционных норм из одной правовой системы в другую.
Наш интерес вызван исключительно сбором, обобщением и анализом информации о различных видах (формах, способах и т.п.) координационной юридической технологии, применяемых в развитых странах, то есть задачами теории права, а не проблематикой конституционного или государственного российского права.
В силу статьи 21 Закона № 346 от 23 мая 1971 года «Об утверждении Статута области Лацио в соответствии со второй частью статьи 123 Конституции»1 к полномочиям Председателя Областной джунты относится координация деятельности ее учреждений на местах. Данные учреждения не относятся к органам местного самоуправления, поэтому координация деятельности подчиненных органов вполне правомерна независимо от вида самого государственного устройства Италии, поскольку действует принцип о том, кто управляет, тот и координирует управляемых независимо от формы государственного устройства.
Данная норма вполне применима и в российских условиях в региональном законодательстве без какого-либо вторжения в прерогативы местного самоуправления.
В соответствии с частью 2 статьи 41 того же Закона область координирует деятельность областных учреждений на местах.
Мы полагаем, что такого рода норма вполне возможна и в российской практике, но, как и в данном случае, исключительно для решения задач выравнивания территориального, экономического и социального развития местных сообществ и без координации действия муниципальных органов власти.
Здесь опять-таки не имеет значения, каким является государство: федеративным или унитарным, поскольку принципиальная возможность координировать деятельность учреждений и органов власти, которыми управляешь, не зависит от такого рода аспектов.
На основании части 4 статьи 42 Закона, координационные полномочия Совета и Джунты устанавливаются непосредственно в областных законах, что очень важно и вполне применимо в российской практике, поскольку придание той или иной степени властности полномочий какому-либо органу или его должностному лицу в отношении иного органа власти (должностного лица) на подзаконном уровне недопустимо.
Субъекты Российской Федерации вправе устанавливать в собственном законодательстве координационные полномочия органов государственной власти субъектов Федерации в отношении собственных подразделений на местах.
Согласно части 2 статьи 43 Закона, координационный орган должен находится в столице Области, откуда и должен координировать деятельность своих децентрализованных отделений.
Такое положение в случае установления его субъектами Федерации никак не противоречит российскому законодательству и вполне возможно и в данном конкретном случае.
В этой ситуации может идти речь идет о контроле за законностью правовых актов Коммун и других местных учреждений, что вполне возможно внедрить и в
69
1 Об утверждении Статута области Лацио в соответствии со второй частью статьи 123 Конституции: Закон Итальянской Республики № 346 от 23 мая 1971 года. URL: http://worldconstitutions.ru/?p=284 (дата обращения: 20.03.2018).
70
российскую практику, где, по сути, только прокуратура занимается надзором за законностью актов органов местного самоуправления, а региональный контроль по этому вопросу ослаблен. Такого рода контроль может заключаться в оценке законности правовых актов и направлении, в случае признания его незаконным, обращений в ту же прокуратуру. В соответствии с законодательством о местном самоуправлении и принципами его осуществления контроль в данном случае не может быть основанием для какого-либо требования в отношении органов местного самоуправления.
Надо отметить, что такая деятельность уже осуществляется региональной властью в отношении местного самоуправления и в России, однако мы предлагаем ее расширить за счет обязательного участия региональных представителей в формулировке программ развития местного самоуправления в тех ситуациях, когда предусматривается вложение региональных ресурсов в реализацию данных программ.
Данное предложение возникло у нас попутно с исследованием координационных норм областей Итальянской Республики и никак не связано с оценкой ее законодательства.
Как это предусмотрено в частях 2 и 3 статьи 44 Закона, область координирует деятельность местных учреждений и публичных экономических служб областного масштаба. Указанное также не противоречит законодательству о местном самоуправлении Италии.
Это положение вполне возможно установить и в законодательстве российских регионов, так как они сами определяют то, каким образом им координировать деятельность подчиненных субъектов.
Интересное требование по структуре региональных органов власти, которое вполне может быть заимствовано и рос-
части 2 статьи 48 Закона: структура областных учреждений должна способствовать координации деятельности местных органов власти.
Ничто не противоречит возможности установления указанного подхода и на уровне регионального законодательства субъектов РФ: в нем власти субъектов РФ вправе установить такое пожелание/требование. В какой-либо связи с различием государственного устройства России и Италии данное положение не состоит.
На основании части 1 статьи 87 Сводного текста конституционных законов о специальном Статуте Трентино-Альто Адидже, утвержденного Декретом Президента Республики № 670 от 31 августа 1972 года1, на территории Области создается должность Правительственного комиссара Провинции Тренто и Правительственного комиссара Провинции Больцано, который и занимается вопросами координации.
Российская Федерация уже сегодня имеет институт представителя Президента РФ в федеральном округе, главных инспекторов (инспекторов) в субъектах Федерации, однако такого рода полномочиями указанные лица в России не обладают и их наделение указанными полномочиями вряд ли возможно вследствие различия в государственном устройстве России и Италии, что не относится к тематике настоящей работы и не вызывает особого научного или практического интереса в теории права, хотя, возможно, может быть исследованием в отраслевых дисциплинах, том же конституционном правое России, например.
В соответствии с частью 2 статьи 15 Сводного текста конституционных законов провинции ассигнованные из государственного бюджета суммы расходуются по согласованию между государством и провинцией.
Это - важнейший признак бюджетной децентрализации, который пока еще не
70
сииским законодателем, содержится в 1 Сводный текст конституционных законов о специальном Статуте Трентино-Альто Адидже, утвержденный Декретом Президента Итальянской Республики № 670 от 31 августа 1972 года. URL: http:// worldconstitutions.ru/?p=285 (дата обращения: 20.03.2018).
