CC BY
118
УДК 342.56
А. Ю. Саломатин
доктор юридических наук, доктор исторических наук, профессор, заведующий кафедрой теории государства и права и политологии Пензенский государственный университет, г. Пенза, Российская Федерация
А. С. Корякина соискатель
Пензенский государственный университет, г. Пенза, Российская Федерация
ТРАНСФОРМАЦИЯ ФЕДЕРАТИВНЫХ ОТНОШЕНИЙ В США И ГЕРМАНИИ В УСЛОВИЯХ ПОСТМОДЕРНИЗАЦИОННЫХ
ОТНОШЕНИЙ1
Аннотация. Статья посвящена трансформации федеративных отношений в США и Германии. Американский и германский федерализм рассмотрен в сравнительном измерении. С точки зрения генезиса, федерализм в ФРГ развивался «сверху», а не «снизу», как в американской модели. Вопросы распределения компетенции между федерацией и ее субъектами имеют важное значение, поскольку именно данный институт в последнее время является приоритетной частью государственной политики. Различные федеративные государства по-разному решают проблему функционирования разделения ветвей на федеральном и региональном уровне: ни одно из федеративных государств не имеет монополию на истину. Рассмотрены основные реформы федеративных отношений, проанализированы взгляды общественности на дальнейшее реформирование германского федерализма. Раскрыты особенности американской и германской модели федерализма.
Ключевые слова: федерализм, федеративные отношения, американская модель федерализма, германская модель федерализма.
A. Yu. Salomatin
Doctor of Law, Doctor of History, professor Head of the department of State and Law Theory and Political Sciences Penza State University, Penza, the Russian Federation
A. S. Koryakina
Applicant
Penza State University, Penza, the Russian Federation
THE TRANSFORMATION OF FEDERAL RELATIONS IN THE UNITED STATES AND GERMANY IN TERMS OF POSTMODERNIZATIONS
RELATIONS
Abstract. The article is devoted to the transformation of Federative relations in the United States and Germany. American and German federalism are considered in a comparative dimension. From the point of view of the Genesis of federalism in Germany has developed "from above" instead of "bottom" as in the American model. Issues of distribution of competence between the Federation and its constituent entities are important since it is this institution in recent years is a priority of public policy. Different Federal States in different ways to solve the problem of Federal relations: none of the Federal States has no monopoly on the truth. Describes the main reforms of Federal relations, analyses the public's views on further reform of the German federalism. The author considers peculiarities of the American and the German model of federalism.
Key words: federalism, Federative relations, the American model of federalism, the German model of federalism.
1 Публикация подготовлена в рамках поддержанного РГНФ научного проекта №14-03-00284
С точки зрения существования, американскую модель федерализма следует признать самой длительной, в связи с чем подразумевается, что она является «классической». Геополитическая и социально-историческая уникальность США вызывает огромный интерес у различных исследователей. Думается, что основной причиной создания федеративного государства в США был тот негативный опыт, который накопил американский народ за период существования конфедерации штатов. Отметим, что статьи конфедерации не осуществляли регламентацию ни исполнительной, ни судебной власти. Конгресс сам по себе имел мало полномочий, он не мог взимать налоги, не мог регулировать торговлю, за исключением торговли с индейцами [5].
Начальный период американского федерализма (1620-1775 гг.) связан с созданием колоний и организационного устройства, вплоть до войны за независимость. Отметим, что в большей степени колонии управляли своими собственными внутренними делами, помимо этого наперекор королевским инструкциям и отказываясь от колониальных актов. Несмотря на наличие имперской системы, колонии ежедневно становились самостоятельнее в экономическом благосостоянии и в политической компетентности. При любой попытке королевской власти изменить политическую систему, вторгаясь в колониальную область, существовала опасность пробудить оппозицию [3].
