CC BY
34КОНКУРС 2009: ПРАВОВОЕ ГОСУДАРСТВО В МЕНЯЮЩЕМСЯ МИРЕ
Проблемы конкурирующего федерализма*
Елена Новоселова-Чурсина
в статье исследуется концепция конкурирующего федерализма, которая представляется одной из наиболее актуальных, обоснованных и динамично развивающихся в теории федерализма. Она направлена на преодоление недостатков и дисфункций современных федераций, порожденных, в том числе, воплощением в жизнь положений теории кооперативного федерализма. Согласно концепции, посредством политики допущения и поощрения конкуренции между субъектами федерации возможно не только усиление социальной ориентированности государственной и региональной политики, но и интенсификация социально-экономического развития субъектов федерации, а следовательно, и федерации в целом. вместе с тем концепция конкурирующего федерализма порождает целый комплекс проблем, обусловленных, в частности, некритичным переносом принципов рыночной экономики на внутригосударственные отношения. Автором анализируются основные идеи и проблемы концепции конкурирующего федерализма, практика ее реализации в отдельных зарубежных странах, а также ее перспективы в России.
^ Федерализм; современные теории федерализма; конкурирующий федерализм; конкуренция между субъектами федерации; кооперативный федерализм; федеративная реформа
Введение
Федерализм как основополагающий принцип государственно-территориального устройства ряда стран на политической карте мира в настоящее время обретает новое содержание и значение.
* Данная работа заняла второе место среди работ аспирантов на Конкурсе на лучшую работу по сравнительному конституционному праву среди студентов и аспирантов высших учебных заведений и учреждений Российской Федерации, проведенном в 2009 году под эгидой Конституционного Суда Российской Федерации и организованном Институтом права и публичной политики совместно с Ассоциацией юристов России и юридическими факультетами Московского государственного университета им. М. В. Ломоносова, Санкт-Петербургского государственного университета, Государственного университета -Высшей школы экономики.
Интенсивное развитие науки, техники, экономики, а также практика федеративного строительства последней трети XX века оказали непосредственное влияние на теории федерализма и обусловили формирование и дальнейшее развитие в 70—80-е годы XX века новых концепций федерализма: конкурирующего федерализма, технократического федерализма, «нового федерализма» и др. Данные концепции были направлены на нивелирование недостатков, порожденных воплощением в жизнь более ранних теорий федерализма, в частности теории кооперативного федерализма, и на поиск адекватных ответов на новые вызовы, обусловленные ускорением научно-технического прогресса.
Вместе с тем обоснованной, по нашему мнению, является точка зрения тех исследователей, которые полагают, что многие со-
временные теории федерализма представляют собой не целостные учения о федерации (каковым является, например, теория кооперативного федерализма), а лишь концепции, разработанные или применительно к одному из элементов федеративного устройства государства, или же в качестве решения какой-то конкретной проблемы1. Но данные концепции находятся в стадии формирования и активно развиваются в научно-публицистических статьях, монографиях, политико-правовых дискуссиях как за рубежом, так и в России. Поэтому делать окончательный вывод об их характере и универсальности представляется еще преждевременным. Тем не менее по указанным выше причинам в настоящем исследовании будет использоваться понятие «концепция конкурирующего федерализма», а не «теория», которое употребляется большей частью в зарубежной литературе.
Концепция конкурирующего федерализма, по нашему мнению, является одной из наиболее аргументированных, самостоятельных и применимых для России современных концепций федерализма. Данная концепция тесно связана с фундаментальными принципами рыночной экономики: свободы конкуренции, предпринимательства и потребительского выбора, транспарентности, свободы приоритета частного интереса, а также с чрезвычайно возросшей экономической, социальной и географической мобильностью2. Концепция конкурирующего федерализма распространяет принципы рыночной экономики на организацию политической структуры государства3, на содержание и функционирование федеративных отношений.
Целью конкурирующего федерализма является улучшение обеспечения прав и законных интересов граждан в государстве. Опыт федеративного строительства показал, что усилия федерального центра по достижению этой цели в рамках кооперативного федерализма путем императивной регламентации данного вопроса центром, политики экономического выравнивания, мер по обеспечению единых стандартов и условий жизни и т. д. не увенчались успехом. Более того, результаты зачастую оказались прямо противоположенными. У менее благополучных субъектов федерации исчез стимул развивать собственную экономику, преодолевать бюджетный дефицит и стремиться к бюджетной самостоятель-
ности, а динамично развивающиеся субъекты федерации утратили мотивацию для еще более интенсивного развития, что замедлило рост уровня жизни граждан.
Для решения этой сложной проблемы была предложена концепция конкурирующего федерализма. Сторонники данной концепции видят решение сложившегося парадокса кооперативного федерализма в стимулировании государства к наилучшему обеспечению интересов граждан и бизнеса с помощью политики допущения и поощрения конкуренции между субъектами федерации. Согласно основополагающей идее конкурирующего федерализма центр устанавливает общие «правила игры», на основании которых субъекты федерации сами регулируют конкретные условия жизни и осуществления предпринимательской деятельности для граждан и юридических лиц. В случае неудовлетворительной оценки политики субъектов федерации граждане и юридические лица имеют право «ногами» проголосовать за тот субъект федерации, который предложит более благоприятные условия жизни и деятельности. Это, в свою очередь, стимулирует других субъектов федерации перед лицом угрозы оттока капитала и рабочей силы к пересмотру своей политики и, возможно, к предложению иных, равно привлекательных конкурентных условий. Иными словами, в рамках конкурирующего федерализма субъекты федерации соревнуются друг с другом за население, инвестиции, налогоплательщиков и т. д. путем предоставления некоторых преференций, лучших условий.
Преимущества такой схемы взаимоотношений между субъектами федерации очевидны. Вместе с тем концепция конкурирующего федерализма также имеет и свои недостатки. Слабые стороны этой концепции, на наш взгляд, во многом связаны с некритичным переносом принципов рыночной экономики на внутригосударственные, федеративные отношения. Основной целью государства является не получение наибольшей прибыли, а, скорее, сбалансирование,обеспечение и защита интересов всех групп граждан. Достижение этой цели исключительно рыночными механизмами едва ли возможно. Федеративное государство должно обеспечивать определенный уровень гомогенности общегосударственной политики и стандартов4. Так, по обоснованному мнению В. Е. Чиркина, в об-
становке современного мира с его бурными событиями и вызовами федеративное государство должно обеспечивать определенное единство действий его субъектов, оно не может быть аморфным. Все современные федерации в той или иной степени централизованные, хотя степень централизации может быть различной5. Кроме того, как подчеркивает С. А. Авакьян, государство всегда — от своего возникновения до наших дней и в будущем — было, есть и останется централизованной субстанцией. Централизм органически присущ государству и объективируется в том, что определенные функции могут и должны быть присущи только ему в целом и никак не могут быть отданы его территориальным единицам6. Поэтому одной из актуальных проблем концепции конкурирующего федерализма представляется определение той степени детализации и унификации правового регулирования отношений между федерацией и ее субъектами, а также между субъектами федерации, которая не препятствует соревновательным отношениям между ними.
