CC BY
83
Бышков П.А.
проблемы координации муниципального и государственного контроля (надзора)
Цель: Рассмотрение проблем координации между органами муниципальной и государственной власти в сфере контрольно-надзорной деятельности.
Методология: Использованы формально-юридический и теоретический методы исследования. Результаты: В статье раскрывается содержание правового регулирования координации муниципального и государственного контроля (надзора). Определяются тенденции развития контроля и надзора, исходя из взаимодействия органов государственной и муниципальной власти.
Новизна/оригинальность/ценность: Научная ценность и практическая значимость статьи заключается в том, что в ней предложено понимание необходимости комплексности подхода к интерпретации контрольно-надзорной деятельности публичной власти. Статья имеет ценность для органов государственной власти и местного самоуправления.
Ключевые слова: контроль, муниципальный контроль, государственный контроль, контрольно-надзорная деятельность, органы местного самоуправления.
Byshkov P.A.
PROBLEMS OF COORDINATION OF MuNICIPAL AND STATE CONTROL (SuPERVISION)
Purpose: Consideration of the problems of coordination between the municipal and state authorities in the field of control and surveillance activities.
Methodology: Formal-legal and theoretical methods were used.
Results: The article reveals the coordination of legal regulation of municipal and state control (supervision). Identify trends of control and supervision, on the basis of interaction between the state and municipal authorities.
Novelty/originality/value: The scientific value and practical significance of the article lies in the fact that it suggested an understanding of the need for a comprehensive approach to the interpretation of the control and supervisory activities of public authority. The article is of value to the state authorities and local self-government.
Keywords: control, municipal control, state control, compliance and enforcement, local self-governments.
Местное самоуправление является одним из видов публичной власти. Существование местного самоуправления основывается на государственной поддержке и гарантиях. Его самостоятельность и независимость не может считаться фактором противопоставления государству. Функционирование местного самоуправление сочетается и координируется с деятельностью государства и проявляется в наличии собственных полномочий и предметов ведения.
Необходимо отметить, что, являясь составными частями единой системы публичной власти, органы местного самоуправления и органы государственной власти, осуществляющие контрольно-надзорную деятельность, во многом используют схожие средства и методы. При этом координация такой деятельности должна основываться на широком круге согласовательных процедур в процессе взаимодействия федеральных, региональных и местных органов власти.
Координация деятельности государства и местного самоуправления является одной из важнейших проблем любого общества, особенно в период становления демократических институ-
тов. Для отечественной юридической науки данная тема не является новой. В XIX - начале XX в., в период развития законодательства о местном самоуправлении в Российской империи, вопросы взаимодействия центральных органов власти и местного самоуправления нашли свое отражение, например, в работах В.П. Безобразова [2], А.И. Васильчикова [5], Н.И. Лазаревского [6], А.О. Немировского [7], М.М. Сперанского [9] и других. В современной науке муниципального права данная тема является одной из важнейших в силу прослеживающейся тенденции изучения взаимодействия механизмов муниципального и государственного регулирования общественных отношений на местном уровне в федеративном демократическом государстве. Среди российских ученых, занимающихся обозначенной проблематикой, следует выделить работы С.А. Авакьяна [1], И.В. Выдрина [5], Н.Л. Пешина [8], Л.Т. Чих-ладзе [10, 11].
Проблемы понятия и координации муниципального и государственного контроля (надзора) являются дискуссионными, они имеют первостепенное теоретико-прикладное значение
евразийская
> 6 (19) 2015 <
адвокатура
для обеспечения эффективности всей контрольно-надзорной деятельности в сфере публичного управления. Решение этих вопросов осложняется в условиях противоречивости законодательства в области контрольно-надзорной деятельности, а также отсутствия единого подхода при определении данных понятий в научной юридической литературе.
Следует отметить, что Конституция РФ согласно п. «н» ч. 1 ст. 72 относит вопросы, связанные с установлением общих принципов организации местного самоуправления, к совместному ведению России и субъектов Российской Федерации.