В период с 1765-1775 гг. были предприняты попытки склонить британское правительство к признанию неписанных конституций колоний. Отметим, что в 1776 г. происходит активизация процесса облечения их в письменную форму.
Второй период (1775-1787 гг.) связан с войной за независимость, принятием Декларации независимости и подписанием Версальского мира. Бывшими колонистами в борьбе за свою свободу была опробована модель конфедеративного устройства. За однопалатным конгрессом признавался весьма ограниченный объем полномочий, в частности, это исключительное право по разрешению вопросов войны и мира, право внешних сношений. В течение 1776 г. большинство штатов приняли конституционные акты, в которых утверждались принципы независимости от метрополии и республиканское устройство, а также реализовывался приоритет законодательной власти над исполнительной.
В период с 1776 г. по 1781 г. и остальные «мятежные» колоний приняли письменные конституции. К концу Войны за независимость традиция писанных конституций твердо укоренилась в американской политической жизни, что представляло собой полный отход как от их английского наследия, так и от своего раннеколониального опыта.
Особый стратегический характер для американцев имел вопрос о западных землях. Инициатива штата Нью-Йорк в 1780 г. снять свои претензии на западные территории, согласившись на их принадлежность Конфедерации, открыла путь к аналогичным признаниям со стороны ряда других штатов. Таким образом, конгресс Конфедерации получил право распоряжаться всеми землями к северу от р. Огайо и к западу от Аллеганских гор. Для конкретного решения данного вопроса были приняты Ордонанс о территориальном управлении от 23 апреля 1784 г. и Земельный ордонанс от 20 мая 1785 г. Однако этих документов было явно недостаточно, чтобы твердо гарантировать закон и порядок для потенциальных поселенцев, легитимность их прав на земельные участки. Требовалось не уравнивать в статусе старые штаты и новые территории,
На конституционный конвент в Филадельфии в мае 1787 г. собрались представители политической и деловой элиты. Участникам конвента предстояло выработать консенсус как по вопросу об организации разделения властей, так и в отношении баланса интересов штатов и концепции федерализма. В итоге был сформирован полноценный федеративный союз, а в разделе 10 ст. I Конституции 1787 г. содержался более широкий список ограничений на деятельность штатов
в сфере обороны и международных отношений, чем это предусматривалось ст. VI Статей Конфедерации.
Молодому федеративному союзу в первое столетие его истории неоднократно грозила опасность сецессии (выхода из его состава) отдельных штатов или группы штатов. В первый раз она была достаточно реальной в годы Англоамериканской войны 1812-1814 гг., когда штаты Новой Англии испытывали серьезные экономические трудности из-за введенного президентом Т. Джефферсоном в 1807 г. эмбарго.
На рубеже XIX-XX вв. позиции федерального центра однозначно усилились. Политически и организационно этому способствовала консолидация федеральной исполнительной власти. Усложняются государственные функции, множится число федеральных управленческих структур.
Германия является примером одной из самых благополучных федераций мира, где сохраненные феодальные границы исключают возможность административного передела. Большинство немецких ученых полагают, что федеративное устройство Германии связано с историей народа и Конституцией государства [4].
В 1994 г. с целью усиления правового положения земель по отношению к Федерации были внесены существенные изменения в Основной Закон ФРГ. Федеральный конституционный суд ФРГ, основываясь на старой редакции ст. 72, постановил, что «при оценке необходимости использования Федерацией совместной компетенции этот вопрос остается на усмотрение Федерации». Так, была введена особая процедура в Федеральном конституционном суде, вследствие чего Федерация больше не имела возможности в области конкурирующей компетенции по своему усмотрению и бесконтрольно блокировать земельное законодательство.
По окончании реформы 1994 г. вся законодательная власть была сосредоточена в руках Федерации, исполнительная осуществляется преимущественно землями, однако федеральный центр в ряде случаев может подвергнуть ее серьезной корректировке.