Более того, возникает много вопросов в связи с предоставлением субъектам федерации широкой свободы правового регулирования общественных отношений, которая подразумевается конкурирующим федерализмом. Так, в России недавний опыт «войны законов», сопровождающей «парад суверенитетов», ясно показал, к каким негативным последствиям может привести такое допущение7. Федеральному центру пришлось приложить немало усилий для приведения нормативно-правовых актов субъектов Федерации в соответствие с Конституцией Российской Федерации и федеральным законодательством. В случае если федеральный центр окажется слабым, а субъекты федерации достигнут высокого уровня экономического развития, целостность федерации окажется под угрозой.
Другой проблемой, непосредственно вытекающей из основной идеи конкурирующего федерализма, является проблема оттока работников и капиталов из менее благополучных субъектов в более привлекательные в случае неспособности первых предложить конкурентные условия жизни и осуществления предпринимательской деятельности. Следствием такой ситуации может стать увеличение неравенства субъектов и реальной
асимметрии федерации, когда благополучные субъекты федерации будут еще более благо-состоятельными, а бедные станут еще слабее. Едва ли такая ситуация будет способствовать «консолидации общества и общенациональному единству»8, которые являются одними из важнейших задач в становлении федеративной государственности как в России, так и за рубежом.
Проблемным является и вопрос о степени внедрения элементов конкурирующего федерализма в федеративные отношения конкретной федерации. На наш взгляд, это во многом зависит от уровня развития рыночной экономики в государстве и зрелости федеративных отношений в целом. Поэтому в федерациях с развивающейся рыночной экономикой и только формирующимися линиями внутригосударственных отношений необходимо чрезвычайно осторожно и осмотрительно вводить элементы соревновательности, которые в ограниченном объеме, бесспорно, будут способствовать более активному развитию субъектов и федерации в целом. Да и в странах с развитой рыночной экономикой также требуется внимательность при введении механизмов конкуренции во внутригосударственные отношения ввиду особенностей последних.
Из вышеизложенных проблем вытекает еще один непростой вопрос. В настоящее время едва ли можно говорить о саморегуляции рыночной экономики и отрицать в ней существенную роль государства. В этой связи возникает обоснованный вопрос о роли федерального центра в регулировании подобных рыночным конкурентных отношений между субъектами федерации: каким образом должен федеральный центр компенсировать негативные стороны конкуренции, какие меры он должен применять при эксцессе конкурентной борьбы между субъектами и т. д.
Кроме того, если речь идет о конкурентных отношениях, построенных на принципах рыночной экономики, то нельзя исключать возможность «недобросовестной конкуренции» между субъектами федерации и в том числе «картельного сговора». Вполне вероятно, что субъекты федерации могут договориться об установлении одинаково низкого уровня жизни для граждан и одинаково неблагоприятных условий для осуществления предпринимательской деятельности. Не исключено также участие в таком «сговоре»
федерального центра, который не будет предпринимать каких-либо мер по восстановлению «добросовестной конкуренции» либо будет даже усугублять ситуацию. Конечно, можно возразить, что в таком случае у граждан и юридических лиц остается «право выхода», то есть граждане вправе переселиться в другое государство с более благоприятными условиями, а юридические лица могут перерегистрироваться, вывезти свой капитал и осуществлять предпринимательскую деятельность за рубежом. Но государство, в свою очередь, вправе установить «железный занавес» и воспрепятствовать осуществлению «права выхода». А если говорить о популярных концепциях «мирового государства» или «мирового правительства», то возможность для граждан и компаний куда-либо уехать не станет решением проблемы в том случае, если во всем мире будут установлены одинаково неблагоприятные условия жизнедеятельности.
Выше приведены лишь некоторые из проблем, которые возникают при рассмотрении концепции конкурирующего федерализма и будут исследоваться в настоящей работе. Вместе с тем не следует недооценивать оригинальность идей концепции, новизну и аргументированность предложенных ею решений существующих в федерациях проблем.
Актуальность настоящего исследования обусловлена необходимостью совершенствования и развития теоретических основ построения и функционирования современных федераций, поиска новых путей преодоления проблем федеративных отношений. Так, об осознании назревшей потребности модернизации федеративных отношений свидетельствует, в частности, реформирование федеративного устройства Германии и Австрии. В рамках данной статьи будет проведен сравнительный конституционно-правовой анализ проблем концепции конкурирующего федерализма, рассмотрен опыт конституционно-правового закрепления ее положений и практика их реализации в России и в зарубежных странах.
1. Конкурирующий федерализм:
основные понятия
Несмотря на то что концепция конкурирующего федерализма начала формироваться в
70—80-е годы XX века, говорить о ее сложившемся понятийном аппарате представляется преждевременным.
Действительно, если по вопросу об одном элементе названия концепции — о понятии «федерализм» — ученые достигли некоторого консенсуса, согласованности в его употреблении и понимании либо были отчетливо выявлены основные линии разногласий9, то другой элемент названия, а именно характеризующий федерализм как «конкурирующий», является мало разработанным.
Верной представляется точка зрения ученых, рассматривающих понятие «федерализм» как основополагающий принцип государственной организации, идею федеративного государства, а понятие «федерация» определяющих как непосредственную реализацию данного принципа в политико-правовой действительности, как конкретную форму государственно-территориального устройства10.
Так, Н. А. Богданова подчеркивает, что под федерализмом понимается принцип конституционного строя, характеризующий способ территориальной организации государственной власти. Как принцип государственного устройства федерализм означает особый характер связей целого государства и отдельных его частей, отличающийся значительной децентрализацией и самостоятельностью территориальных составляющих в осуществлении государственной власти. Федерацией же является государство, образованное путем объединения нескольких государств в союзное государство или выделения из состава единого государства нескольких государств (государственных образований), взаимодействующих на принципах союзного государства, в котором федеральная власть распространяется на всю территорию государства, а его части (субъекты федерации) участвуют в формировании и осуществлении этой вла-
сти11.
Таким образом, федерализм представляет собой принцип государственно-территориального (государственного) устройства, на котором основана любая федерация. Вместе с тем реализация данного принципа отличается в различных государствах12. Это во многом обусловлено, на наш взгляд, теми теоретическими конструкциями, которые лежали в основе формирования и развития федера-
тивного государства, а также принципами, на которые ориентировалось федеративное строительство. Как отмечал Д. Элазар, в формировании любого федеративного государства можно проследить какую-либо концепцию федеральной идеи, какое-либо убеждение или идеологию, которые поддерживают федеральные решения, какое-либо конкретное выражение федерального принципа и какую-либо конкретную федеральную структу-ру13. Именно поэтому для понимания истоков индивидуальных особенностей любой федерации важное значение имеет исследование теоретических основ ее создания и развития.
Говоря о втором элементе названия концепции конкурирующего федерализма, подчеркивающем ее особенный, конкурентный характер, необходимо отметить, что в отечественной литературе нет единого подхода к наименованию концепции, которая на английском языке формулируется как «competitive federalism»14, а на немецком - как «konkurrierende Föderalismus»15.
Следует обратить внимание на то, что английское понятие «competitive federalism» и немецкое понятие «konkurrierende Föderalismus» по смыслу идентичны, то есть они имеют в виду одну и ту же совокупность идей, принципов, понятий, суждений, гипотез и т. д., которая в целом обозначается как концепция или теория конкурирующего федерализма. Кроме того, английский термин «competitive» соответствует немецкому «konkurrierend»116.