Вопросы реформирования контрольно-надзорной деятельности в Российской Федерации были определены еще в Концепции административной реформы в Российской Федерации в 20062010 годах. Данная стратегия предполагала разделение функций по контролю и надзору, которые должны были стать одним из основных направлений оптимизации управленческих решений органов местного самоуправления, федеральной и региональной исполнительной власти.
Как отмечается в доктрине, понятия «контроль» и «надзор» широко используются как в теории, так и в законодательной деятельности, при этом четкие критерии их разграничения обнаружить достаточно сложно. В Федеральном законе от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» отсутствует разграничение понятий «контроль» и «надзор». Данные понятия применяются в качестве синонимов, на что исследователи обращают внимание в доктрине. Важно отметить, что Федеральный закон «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» регулирует отношения в области организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля и защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля.
Разграничение функций по контролю и надзору даст возможность сосредоточить компетенции по надзору исключительно в государственных органах, а контроль рассматривать в качестве функции региональных и местных органов власти. Муниципальный контроль как право орга-
нов местного самоуправления на осуществление муниципального контроля закреплено в ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Важно отметить, что различные уровни контроля установлены во многих законах федерального уровня, например, ст. 157 Бюджетного кодекса РФ, ст. 20 Жилищного кодекса РФ, ст. 72 Земельного кодекса РФ и других нормативных правовых актах.
Систематическое наблюдение за исполнением обязательных требований законодательства, анализ и прогнозирование исполнения требований законодательства юридическими и физическими лицами являются главной целью надзора государственных органов. По аналогии с федеральным государственным контролем Закон № 294 в отдельных сферах деятельности допускает передачу полномочий государственных контрольно-надзорных органов по осуществлению регионального государственного контроля органам местного самоуправления. Такая передача может быть осуществлена на основании закона субъекта РФ.
Требования к целям и задачам муниципального контроля устанавливаются не только на местном уровне, но и на федеральном и региональном. Комплексная проверка повышает качество контрольно-надзорной деятельности и позволяет обеспечить надлежащий уровень выполнения определенных законодательством обязательных требований. При этом следует понимать, что необходимо минимизировать проблему дублирования отдельных видов государственного надзора и муниципального контроля. Например, нормы законодательства о земельном [9] и жилищном контроле и надзоре, являющихся наиболее массовыми видами муниципального контроля по количеству проводимых мероприятий контрольно-надзорными органами, допускают возможность осуществления проверки одних и тех же требований в отношении одних и тех же объектов в ходе как государственного, так и муниципального контроля, в случае нарушения законодательства.
Проблема координации федерального и регионального законодательства о местном самоуправлении заключается в отсутствии полного и всестороннего нормативного правового регулирования организации и функционирования контрольной деятельности.
Еще одной проблемой являются случаи противоречия муниципальных нормативных правовых актов федеральному законодательству. Это касается наделения контрольными полномочиями муниципальных учреждений и сохранения
eurasian
> 6 (19) 2015 <
advocacy
в муниципальных актах правил осуществления контроля.
Следует отметить, что фактически систематизация видов муниципального контроля в законодательстве Российской Федерации отсутствует. Законодательство федерального уровня позволяет выявить более пятнадцати видов муниципального контроля, являющихся собственными полномочиями органов местного самоуправления. Кроме того, важно отметить, что некоторые виды контроля делегируются органам местного самоуправления федеральной или региональной государственной властью. Критериями выделения группы видов муниципального контроля должна стать целесообразность проведения контрольно-надзорных мероприятий на уровне местного самоуправления. Кроме того, эффективность муниципального и государственного контроля (надзора) должна учитывать элементы теории системы управления рисками при осуществлении государственного и муниципального контроля (надзора).
На практике можно видеть, что у органов местного самоуправления отсутствуют реальные контрольные полномочия, а также возможности применения ими мер административного воздействия, что значительно снижает эффективность решения вопросов местного значения в таких сферах, как организация транспортного обслуживания населения, дорожная деятельность, создание условий для обеспечения жителей услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания. В данной связи требуется обеспечить разработку и введение правовых норм, направленных на закрепление и расширение полномочий органов местного самоуправления по привлечению к административной ответственности физических и юридических лиц по результатам проверок в рамках муниципального контроля.