Важно подчеркнуть, что в период с 1998 г. по 1999 г. активизировались серьезные дискуссии о проблемах и перспективах развития германского федерализма, получил внимание и вопрос, касающийся трансформации новых земель.
Так, по мнению депутата бундестага Отто фон Ламбсдорфа, германский федерализм должен основываться на принципе соревновательности. Он, как и представители других партий, полагал, что существует серьезная необходимость в проведении конституционной реформы, в основе которой видел разграничение компетенций федерации и земель в финансовой области. Депутат характеризовал германский федерализм как «мнимый» и будущее германского федерализма видел в развитии соревновательного федерализма [15].
Сложившаяся в стране ситуация, характеризовавшаяся невозможностью земель проводить самостоятельную политику и зависимостью общин от федерации и земель, не могла не беспокоить свободных демократов. Таким образом, свободные демократы полагали, что смещение полномочий от земель в пользу федерации подрывает основы германского федерализма [1].
Между тем, профессор Кельнского университета К. Вайцзеккер высказывал мнение о том, что германский федерализм является замаскированной формой централизма. В своем выступлении в феврале 1998 г. премьер-министр Баварии Э.Штойбер заявил о том, что реформирование федерализма следует проводить путем четкого разграничения компетенций между федерацией и землями; регионализации системы социального страхования [2].
Таким образом, в 2003 г. была создана совместная Комиссия Бундестага и Бундесрата по модернизации федеративного устройства для рассмотрения целого ряда поправок в Основной Закон ФРГ, касающихся федеративных отношений. Отметим, что видение целей реформы у федерации и земель было различным,
не были однородными и интересы земель, что, на наш взгляд, обусловлено прежде всего различным уровнем экономического состояния земель [13].
Между тем, М. Кеттер полагает, что разграничение компетенции федерация поддерживала лишь по той причине, что оно влекло за собой долгосрочное снижение фактических возможностей участия премьер-министров земель и парламентской оппозиции в деятельности на федеральном уровне, отметим, что за это земли должны были получить финансовые компенсации [7].
В сентябре 2005 г., по окончании федеральных выборов была сформирована «большая коалиция», в состав которой входили партии ХДС/ХСС и СДПГ. 1 сентября 2006 г. вступил в силу Закон об изменении Основного Закона ФРГ.
В ходе реформы 2006 г. были внесены существенные изменения, касающиеся вопросов компетенции Федерации и земель в законодательной области. По окончании реформирования федеративных отношений, конкурирующая компетенция была сокращена, а исключительная компетенция земель и федерации, напротив, увеличена [12].
В сфере конкурирующей компетенции земли получили право «отклоняться» от обязательных предписаний федерации, а также создавать собственное регулирование в рамках конкретных вопросов [9].
Многие исследователи оценивают итоги первого этапа как недостаточно существенные и непоследовательные, полагаем, что поставленные цели не были достигнуты в связи с глубокими противоречиями и конфликтами интересов между землями. Право вето Бундесрата не было значительно сокращено, а решение о сокращении смешанного финансирования привело к непредвиденным последствиям [10].
Немецкие правоведы выделяют минимум две причины таких итогов реформы. Во-первых, в процессе переговоров по поводу реформы применялись такие же правила совместного принятия решений, которые должны были быть преодолены в результате реформы. Что касается второй причины, то она прежде всего заключается в «унитарной политической культуре» Германии [13].
Между тем, по мнению Н.Г. Геймбух, конституционная реформа федерализма в современной Германии значительно повлияла на систему федеративных отношений государства. Правовед считает, что в результате реформы «кооперативный» германский федерализм был дополнен принципом конкуренции (состязательности) между землями [2].
Отметим, что второй этап реформы состоялся в 2009 году и заключался в модернизации финансовых отношений федерации и земель, между тем, из обширного перечня запланированных изменений было реализовано лишь сокращение и предотвращение государственной задолженности.