Вместе с тем, по нашему мнению, в отечественной литературе еще не сложилось единой точки зрения по вопросу о том, какой именно эквивалент следует использовать при переводе данных иностранных терминов на русский язык. Так, название концепции «competitive federalism» или «konkurrierende Föderalismus» чаще переводят на русский язык как «конкурентный федерализм»17, хотя наименование «конкурирующий федерализм»18 также встречается. Однако поскольку данная концепция изначально формировалась и получила развитие за рубежом, в частности в работах американских, австралийских, немецких исследователей, то предпочтительнее было бы использовать русский эквивалент иностранных понятий и наименования концепции. Наиболее близким таким аналогом в русском языке, по нашему мне-
нию, является понятие «конкурирующий федерализм» и, соответственно, наименование «концепция конкурирующего федерализма»19.
Вместе с тем можно последовать сложившейся в теории федерализма традиции и по аналогии с теориями, именуемыми «теория кооперативного федерализма», «теория дуалистического федерализма», перевести название данной концепции как «концепция конкурентного федерализма». Хотя, говоря о «konkurrierende Gesetzgebung», то есть о конкурирующем законодательстве Федерации и земель в ФРГ, в литературе закрепилось и используется понятие «конкурирующее», а не «конкурентное законодательство»20.
Не отрицая необходимость и предпочтительность единообразного использования понятий исследователями данного явления, некоторые терминологические разночтения представляются возможными на этапе формирования концепции конкурирующего федерализма в России. Далее в настоящем исследовании нами будет использоваться понятие «конкурирующий федерализм» применительно к соответствующим разработкам как российских, так и зарубежных авторов.
2. Особенности конкурирующего федерализма в отдельных зарубежных странах: подходы и конституционно-правовое закрепление
2.1. Особенности конкурирующего
федерализма в США
В исследованиях американских ученых концепция конкурирующего федерализма получила широкое развитие.
Так, под эгидой Института американского предпринимательства (The American Enterprise Institute for Public Policy Research) реализуется проект федерализма ИАП (The AEI Federalism Project), акцентирующий внимание, в частности, на целях восстановления конституционного федерализма США, который ставит штаты в условия конкуренции за производительный бизнес и граждан21. В рамках данного проекта проводятся исследования, в том числе сравнительно-правового ха-
рактера, направленные на совершенствование современной американской модели федерации. Достижению указанных целей служит обсуждение актуальных вопросов федерализма на проводимых конференциях, а также издание книг, статей и информационного бюллетеня «Федералист Аутлук» (The Federalist Outlook), задачей которого является доказать правоту конституционного, конкурирующего федерализма, то есть федерализма, ограничивающего власть национального государства и заставляющего штаты конкурировать за таланты, капиталы и симпатии граждан.
Согласно точке зрения директора проекта М. Грива, Конституция США вместо кооперации предусматривает политическое противостояние и разделение функций между независимыми штатами и национальными институтами, так как и те и другие обладают непосредственной властью по отношению к гражданам. Такая модель федерации чаще всего называется дуалистическим федерализмом, который также является конкурирующим. К основным преимуществам конкурирующего федерализма М. Грив относит разнообразие условий, предлагаемых штатами, внутригосударственную мобильность граждан и компаний, дисциплинирующую роль конкуренции в отношении налогообложения, расходов, нормативного регулирования, осуществляемых штатами. Однако исследователь признает, что на практике в США было введено большое количество элементов кооперативного федерализма. Штаты и муниципалитеты осуществляют массу федеральных программ, начиная от экологических, образовательных и заканчивая контролем над преступностью. Многие реализуемые штатами программы финансируются федеральным правительством полностью, но чаще все-таки частично. Таким образом, кооперативный федерализм, по мнению М. Грива, заменяет конкуренцию между штатами и выбор граждан на навязываемую Вашингтоном политику картелей штатов и унифицированное регулирование.
Кооперация часто поддерживалась как средство достижения важных национальных целей, в частности установления фискальной справедливости между штатами и гражданами, как средство возмещения межштатных «экстерналий», таких как загрязнения на границах штатов и т. д. Однако М. Грив по-
лагает, что ни один из подобных аргументов не выдерживает критики.
В 1981 году финансируемая Конгрессом двухпартийная совещательная комиссия по внутригосударственным отношениям подготовила комплексный критический анализ программ, проводимых в рамках кооперативного федерализма. Согласно отчету комиссии, в отношении достижения национальных целей федеральные программы предоставления субсидий никогда не отражали какой-либо последовательной и логичной интерпретации национальных нужд. Применительно к фискальной справедливости отчет показывает, что федеральные программы помощи никогда последовательно не перераспределяли доход в пользу самых бедных юрисдикций и граждан. Не было успешным и выделение большинства субвенций, предоставленных в соответствии с предписаниями «экстерналь-ных» теорий. Говоря об экономической эффективности и административной продуктивности, отчет указывает на наличие серьезных помех для успешного осуществления внутригосударственных программ.
Комиссия также установила, что увеличение федеральных обязанностей привело к политическому отчуждению, усилению атоми-зации национальных политических процессов и к росту перегрузок главных государственных институтов, принимающих решения. Кооперативный федерализм, как заключила комиссия, отделяет финансирование и разработку программ от их осуществления, а политическую инициативу и авторство — от ответственности за результаты их реализации. Кооперативный федерализм, таким образом, подрывает политическую ответственность. И в результате никто ни за что не отвечает и все отвечают за все. Выход из сложившей ситуации представляется М. Гриву в приостановлении распространения кооперативного федерализма и в восстановлении настоящего, конкурирующего федерализма22.
Конкурирующий федерализм не сводится к «правам штатов» или бюрократическому перераспределению полномочий на нижний уровень осуществления государственной власти, где господствуют свои группы интересов. Настоящий федерализм не стремится передавать штатам больше прав. Напротив, он прилагает усилия к дисциплинированию штатов, вынуждая их конкурировать между собой
за интересы, деятельность граждан. Федерализм дает возможность различным гражданам — инвесторам, бизнесменам, домовладельцам, работникам или родителям — «голосовать своими ногами» и делать выбор между конкурирующими юрисдикциями, каждая из которых предлагает различный набор государственных услуг. В этом смысле федерализм пытается воспроизвести в политических отношениях преимущества выбора и конкуренции, которые характеризуют частные экономические рынки. Преимуществами такого подхода являются инновации, дифференциация продукции, выбор потребителей и сопутствующий этому эффект дисциплиниро-вания производителей государственных услуг.
Разумная конкуренция штатов значительно повышает их дисциплину и уровень предоставления государственных услуг. Экологическое регулирование, трудовое законодательство, образование, предупреждение преступлений, корпоративное управление, операции с ценными бумагами, возможно, даже некоторые аспекты интеллектуальной собственности и права информационных технологий — все выигрывает от надлежаще функционирующей федеративной системы. Пятьдесят соревнующихся юрисдикций, соперничающих за граждан и бизнес, по утверждению М. Грива, являются намного более предпочтительными, чем централизованный, уравнительный режим23.
Более того, в соответствии с классическими (Локк) и неоклассическими (Хайек, Нозик) либеральными взглядами сторонники горизонтального, конкурирующего федерализма считают, что государство представляет огромную опасность для индивидуальной свободы. Это объясняется возможностью государства препятствовать (запрещать, облагать налогами, штрафовать, лишать свободы) гражданам действовать таким образом, чтобы максимизировать их личную выгоду. Следует обратить внимание на то, что многие сторонники концепции конкурирующего федерализма могут быть охарактеризованы как представители теории общественного выбора24, которые утверждают, что лучшим способом предотвращения такой угрозы является сокращение государственного аппарата. Это может быть достигнуто путем передачи максимального количества обязанностей на нижние уровни осуществления государственной
власти, где «опасность выхода» сдерживает тенденции к «большому государственному аппарату». Горизонтальный, конкурирующий федерализм, в сущности, является перспективной формой федерализма и средством достижения «идеального порядка». Его целью является минимальные государственные аппараты, обладающие эффективностью и финансовой ответственностью25.