Пристатейный библиографический список
1. Авакьян С.А. Особенности российской модели местного самоуправления и пути ее совершенствования // Вестник Московского университета. 2008. № 2. С. 61-75.
2. Безобразов В.П. Государство и общество. Управление, самоуправление и судебная власть. СПб., 1882.
3. Бышков П.А. Муниципальный земельный контроль // Аграрное и земельное право. 2015. № 10 (130). С. 46-49.
4. Васильчиков А. О самоуправлении. Сравнительный обзор русских и иностранных земских и общественных учреждений. СПб.: Тип. Э. Праца, 1870.
5. Выдрин И.В. К вопросу об административном и муниципальном устройстве территории субъекта федерации // Проблемы права. 2013. № 4. С. 68-73.
6. Лазаревский Н.И. Народное представительство и его место в системе других государственных установлений // Конституционное государство: сборник статей. 2-е изд. СПб., 1905. С. 179-252.
7. Немировский А.О. Реформа городского самоуправления. СПб., 1911.
8. Пешин Н.Л. Принципы построения модели взаимоотношений государства и местного самоуправления // Конституционное и муниципальное право. 2005. № 7. С. 38-41.
9. Сперанский М. Руководство к познанию законов. СПб., 1845.
10. Чихладзе Л.Т. Модели взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления (муниципальной власти) // Вестник Российского университета дружбы народов. 2012. № 3. С. 65-74.
11. Чихладзе Л.Т. Особенности и проблемы разграничения предметов ведения полномочий между органами государственной власти и местного самоуправления (на примере государств - участников СНГ) // Конституционное и муниципальное право. 2014. № 5. С. 45-51.
References (transliterated)
1. Avak'jan S.A. Osobennosti rossijskoj modeli mes-tnogo samoupravlenija i puti ee sovershenstvovanija // Vestnik Moskovskogo universiteta. 2008. № 2. S. 61-75.
2. Bezobrazov V.P. Gosudarstvo i obshhestvo. Uprav-lenie, samoupravlenie i sudebnaja vlast'. SPb., 1882.
3. Byshkov P.A. Municipal'nyj zemel'nyj kontrol' // Agrarnoe i zemel'noe pravo. 2015. № 10 (130). S. 46-49.
4. Vasil'chikov A. O samoupravlenii. Sravnitel'nyj obzor russkih i inostrannyh zemskih i obshhestvennyh uchrezhdenij. SPb.: Tip. Je. Praca, 1870.
5. Vydrin I.V. K voprosu ob administrativnom i municipal'nom ustrojstve territorii sub#ekta federacii // Problemy prava. 2013. № 4. S. 68-73.
6. Lazarevskij N.I. Narodnoe predstavitel'stvo i ego mesto v sisteme drugih gosudarstvennyh ustanovlenij // Konstitucionnoe gosudarstvo: sbornik statej. 2-e izd. SPb., 1905. S. 179-252.
7. Nemirovskij A.O. Reforma gorodskogo samouprav-lenija. SPb., 1911.
8. Peshin N.L. Principy postroenija modeli vzaimoot-noshenij gosudarstva i mestnogo samoupravlenija // Kon-stitucionnoe i municipal'noe pravo. 2005. № 7. S. 38-41.
9. Speranskij M. Rukovodstvo k poznaniju zakonov. SPb., 1845.
10. Chihladze L.T. Modeli vzaimootnoshenij gosudarst-vennoj vlasti i mestnogo samoupravlenija (municipal'noj vlasti) // Vestnik Rossijskogo universiteta druzhby nar-odov. 2012. № 3. S. 65-74.
11. Chihladze L.T. Osobennosti i problemy raz-granichenija predmetov vedenija polnomochij mezhdu organami gosudarstvennoj vlasti i mestnogo samouprav-lenija (na primere gosudarstv - uchastnikov SNG) // Kon-stitucionnoe i municipal'noe pravo. 2014. № 5. S. 45-51.