Для реализации данного вопроса был установлен длительный переходный период, по окончании которого многие новые положения Основного закона ФРГ, ставшие следствием реформы 2009 г., не применяются и в принципе могут быть изменены. В итоге, как и в случае с первым этапом, достигнутые результаты реформы коренным образом отличаются от ее первоначальных целей.
Действующим законодательством Германии закреплено тесное взаимодействие и взаимопомощь между всеми уровнями власти. В ФРГ значительно развита система «финансового выравнивания», которая, в свою очередь, предназначена для перераспределения доходов между богатыми и бедными землями.
Основной закон ФРГ закрепляет распределение компетенции земель, отметим, что выделяется исключительная компетенция Федерации, совместная компетенция Федерации и земель, а также компетенция, касающаяся принятия основ федерального законодательства. Так, практически все законодательство является исключительной компетенцией Федерации или совместной: исключительной компетенцией земли обладают лишь в области культуры, а также в области обеспечения общественной безопасности. Однако большинство земель не стремится к
расширению своих полномочий, что обусловлено отсутствием компетентностных органов. Отметим, что равновесие и децентрализация реализуются посредством того, что осуществление полномочий исполнительной власти относится преимущественно к компетенции земель [6].
Следует подчеркнуть, что федеральный центр не может реализовать единообразное регулирование данных вопросов в связи с тем, что они относятся к исключительной компетенции земель. Между тем, сами земли могут установить договоренность о единообразном регулировании данных вопросов.
Исследуя отношения между федерацией и землями, ряд исследователей, в частности X. Бауэр, дают определение федерализма в Германии как кооперативного, концепция которого базируется на взаимном дополнении центра и субъектов федерации, на идее сотрудничества [8]. Действительно, на сегодняшний момент земли создали достаточно эффективные механизмы взаимодействия, которые, в свою очередь, обеспечивают всестороннее согласование вопросов, относящихся к исключительной компетенции земель.
Однако ряд ученых, таких как Г. Лембрух [11], X. Мейер [13], считают кооперативный федерализм лишь формой проявления унификации и видят будущее в развитии соревновательного (конкурентного) федерализма как способа совершенствования его кооперативной модели.
Соревновательный федерализм предполагает способность к нововведениям, отражает согласованность и одновременность инновационного развития, проведение эксперимента в рамках субъекта федерации. Между тем недостатком данной системы является то, что в условиях существования неоднородных по возможностям земель Германии исключена возможность абсолютного равноправия каждой из них в рамках федерации, что исключает возможность конкуренции «между всем и всеми».
На наш взгляд, нельзя сказать, что Германия окончательно справилась со своими проблемами, касающимися вопроса разграничения компетенции между Федерацией и землями, между тем, современная модель федерализма, в частности по организации взаимодействия между ее составными элементами, представляет значительный интерес для Российской Федерации.
В ходе исследования был проведен опрос. В качестве респондентов приняли участие 87 человек: жители г. Берлина, г. Фленсбурга, средний возраст которых составляет 23 года. Согласно данным опроса подавляющее большинство респондентов (75%) против реформирования федеративных отношений, 9 % ответили за и 16% воздержались от ответа. Таким образом, выявлено следующее: общественность не желает дальнейшего реформирования системы и вполне удовлетворена существующими федеративными отношениями.
Полагаем, что процесс реформирования федеративных отношений в Германии, по нашему мнению, будет в дальнейшем продолжаться в целях действительного преобразования существующей модели немецкой федерации.
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ
1. Бланкенагель А. Распределение компетенции и государственность немецких земель: три небольших урока для федеративных государств / А. Бланкенагель // Конституционное право: Восточноевропейское обозрение. — 2003. — № 3. — С. 52-59.
2. Геймбух Н.Г. Идея немецкого единства и объединение Германии по Основному закону ФРГ 1949 года: дисс. ... канд. юрид. наук: 12.00.02/ Н.Г. Геймбух. — Томск, 2005. — 183 с.