Таким образом, по мнению американских ученых, уже конституционная модель американской федерации во многом предопределила благоприятные условия для формирования и активного развития концепции конкурирующего федерализма в США. Конституционно-правовое положение штатов способствовало возникновению соревновательных тенденций в межштатных отношениях. А развитая рыночная экономика и экономическая теория позволили создать концепцию, распространяющую принципы функционирования рыночной экономики на внутригосударственные отношения.
Ввиду специфики государства как субъекта политической и экономической деятельности, вследствие особенностей внутригосударственных, в частности федеративных, отношений представляются спорными некоторые решения проблем федераций в рамках концепции конкурирующего федерализма. Так, например, по нашему мнению, не следует говорить об обязательном и необходимом изменении одним субъектом федерации своей политики в качестве реакции на установление другим субъектом более благоприятных условий жизни и осуществления предпринимательской деятельности для граждан и организаций. Здесь необходимо учитывать целый комплекс обстоятельств, влияющих на собственную политику субъекта, в том числе уровень его экономического благосостояния, престижность проживания в нем, концентрацию бизнеса, предлагаемый спектр вакансий и другие факторы, которые могут способствовать слабой восприимчивости субъекта к тем или иным конкурентным действиям других субъектов федерации. Кроме того, концепция конкурирующего федерализма изначально предполагает сравнительно равный уровень развития и благосостояния всех субъектов федерации, что далеко не во всех государствах в принципе возможно и существует на данный момент. Другой основополагающий
принцип концепции конкурирующего федерализма — возможность для граждан и организаций «голосовать ногами» и осуществить «право выхода» — также не следует абсолютизировать. Действительно, во все времена люди стремились выбрать для себя наиболее благоприятные условия жизни и деятельности, а в последнее время мобильность населения многократно возросла. Вместе с тем такая мобильность не является столь широко распространенной и необходимой реакцией на улучшение условий в соседних регионах и государствах. Кроме того, концепция предполагает как полную свободу со стороны граждан реализовывать свое «право выхода», так и абсолютно ничем не ограниченную возможность субъектов федерации принимать переезжающих граждан. Очевидно, что инфраструктура не каждого субъекта способна продолжать эффективно функционировать в условиях резкого увеличения населения. Существующие нормы об учете и регистрации граждан в субъектах федерации также не всегда столь гибки и демократичны, чтобы не создавать каких-либо препятствий при переезде граждан на новое место жительства. Перерегистрация компаний также сопряжена с целым рядом сложных бюрократических процедур, рисков и неудобств, особенно для функционирующего бизнеса. Поэтому едва ли незначительное улучшение условий осуществления предпринимательской деятельности в каком-либо субъекте способно повлечь отток компаний и капиталов из других субъектов федерации.
Таковы лишь некоторые возражения, вызванные работами американских теоретиков концепции конкурирующего федерализма. Вместе с тем очевидно, что любая теория федерализма является лишь некоторой идеализацией, упрощением сложной системы построения федеративных отношений. Но такое схематическое изображение принципов идеальных взаимоотношений субъектов федерации и федерального центра, а также субъектов федерации друг с другом является необходимым и существенным для воплощения в жизнь эффективно функционирующей и гармоничной федерации. В этой связи разработанные американскими исследователями идеи и принципы, лежащие в основе концепции конкурирующего федерализма, представляются новаторскими и принципиально верны-
ми, способными решить проблемы, с которыми столкнулись современные федерации в процессе своего развития.
2.2. Особенности конкурирующего
федерализма в Германии
Основой построения и функционирования немецкой федерации являлась теория кооперативного федерализма.
Следует согласиться с мнением А. В. Киселевой и А. В. Нестеренко, которые считают ФРГ классическим государством кооперативного федерализма. При этом сам Основной закон ФРГ не упоминает о принципе коопе-ративности, определяя совместное ведение именно как конкурирующую законодательную компетенцию. В то же время в доктрине конституционного права Германии концепция кооперативного осуществления государственной власти получила единодушное признание. Под термином «кооперативный федерализм» немецкие юристы понимают сложившийся в ФРГ особый механизм взаимодействия федерации и земель, основанный на координации их деятельности26.
Однако в процессе своего развития, особенно после объединения, Германия столкнулась с серьезными проблемами функционирования кооперативной модели федерации. Недостатки немецкой федерации были столь существенны, а необходимость ее реформирования столь очевидна, что с сентября 2006 года в Германии началась самая масштабная федеративная реформа за все годы существования Основного закона, то есть с 1949 года. Федеративная реформа в Германии включает в себя два этапа: первый ^о-deralismusreform I) и второй (^ойет^тиз-ге/огт II). Многие исследователи полагают, что одной из целей федеративной реформы в Германии было привнесение элементов конкурирующего федерализма в немецкую модель кооперативной федерации27.
Среди причин столь крупной конституционной реформы федеративных отношений в Германии некоторые исследователи указывали на возрастающее недовольство «кооперативным» федерализмом в Германии — то есть федерализмом, основанным на перераспределении доходов между федерацией и землями, а также на управлении федеральными программами со стороны земель. Немецкие
эксперты считали кооперативный федерализм виновным в уменьшении транспарентности, возникновении недовольства граждан и трудностях страны отвечать требованиям современной глобальной экономики28.
Канцлер ФРГ А. Меркель пояснила, что на протяжении 60-летнего существования федеративного государства возникали перекосы и совершались ошибки. Сложный и затяжной процесс принятия решений приводил к неясности в вопросах компетенции. Теперь же для граждан станет понятным, кто за что отвечает29.
На протяжении десятилетий законотворчество в Германии было громоздким и затяжным процессом. Необходимы были долгие законотворческие процедуры с многочисленными участниками. Не последнюю роль в этом играло то, что для вступления в силу большинства законов требовалось одобрение верхней палаты (Бундесрата). Кроме того, существовала постоянная опасность блокирования важных законопроектов верхней палатой в случае, если в Бундестаге и Бундесрате разные партии имели большинство. После первого этапа проведения реформы (сентябрь 2006 года) количество законов, требующих одобрения верхней палаты, сократилось с 60 % до 35—40 %. Таким образом, позиции Бундестага были усилены. Участие Бундесрата в законотворчестве, закрепленное Основным законом ФРГ, сохраняется, но в большей степени приобретает характер содействия. Земли продолжают осуществлять свою компетенцию в Бундесрате, но вследствие реформы право абсолютного вето по отношению к законопроектам было в значительной степени сокращено. Теперь Бундестаг, а не согласительная комиссия палат, — важнейший орган федерального законотворчества.
После федеративной реформы политика Германии должна стать более прозрачной: граждане смогут яснее представлять, кто в государстве и за что несет ответственность. Проблемы, связанные с переплетением компетенции Бундестага и Бундесрата, а также разбирательством в согласительной комиссии, образуемой палатами, что часто имело место раньше, будут решены. Выбор и волеизъявление граждан приобретут больший вес и значение и не будут размываться изъянами системы федеративного устройства30.