71
применяется в России, но вполне способен к применению: действительно, если федеральные средства расходуются в регионе на нужды региона, то необходимо установить законодательное правило о том, что такого рода расходы должны согласовываться с регионом, а не производится априори, исходя из планов только лишь самой Федерации.
Следует отметить, что такая практика в виде обсуждения, консультаций, применяется в России и сегодня, однако именно как практика в отдельных случаях; она может и должна быть формализована с учетом, разумеется, различий между государственным устройством России и Италии, иных конституционно-правовых принципов и требований.
Согласно части 7 статьи 19 Сводного текста конституционных законов провинции, Министерство народного образования Республики Италия согласовывает с Провинцией Больцано назначаемых деятелей образования, что также может быть использовано и в России, где пока еще руководители, например, высших учебных заведений в регионах, относящиеся к ведению Министерства образования РФ, назначаются федеральным центром без открытого обсуждения кандидатур в регионе.
На практике, как всем это известно, они согласовываются, в том числе, в виде писем глав исполнительной власти субъектов Федерации с просьбой подержать или отклонить ту или иную кандидатуру, но законодательной регламентации этого процесса нет, все взаимодействие строится на обычаях делового служебного оборота.
Аналогичные примеры можно обнаружить и в Конституционном законе № 2 от 26 февраля 1948 года «О преобразовании Статута Сицилийской области в Конституционный закон»1. Наверное, особого смысла приводить примеры из данного акта нет: нормы, по сути своей, аналогичны.
Для нас очевидно то обстоятельство, что во всех трех автономных субъектах Итальянской Республики механизм координационного регулирования сводится, главным образом, к «нормам о согласии».
Таким образом, указанное может быть полезно и для отечественного законодательства в части совершенствования закрепления отдельных компонентов координационной юридической технологии, с учетом как достоинств, так и недостатков рассмотренного механизма координационного регулирования.
В частности, явно целесообразно расширить сферы согласования и координации, что представляется объективно необходимым.
На федеральном уровне, например, давно необходимо уточнение состава органов государственной власти, участвующих в координационном процессе, например, за счет подробной законодательной регламентации деятельности таких органов власти как Государственный Совет Российской Федерации или Совет Безопасности Российской Федерации, в том числе, путем включения норм о координационных полномочиях данных органов в конституционные акты.
Следует конкретизировать имеющиеся координационные полномочия органов власти и их должностных лиц (Правительства Российской Федерации, Президента Российской Федерации и проч.).
Возможно установление, хотя бы в самом общем виде, форм координации и принципов осуществления координационного процесса.
Данные предложения являются способом совершенствования координационной юридической технологии; они никак не связаны с возможностью перенесения тех или иных координационных норм из конституционного законодатель-
71
1О преобразовании Статута Сицилийской области в Конституционный закон: Конституционный закон Итальянской Республики № 2 от 26 февраля 1948 года. URL: http://worldconstitutions.ru/?p=286 (дата обращения: 20.03.2018).
ства Итальянской Республики или ее областей в конституционное законодательство России или ее субъектов. Эти возможности и связанные с ними ограничения относятся, скорее, к сфере кон-
ституционного права, ни в коей мере не относятся к области научного интереса автора и должны быть глубоко и тщательно исследованы в рамках отдельной научной дискуссии.
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ
1. Ansoff H. Igor Strategic Menegement. New York: Wiley, 2017. 142 p.
2. Aubert J.L. Introduction au droit. Paris, 2014. 238 p.
3. Bachrach, Baratz M. Power and Poverty. Theory and Practice. New York,London. Toronto, 2010. 341 p.
4. Drucker P. F. The Practice of Manadgement. New York, 2016. 252 p.
5. Fayol H. Administration industrielie et generaie. Paris, 2017. 315 p.
6. Lebreton G. Liberies publiques et droits. Paris, 2013. P. 117.
7. Kuhl J. Motivational and functional helplessness: The moderating effect of state versus action orientation // J. of Pers. and Soc. Psychology. 2011 V.40. 232 p.
8. Miscel W. Personality and assessment. New York, 2016. 144 p.
9. Paskovski M., Ellis-Simons P. Cheecking in at Checkerboard Square // Marceting and Media Dessisions. 2015. № 20. P. 44-47.
10. People and Performance. The Besi of Peter Drucker on Manadgement. New York. 2017. 118 р.
11. Pritt D. N. The apparatus of the law. Book 2. L., 2013. 381 p.
12. Rensis Likert New Patterns of Manadgement. New York, 2013. 181 p.
72 13. Taschenbuch fur Personalbeurteilung. Bonn, 2014. 238 p. 72
14. Weidlich. W. Stability and Cyclicity in Social System // Behavior Sciences. Vol.33. 2016. Р. 241-256.
15. Weidlich. W. Synergetic Modelling Conceps for Sociodinamics with Applications to Collectiv Political Oppinion Formation // Jornal of Matematical Sociology. 2014. Vol.18. № 4. Р. 267-291.
Максуров Алексей Анатольевич, кандидат юридических наук, доцент, преподаватель кафедры теории и истории государства и права Ярославского государственного университета им. П.Г. Демидова, преподаватель Школы права Парижского университета (Сорбонна) e-mail: maxurov78@yandex.ru ©Mаксуров А.А., 2018
Статья получена: 02.06.2018. Статья принята к публикации: 02.07.2018. Статья опубликована онлайн: 15.11.2018.
Против размещения полнотекстовой версии статьи в открытом доступе в сети Интернет не возражаю.