3. Говард Д. Дорога от Ранними: Великая хартия вольностей и конституционализм в Америке / Д. Говард. — Шарлоттсвилль: Пресса Университета Виргинии, 1968. — 198 с.
4. Государственное право Германии. Сокращенный перевод немецкого семитомного издания. Т. 2 / отв. ред. Б.Н. Топорнин — М. : Изд-во ИГиП РАН, 1994. — 320 c.
5. Гуляков А.Д. Логика развития федерализма в США / А.Д. Гуляков // Lex Russica. — 2016. — № 7 (116). — С. 116-129.
6. Гуляков А.Д. Федерализм в прошлом и настоящем: всероссийская конференция в форме круглого стола журналов «Государство и право» и «Правовая политика и правовая жизнь» / А.Д. Гуляков, А.Ю. Саломатин // Правовая политика и правовая жизнь. — 2016. — № 3. — С. 147-151.
7. Кеттер М. Модернизация федеративных отношений в Федеративной Республике Германия. Станут ли препятствием модернизации сами структуры, подлежащие изменению / М. Кеттер // Сравнительное конституционное обозрение. — 2005. — № 2. — С. 109-114.
8. Bauer H. Die Bundestreue - Zugleich ein Beitrag zur Dogmatik des Bundesstaatsrechts und zur Rechtsverhaitnislehre. Tubingen, 1992. 429 p.
9. Boltz M. Foderalismusreform 2006 - ein Fallbeispiel For Politikverflechtungs- und Strukturbruchtheorie? [German]. GRIN Verlag GmbH, 2013, 20 p.
10. Degenhart Ch. Staatsrecht I: Staatsorganisationsrecht . Heidelberg, 2014, 178 р.
11. Lembruch G. German Federalism and the challenge of Unification. Federalizing Europe. Oxford University Press, 1996, 170 p.
12. Linder W. Die deutsche Föderalismusreform — von außen betrachtet / Ein Vergleich von Systemproblemen Politische Vierteljahresschrift. 2007, March, 48(1).
13. Maurer H. Staatsrecht I. Grundlagen, Verfassungsorgane, Staatsfunktionen. 4 Aufl. Munchen Beck, 2005, 828 p.
14. Mayer H. Der kooperative Föderalismus der Bundesrepublik Deutschland und die Politikverflechtungsfalle nach Fritz W. Scharpf. GRIN Verlag, 2013, 34 p.
15. Starck Ch. Föderalismusreform. München: Verlag, 2007, 188 p.
REFERENSES
1. Blankenagel' A. Distribution of competence and statehood of the German lands: three small lessons for federal states. Konstitutsionnoe pravo: Vostochnoevropeiskoe obozrenie = East European Constitutional Review, 2003, no 3, pp. 52-59 (in Russian).
2. Geimbukh N.G. Ideia nemetskogo edinstva i ob"edinenie Germanii po Osnovnomu za-konu FRG 1949 goda: diss. kand. iurid. nauk: 12.00.02 [The idea of German unity and the unification of Germany the Basic law of Germany of 1949: abstract of diss. of cand. of law]. Tomsk, 2005, 183 p.
3. Govard D. Doroga ot Rannimi: Velikaia khartiia vol'nostei i konstitutsionalizm v Amerike [The road from Early: Magna Carta and constitutionalism in America]. Sharlottsvill', Pressa Universiteta Virginii Publ., 1968, 198 p.
4. Topornin B.N. (ed.j Gosudarstvennoe pravo Germanii. Sokrashchennyi perevod nemetskogo semitomnogo izdaniia. T. 2 [State law of Germany. The reduced translation of the German seven-volume edition. Vol. 2]. Moscow, Izd-vo IGiP RAN Publ., 1994, 320 p.
5. Guliakov A.D. The logic of the development of federalism in the United States. Lex Russica, 2016, no. 7 (116), pp. 116-129 (in Russian).