В результате завершения первого этапа федеративной реформы (Fдderalismusre-^гт I) в Германии с 1 сентября 2006 года рамочная компетенция была отменена, а ее предметные сферы распределены между федерацией и землями. Конкурирующая компетенция была сокращена, а исключительная компетенция земель и федерации расширена. Более того, по ряду вопросов в сфере конкурирующей компетенции земли получили право «отклоняться» (Abweichungsrecht) от обязательных предписаний федерации и осуществлять собственное регулирование в рамках конкретных вопросов (по вопросам распределения земли, допуска в высшие учебные заведения и их окончания, водного режима и т. д.).
После федеративной реформы 2006 года землям была передана достаточно широкая компетенция: право союзов и собраний; исполнение наказания (в том числе предварительное заключение); право регулировать время работы магазинов, торговых точек и предприятий общественного питания; торговля (ярмарки, выставки, рынки); сделки в отношении земельных участков, сельскохозяйственная аренда; заработная плата, порядок прохождения службы и обеспечение государственных служащих и судей земель; общие положения о печати и кино; большая часть школьного права за исключением вопросов допуска в высшие учебные заведения и их окончания и т.д.31 Таким образом, федеративная реформа была направлена на создание как сильной федерации, так и сильных земель.
В общем и целом реформа ослабила контроль над землями и позволила им перейти от системы преимущественно кооперативного федерализма к более конкурирующему федерализму. Кооперативный федерализм, реализованный в Германии, оказался очень дорогим: если федеральное правительство в Берлине и земли не могли достичь согласия, Берлин пытался купить представителей другой стороны. Вследствие этого реформы проводились, но стоили налогоплательщикам гораздо дороже, чем могли бы.
Вместе с тем скептики высказывают опасения, что движение в сторону конкурирующего федерализма будет иметь и негативные последствия. Они больше всего обеспокоены положением дел в таких сферах, как обра-
зование, охрана окружающей среды, выплата заработной платы местным чиновникам, включая учителей и служащих в полиции.
В качестве примера можно рассмотреть вопрос об уровне заработной платы государственных и местных чиновников. Так, существует разница между оплатой труда офицеров полиции одного ранга и возраста на востоке и западе Германии, однако не в пределах самой Восточной Германии, например в Тюрингии или Саксонии. В принципе, Бавария вправе принять решение о повышении поступающим на работу офицерам полиции заработной платы на 10 %, поскольку, к примеру, там слишком много вакансий, а уровень безопасности на улицах в Баварии низок. Поэтому вполне вероятно, что офицеры полиции из Тюрингии или даже Шлезвиг-Гольштейна могут переехать в Баварию, чтобы получать здесь более высокую заработную плату. Конечно, это вызовет обеспокоенность министров финансов Тюрингии и Шлезвиг-Гольштейна, если они не смогут сделать то же самое и в результате останутся вакантные места.
В сфере образования существует большая опасность, что общие стандарты будут отменены и их заменят 16 различных нормативов земель32. Кроме того, актуальность приобрела и другая проблема. Путем установления более высокого уровня заработной платы состоятельные земли стали «переманивать» учителей из менее благополучных земель. Для земель, которые привлекают к себе учителей, например для Гессена, такое положение вещей представляется нормальным, поскольку, по словам министра культуры Гессе-на, «федерализм означает также конкуренцию». Более двух с половиной тысяч учителей хотят в настоящем учебном году переехать работать в Гессен. Вместе с тем Председатель Ассоциации образования и воспитания Л. Экингер рассматривает «кадровую политику с чековой книжкой» как крайне сомнительную: «Если молодые люди смогут получить хорошее образование только в финансово сильных землях, а более бедные земли будут оставлены позади, то возникает угроза разрушения одной из основополагающих задач, закрепленных в Основном законе, а именно обеспечения равных условий жизни для всех»33.
Кроме того, летом 2009 года в Германии началось осуществление второго этапа феде-
ративной реформы (Fоderalismusreform II), который состоит в модернизации финансовых отношений между союзом и землями. Его целью является усиление финансовой прозрачности и ответственности союза, земель и коммун. Их финансирование должно быть соразмерно тем задачам, которые они могут выполнять.
5 марта 2009 года успешно завершила свою работу совместная комиссия Бундестага и Бундесрата по модернизации финансовых отношений между федерацией и землями, созданная еще 15 декабря 2006 года. Комиссия выработала предложения по изменению Основного закона и комплекс мероприятий по внесению изменений в законодательство Германии. Предложенные комиссией законопроекты 29 мая 2009 года были приняты Бундестагом, а 12 июня одобрены Бундесратом34.
Словом, Германия строит своего рода конкурирующий федерализм, и это, по мнению Э. Фритца, довольно разумно. Реформа федерализма является серьезным вкладом в развитие демократии в Германии, потому что укрепляет отдельные компетенции, улучшает ситуацию транспарентности и гласности. Это значит, что выгоду от реформы, безусловно, почувствуют и граждане страны35.
Таким образом, особенностью конкурирующего федерализма в Германии является осторожное введение элементов конкуренции в существующую парадигму кооперативного федерализма. Достоинства такого подхода сложно переоценить. Помимо преемственности и эволюционного характера развития федеративных отношений он предполагает возможность компенсирования недостатков кооперативного федерализма преимуществами конкурирующего, создает своеобразную, синтетическую модель федерации, направление развития которой может корректироваться как федерацией, так и самими землями.
Вместе с тем федеративная реформа еще не завершена, и, соответственно, синтетическая модель немецкой федерации находится в настоящее время в процессе становления. Поэтому представляется преждевременным делать какие-либо окончательные выводы. Но уже сейчас можно сказать, что те элементы конкуренции, которые были введены в отношения между федерацией и землями, а также между землями, предоставляют последним возможность наилучшего использования
своих внутренних ресурсов для интенсификации своего развития и лучшего удовлетворения интересов граждан.
3. Конкурирующий федерализм в России: основные проблемы
В последние годы концепция конкурирующего федерализма приобретает в России все больше сторонников среди политиков, экономистов, юристов, политологов и иных исследователей проблем российского федерализма. Причинами этого, на наш взгляд, являются поиск оптимальной модели федерации в условиях проведения федеративной реформы, совершенствование основ и принципов взаимоотношений между федерацией и ее субъектами, а также между субъектами федерации.
В этой связи заслуживает внимания позиция М. В. Глигич-Золотаревой, согласно которой федеративной реформе в настоящее время свойственны размытость содержания и конечных целей, что включает в себя декон-структивный элемент. Реформирование федеративных отношений во многом подменяется вопросами технического свойства, например, касающимися распределения и перераспределения отдельных, часто мало значимых полномочий. Конечно, всякая нечеткость в разграничении полномочий органов управления разного уровня противоестественна для любого цивилизованного государства. Однако даже в этих вопросах ситуация начинает развиваться по «закону маятника»: полномочия у регионов то отбирают, то возвращают, причем возвращают часто уже в виде так называемых переданных или делегированных полномочий. Все это происходит без серьезной экономической мотивации и априорной оценки того, как эта передача скажется на деятельности всех органов управления. Но еще хуже то, что перетасовка полномочий как бы исчерпывает собой идею федеративной реформы, хотя нерешенные проблемы российской модели федерализма куда более глубоки и разносторонни.