6. Guliakov A.D., Salomatin A.Iu. Federalism in the past and present: National Conference in the form of a round table "State and Law" magazine and "Legal policy and legal life". Pravovaia politika i pravovaia zhizn' = Legal policy and legal life, 2016, no. 3, pp. 147-151 (in Russian).
7. Ketter M. Modernization of Federative relations in the Federal Republic of Germany. Will the obstacle of the modernization of the institutions themselves that must change. Sravnitel'noe konstitutsionnoe obozrenie = Comparative Constitutional Review, 2005, no. 2, pp. 109-114 (in Russian).
8. Bauer H. Die Bundestreue - Zugleich ein Beitrag zur Dogmatik des Bundesstaatsrechts und zur Rechtsverhaitnislehre. Tubingen Publ. , 1992, 429 p.
9. Boltz M. Foderalismusreform 2006 - ein Fallbeispiel For Politikverflechtungs- und Strukturbruchtheorie? [German]. GRIN Verlag GmbH Publ., 2013, 20 p.
10. Degenhart Ch. Staatsrecht I: Staatsorganisationsrecht. Heidelberg, 2014, 178 р.
11. Lembruch G. German Federalism and the challenge of Unification. Federalizing Europe. Oxford University Press Publ. , 1996, 170 p.
12. Linder W. Die deutsche Föderalismusreform — von außen betrachtet. Ein Vergleich von Systemproblemen Politische Vierteljahresschrif, 2007, March, 48(1).
13. Maurer H. Staatsrecht I. Grundlagen, Verfassungsorgane, Staatsfunktionen. 4 Aufl. Munchen Beck Publ., 2005. 828 p.
14. Mayer H. Der kooperative Föderalismus der Bundesrepublik Deutschland und die PolitikverflechtungsfaUe nach Fritz W. Scharpf. GRIN Verlag Publ., 2013, 34 p.
15. Starck Ch. Föderalismusreform. München: Verlag Publ., 2007, 188 p.
ИНФОРМАЦИЯ ОБ АВТОРАХ
Саломатин Алексей Юрьевич — доктор юридических наук, доктор исторических наук, профессор, заведующий кафедрой теории государства и права и политологии, Пензенский государственный университет, 440026, г. Пенза, ул. Красная 40, Российская Федерация, e-mail: valeriya_zinovev@mail.ru.
Корякина Ангелина Сергеевна — соискатель, Пензенский государственный университет, 440026, г. Пенза, ул. Красная 40, Российская Федерация, e-mail: angeli-nakoryakina@mail.ru.
AUTHORS
Salomatin Aleksey Yurievich — Doctor of Law, Doctor of History, professor, Head of the Department of State and Law Theory and Political Sciences, Penza State University, 40 Krasna-ya Street, Penza, 440026, the Russian Federation, e-mail: valeriya_zinovev@mai.ru.
Koryakina Angelina Sergeevna — Applicant, Penza State University, 40 Krasnaya Street, Penza, 440026, the Russian Federation, e-mail: angelinakoryakina@mail.ru.
БИБЛИОГРАФИЧЕСКОЕ ОПИСАНИЕ СТАТЬИ
Саломатин А.Ю. Трансформация федеративных отношений в США и Германии в условиях постмодернизационных отношений / А.Ю. Саломатин, А.С. Корякина // Электронный научный журнал «Наука. Общество. Государство». — 2017. — Т. 5, № 2 [Электронный ресурс]. — Режим доступа: http://esj.pnzgu.ru.
BIBLIOGRAPHIC DESCRIPTION
Salomatin A. Yu., Koryakina A. S. The transformation of Federal relations in the United States and Germany in terms of postmodernizations relations. Electronic scientific journal «Science. Society. State», 2017, vol. 5, no. 2, available at: http://esj.pnzgu.ru (In Russian).