Происходящее не случайно. Принятие в рамках федеративной реформы целого ряда законов36 стало безусловным прогрессом в попытке качественно продвинуться в регулировании ключевых составляющих федеративных отношений в стране, в том числе и в
аспекте разграничения полномочий органов власти и управления соответствующих уровней. Но в этом продвижении не всегда просматривается последовательность действий. Положения названных законов формируют смесь симметрии и асимметрии федеративных отношений, централизации и децентрализации управленческих полномочий37.
Кроме того, политика экономического выравнивания была преимущественно заменена политикой финансового (бюджетного) выравнивания (частичной компенсацией разницы в экономическом и налоговом потенциале регионов, а также последствий для них рыночных реформ и открытия внутреннего рынка). Однако практика бюджетного выравнивания в отношении экономически менее развитых и отстающих в адаптации к рыночным преобразованиям субъектов Российской Федерации оказалась малопродуктивной, поскольку осуществлялась за счет перераспределения средств регионов-доноров. Это подавляло потенциальные «точки роста» российской экономики. Регионы-доноры теряли мотивацию, а в остальных регионах усилились иждивенческие настроения38.
Следует согласиться с исследователями, которые полагают, что за прошедшие с начала федеративной реформы годы (фактически с 2002 года), несмотря на масштабы проделанной работы, законодателю не удалось пока создать сбалансированную схему взаимоотношений центра, регионов и муниципалитетов. В действующей схеме разграничения компетенции сохраняются значительные диспропорции.
С точки зрения обеспечения граждан страны социальными благами федеративная реформа вернулась «на круги своя». Начавшись с попыток разграничения финансовой ответственности центра, регионов и муниципалитетов, сегодня она пришла к такому состоянию, при котором за реализацию многих социальных полномочий ответственность по-прежнему не несет ни один из уровней публичной власти. Регионы и муниципалитеты не наделены соответствующими их расходным статьям доходными полномочиями, при этом они частично освобождены от социальных обязательств перед населением. Факультативными эти обязательства являются сегодня и для федерального центра. В разряд добровольных полномочий попали многие обяза-
тельные по своей сути полномочия социального порядка.
В этой связи, как полагают исследователи, следует ожидать очередного витка реформирования сферы компетенции. Необходимо произвести по-настоящему социальную переориентацию межбюджетных отношений, подкрепив ее прозрачной системой финансирования полномочий. Субъекты Российской Федерации должны знать, за исполнение каких функций и за предоставление каких публичных услуг они отвечают, а также из каких источников они будут их финансировать39.
Данные малоутешительные выводы, по нашему мнению, напоминают заключения исследователей проблем немецкого федерализма и немецких политиков накануне федеративной реформы в Германии 2006 года, которые выдвигались в качестве обоснования необходимости срочного и крупномасштабного реформирования федеративных отношений в ФРГ. Комплексные и фундаментальные исследования проблем кооперативной модели немецкой федерации выявили недостатки и дисфункции последней, стали основой построения концепции федеративной реформы, разработки принципов и этапов реформы.
В этом, очевидно, и проявляется одно из отличий процессов реформирования российской и немецкой федераций. Многие ученые подчеркивают тот факт, что как обширные реформы начала 90-х годов XX века, так и федеративная реформа начала XXI столетия не имеют серьезной теоретической базы, логичной и последовательной концепции, основополагающих принципов и четких этапов. Это во многом объясняет причину того, что процесс реформирования экономических и политических отношений, а также государственного устройства и социальной сферы шел наугад, методом проб и ошибок. Поэтому теоретический вакуум, как и в начале реформ, порождает неопределенность целей и этапов преобразований, сводя дискуссию либо к критике принимаемых решений, либо к предложениям по использованию (совершенствованию) отдельных ее механизмов. Подобного рода обсуждение контрпродуктивно40.
Именно поэтому, на наш взгляд, необходимы системный подход к назревшим проблемам федеративных отношений в России, выработка ясной концепции долгосрочных и постепенных реформ российской модели фе-
дерации. В рамках построения теоретической основы реформы, по нашему мнению, следует использовать некоторые принципы концепции конкурирующего федерализма, соизмеряя их с реалиями, особенностями и потенциалом Российской Федерации.
Важно отметить, что потребность в использовании элементов конкурирующего федерализма в России осознается и обсуждается не только учеными, но и представителями федеральных органов государственной власти и субъектов Федерации41.
Однако следует обратить внимание на тот факт, что применительно к России предложения по внедрению конкуренции во внутригосударственные отношения ограничиваются лишь сферой экономики и не затрагивают сферу политики и государственного устройства. Большей частью выдвигаются предложения по совершенствованию механизмов инвестирования, распределения субсидий, налогов между Федерацией и ее субъектами и пр. В то же время необходимость децентрализации полномочий федеральных органов государственной власти, обеспечения самостоятельности субъектов Федерации в регулировании конкретных условий жизни граждан и осуществления предпринимательской деятельности, которые являются неотъемлемыми условиями конкурентного федерализма, остается за рамками дискуссии, по крайней мере со стороны федерального центра. Это предопределяет половинчатый, однобокий характер предлагаемых изменений, поскольку речь идет о коррекции следствия, а не причины недостатков современной российской модели федерализма. Ведь именно сама возможность субъекта Федерации вести конкурентную, отличную от других субъектов политику, учитывающую региональные особенности и предоставляющую благоприятные условия жизнедеятельности, предопределяет приток рабочей силы и капитала, а следовательно, и более интенсивное развитие субъекта, и стимулирование других субъектов к аналогичным конкурентным действиям, и благосостояние самой федерации, в результате.
Вместе с тем, по нашему мнению, основными проблемами введения принципов конкурирующего федерализма в основы построения российской модели федерации, помимо чрезмерной централизации, является также
большой разрыв в уровне развития между самыми состоятельными и самыми неблагополучными субъектами Федерации. По данным Министерства регионального развития РФ, самые благополучные и отстающие регионы по величине валового продукта различаются в 35 раз, а по объему инвестиций в основной капитал — более чем в 158 раз42. Кроме того, рыночная экономика в России только развивается, поэтому едва ли целесообразно и возможно распространять на нее в полном объеме принципы развитого рынка, а тем более на формирующиеся внутригосударственные отношения.
Тем не менее еще в начале 2008 года в России активно шла дискуссия о необходимости изменения тенденции развития федеративных отношений в сторону усиления конкуренции. Однако под реформистским лозунгом — «У России будет новая региональная политика — политика конкурентного федерализма» — подразумевались максимальное делегирование инвестиционных полномочий субъектам Российской Федерации, отказ Федерации от централизации инвестиций в регионы и переход к политике предоставления регионам экономической самостоятельности.
Министр регионального развития Д. Н. Ко-зак обосновывает данную позицию следующим образом: управлять региональными инвестициями и экономикой из центра не получится, поэтому следует максимально делегировать социально-экономические функции в регионы. Самостоятельность регионов должна быть обусловлена объемом финансовой помощи из центра: больше полномочий получат те, кто меньше зависит от Москвы. Как утверждает Д. Н. Козак, задача федерального центра заключается в том, чтобы на федеральном уровне были установлены механизмы, стимулирующие регионы к наращиванию собственного налогового, бюджетного и экономического потенциала43.
В этой связи одной из существенных проблем на пути введения элементов конкуренции в российские федеративные отношения остается тенденция неуклонной централизации44. Несмотря на то что период разумно необходимой централизации подошел к концу, политика унификации внутрифедеральных отношений продолжается. Так, Н. М. Тюкавкин отмечает, что децентрализация в экономике
не будет сопровождаться ослаблением политической вертикали. Причем ни об отмене института полномочных представителей Президента РФ, ни о восстановлении губернаторских выборов речи нет. Хотя без политической децентрализации также не обойтись. Губернаторы зависят от федерального центра и интересов госкорпораций. Следовательно, регионам добиться полной экономической самостоятельности не удастся45.
Следует согласиться с В. Черепановым, который считает, что необходимая на определенном этапе становления российского федерализма тенденция к централизации государственной власти не может быть беспредельной в федеративном государстве, ибо она способна привести к неоправданному ограничению самостоятельности субъектов Российской Федерации, а в конечном счете — к утрате федеративных начал в государственном устройстве46. Кроме того, как указывает А. Бланкенагель, федерация означает децентрализацию, а не централизацию47.
Если до осени 2008 года вопросы децентрализации и внедрения элементов конкуренции в российскую модель федерации широко обсуждались и вызывали острые дискуссии, то вследствие экономического кризиса полемика по этой теме была приостановлена и начался новый виток централизации. Бесспорно, условия кризиса диктуют необходимость мобилизовать все ресурсы государства для его преодоления и нивелирования его результатов. В настоящее время снова актуальным стал вопрос о судьбе России после экстренных антикризисных мер: сможет ли Федерация, достигнув определенной стабилизации экономики, вернуть субъектам свойственные их статусу полномочия либо, сохранив их за собой, превратится в унитарное государство48 de jure или de facto. Итоговый выбор России, на наш взгляд, будет определяться не только конкретными политическими решениями и интересами, но и анализом возможных путей развития, которые может предложить та или иная модель государственного устройства, в том числе модель, разрабатываемая в рамках современных концепций федерализма.
Заключение
Таким образом, концепция конкурирующего федерализма представляется одной из наи-
более обоснованных, самостоятельных и комплексных в современной теории федерализма. В основном она была создана и разработана зарубежными учеными, в том числе американскими и немецкими, поэтому часть настоящего исследования была посвящена рассмотрению особенностей подходов к конкурирующему федерализму и его конституционно-правовому закреплению за рубежом. Вместе с тем потребность в реформировании российских федеративных отношений обусловила вычленение проблем введения элементов конкурирующего федерализма в России в рамках отдельной, самостоятельной части настоящей работы.
Основными целями концепции конкурирующего федерализма, на наш взгляд, являются: повышение мотивации субъектов федерации наилучшим образом учитывать интересы граждан, стимулирование интенсификации социально-экономического развития субъектов федерации и, как следствие, федерации в целом путем усиления соревновательных начал во внутригосударственных отношениях, а также преодоление недостатков и дисфункций современных федераций, возникших, в частности, в результате воплощения в жизнь положений теории кооперативного федерализма. Четкая постановка таких целей, соответствующих потребностям современных федераций, представляется несомненным преимуществом данной концепции.
В то же время основные принципы концепции, их конституционно-правовое закрепление и реализация вызывают ряд вопросов и проблем. Так, не отрицая необходимость координирующей роли федерального центра, устанавливающего «правила игры», концепция до конца не отвечает на вопрос о степени возможной детализации федерального нормативно-правового регулирования и о полномочиях центра, необходимых для преодоления возможных неблагоприятных условий конкурентной борьбы. С другой стороны, остается открытым вопрос о том, насколько субъекты федерации самостоятельны в установлении правовых норм на своей территории и могут ли они, к примеру, как в Германии, отступать от положений федерального законодательства по установленным вопросам в определенных пределах. Также несколько идеализированным представляется основополагающее
для концепции конкурирующего федерализма «право выхода» граждан и организаций, возможность «проголосовать ногами» в случае неудовлетворения политикой субъекта федерации. Внутригосударственные отношения обладают своей спецификой и не являются тождественными рыночным отношениям. Граждане не могут так же быстро и легко выйти из отношений с субъектом федерации или государством в целом, как они могут это сделать с производителями работ и услуг в условиях рыночной экономики. Между гражданином и государством, в том числе в лице субъекта федерации, существует устойчивая правовая связь — гражданство, которое предполагает комплекс взаимных прав и обязанностей. Поэтому положения концепции, предполагающие высокую мобильность населения, не следует абсолютизировать. Кроме того, некоторое улучшение одним субъектом федерации условий жизни граждан и осуществления предпринимательской деятельности, на наш взгляд, автоматически не повлечет за собой приток рабочей силы и капитала, поэтому необходимой зависимости здесь наблюдаться не будет. Также возникает вопрос: сможет ли инфраструктура субъекта федерации справиться с резким и непрогнозируемым увеличением населения. Более того, положения концепции о соревновании субъектов федерации подразумевают их относительно одинаковое социально-экономическое положение, что далеко не всегда существует на практике, в частности в России. В такой ситуации федерация не может прекратить оказывать помощь своим неблагополучным субъектам, поскольку это приведет к существенному ухудшению уровня жизни их населения, что также входит в противоречие с основными целями концепции. Однако если федерация будет оказывать преференции отдельным субъектам, то можно ли говорить о равенстве условий конкуренции для всех субъектов федерации?
Таким образом, концепция конкурирующего федерализма ставит достаточно много вопросов, которые, по нашему мнению, вызваны тем, что концепция находится в стадии развития и многие ее положения еще предстоит доработать. Вместе с тем данные вопросы и проблемы не умаляют новаторский характер концепции конкурирующего федерализма, ее безусловный потенциал для со-
вершенствования федеративных отношений и обеспечения приоритета прав и интересов граждан.
Новоселова-Чурсина Елена Сергеевна -аспирантка юридического факультета Московского государственного университета имени М. В. Ломоносова.
Alenka_N_CH@mail.ru
1 Прокопьев А.Е. Генезис современных теорий федерализма // Право: теория и практика. 2003. № 10 (http://www.yurclub.ru/docs/pravo/l003/ 16.html).
2 См.: Greve M. S. The AEI Federalism Project // Federalist Outlook. 2000. No. 1 (http://www.aei. org/publications/pubID.11716/pub_detail.asp).
3 См.: Buchanan J. M. Federalism and Individual Sovereignty // The Cato Journal. 1996. Vol. 15. No. 2-3. P. 259-268.
4 См., например: Бланкенагель А. В поисках исчезнувших полномочий субъектов Российской Федерации // Сравнительное конституционное обозрение. 2007. № 1 (58). C. 153-162.
5 См.: Чиркин В.Е. Современное федеративное государство. М., 1997. С. 11-14.
6 См.: Авакьян С. А. Конституционно-правовые проблемы централизма, демократии и децентрализации в современном государстве // Конституционное и муниципальное право. 2005. № 8. С. 2-7.
7 См., например: Глигич-Золотарева М. В. Правовые основы федерализма. М., 2006.
8 Черепанов В. Разграничивать или делегировать? // Сравнительное конституционное обозрение. 2007. № 1(58). С. 166.
9 См., например: Киселева А.В., Нестерен-ко А.В. Теория федерализма. М., 2002. С. 13.
10 См.: Богданова Н. А. Конституционное право. Общая часть. М., 2009.; Киселева А. В., Не-стеренко А. В. Указ. соч.; Черепанов В. А. Теория российского федерализма. М., 2005; Добрынин М. В. Федерализм: Историко-методоло-гические аспекты. Новосибирск, 2005; Глигич-Золотарева М.В. Указ. соч.; КарапетянЛ.М. Федеративное устройство российского государства. М., 2001.
11 См.: Богданова Н. А. Указ. соч. С. 42.
12 См.: Киселева А. В., Нестеренко А. В. Указ. соч. С. 24-26, 39.
13 См.: ElazarD. J. Exploring Federalism. Tuscaloosa, AL, 1987. С. 12-13.
14 См., например: Volden C. The Politics of Competitive Federalism: A Race to the Bottom in Welfare Benefits? // American Journal of Political Science. Vol. 46. 2002. No. 2. P. 352-363; Deakin S. Two Types of Regulatory Competition: Competitive Federalism versus Reflexive Harmonisation. A Law and Economics Perspective on Centros // Cambridge Yearbook of European Legal Studies. Vol. 2: 1999 / Ed. by A. Dashwood, A. Ward. Oxford, 2000. P. 231-260; Romano R. The Advantage of Competitive Federalism for Securities Regulation. Washington, D.C., 2002; Buchanan J.M. Op. cit.; Wagner R. E. Competitive Federalism in Institutional Perspective (http://mason.gmu.edu/ ~rwagner/Federalism.pdf) и др.
15 См.: Zickgraf A. Konkurrierender Föderalismus: Finanzstarke Länder werben Lehrer ab (http:// www.goethe.de/wis/fut/bko/de3839309.htm); Hickel R. Vom kooperativen zum konkurrierenden Föderalismus? Der Länderfinanzausgleich unter Reformdruck // Blätter für deutsche und internationale Politik. Jg. 45. 2000. H. 11. S. 1483-1493 (http://www.blaetter.de/archiv/jahrgaenge/ 2000/dezember/vom-kooperativen-zum-konkur-rierenden-foederalismus).
16 См., например: http://dict.tu-chemnitz.de/ deutsch-englisch/konkurrierend.html; http:// en.lexsee.net/konkurrierend.
17 См.: Конкурентный федерализм (http://www. garant.ru/vcontent/8190.htm); Пелокэн Д. Фискальные отношения в рамках концепции конкурентного федерализма // Федерализм: российское и международное измерения (опыт сравнительного анализа) / Под ред. Р. Хакимова. Казань, 2004. С. 355-369 (http://window.edu. ru/window_catalog/files/r37658/fedmono_ 2004.pdf); Хлопонин А. Нас ждет период конкурентного федерализма: Беседовал А. Попов // Эксперт. 2007. № 44 (585) (http://www.expert. ru/printissues/expert/2007/44/interview_ hloponin/); Тюкавкин Н.М. Региональная политика конкурентного федерализма // Регионоло-гия. 2008. № 3 (http://regionsar.ru/node/l33) и др.
18 См., например: Фритц Э. Конкурирующий федерализм // Стратегия России. 2007. № 1; http://www.fondedin.ru/sr/new/fullnews_arch_ to.php; Авчухова А. А. Современный опыт и тенденции немецкого федерализма в условиях евроинтеграции: Дисс. ... канд. полит. наук. М., 2006.
19 «Сompetitive» - «конкурирующий, конкурентоспособный» // The Comprehensive English-Rus-
sian Scientific Dictionary. M., 1991; «соперничающий, соревнующийся, конкурирующий» // Большой англо-русский словарь / Под ред. И. Р. Гальперина. М., 1972. «Konkurrieren» — «конкурировать, соперничать» // Deutsch-Russisches Wörterbuch. М., 1995; Немецко-русский словарь / Под ред. А. А. Лепинга, Н. П. Сухаревой. М., 1962.
20 См., например: Маклаков В. В. Конституции зарубежных стран. М., 2009; Арбузкин А.М. Конституционное право зарубежных стран: Учебное пособие. М., 2005; Глигич-Золотарева М.В. Указ. соч.; Конюхова И. А. Современный российский федерализм и мировой опыт: итоги становления, перспективы развития. М., 2004.
21 См.: http://www.federalismproject.org/topics/ theory.
22 См.: Greve M. S. Big Government Federalism // Federalist Outlook. 2001. No. 5 (http://www.aei. org/publications/pubID.12576/pub_detail.asp).
23 См.: Greve M. S. The AEI Federalism Project.
24 См.: Buchanan J.M. Op. cit.
25 См.: http://jcipp.curtin.edu.au/local/docs/ CompetitiveFederalism_000.pdf.
26 См.: Киселева А.В., Нестеренко А. В. Указ. соч.
27 См., например: Фритц Э. Указ. соч.; MeckelM. Germany Compromise Ends Standoff on Federalism // Federations. Vol. 5. 2006. No. 3. P. 3-4, 12.
28 См.: Greve M. S. The Cooperation Does Not Work // Federalist Outlook. 2000. No. 3 (http://www. aei.org/publications/pubID.1 1978/pub_detail. asp).
29 См.: http://www.bundesregierung.de/Content/ DE/Mitschrift/Pressekonferenzen/2006/03/ 2006.
30 См.: http://www.bundesregierung.de/ Reformprojekte/Foederalismusreform.html.
31 См.: http://www.bmi.bund.de.
32 См.: MeckelM. Op. cit.
33 Zickgraf A. Op. cit.
34 См.: http://www.bundestag.de/Parlament/ gremien/foederalismus2/index.html.
35 См.: Фритц Э. Указ. соч.
36 Имеется в виду, прежде всего, Федеральный закон от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об об-
щих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (с последующими изменениями и дополнениями) // Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. № 42. Ст. 5005; 2009. № 7. Ст. 772; с изменениями, внесенными постановлениями Конституционного Суда РФ от 7 июня 2000 года № 10-П, от 12 апреля 2002 года № 9-П; и иные федеральные законы, принятые в рамках федеративной реформы.
37 См.: Российский федерализм: Экономико-правовые проблемы / Отв. ред. С. Д. Валентей. СПб., 2008. С. 70.
38 См.: Экономико-правовые основы современного федерализма и практика федеративной реформы в России. М., 2007. С. 6, 14, 19.
39 См.: Актуальные вопросы разграничения компетенции между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации // Аналитический вестник Совета Федерации ФС РФ. 2007. № 27 (344).
40 См.: Российский федерализм: Экономико-правовые проблемы / Отв. ред. С. Д. Валентей. С. 6.
41 См.: Николаева А., Иваницкая Н. Революция Козака // Ведомости. 2008. № 16 (2038); Конкурентный федерализм (http://www.garant.ru/ vcontent/8190.htm); Хлопонин А. Указ. соч.; Тюкавкин Н.М. Указ. соч. и др.
42 См.: Конкурентный федерализм (http://www. garant.ru/vcontent/8190.htm).
43 См.: Николаева А., Иваницкая Н. Указ. соч.
44 См.: Безруков А. В. Разграничение компетенции между уровнями публичной власти: проблемы и перспективы // Конституционное и муниципальное право. 2008. № 16; Черепанов В. Разграничивать или делегировать?; и др.
45 См.: Тюкавкин Н.М. Указ. соч.
46 См.: Черепанов В. Федеративная реформа в России: проблема и поиск решения // Казанский федералист. 2004. № 2.
47 См.: Федерализм: российское и международное измерения (опыт сравнительного анализа) / Под ред. Р. Хакимова. С. 221.
48 См.: Захаров А. Унитарная федерация: Пять этюдов о российском федерализме. М., 2008.
