CC BY
407
Проблемы компетенции органов местного самоуправления
Т. М. Бялкина
Местное самоуправление, являясь сложным социальным феноменом, изучается представителями многих общественных наук, каждая из которых имеет свой особый аспект исследования. В юриспруденции местное самоуправление рассматривается в основном представителями государствоведческих дисциплин, которые по-разному определяют его в зависимости от целей научного исследования. Так, местное самоуправление рассматривается как форма народовластия, основа конституционного строя, разновидность публичного управления, компонент гражданского общества и др. Комплексный подход к местному самоуправлению как явлению социальной действительности демонстрирует муниципальная наука, основоположником которой является Л. А. Велихов1.
Справедливо отмечает Т. М. Го-ворёнкова, что сам термин «самоуправление», как и большинство терминов в социальных науках, не имеет вполне точного, единого научного значения и понимается по-разному2. Подтверждением этому являются и редакции федеральных законов «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 1995 и 2003 гг. В соответствии со ст. 2 Федерального закона от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ (далее — Закон
Бялкина Татьяна Михайловна — доцент Воронежского государственного университета.
1 См.: Велихов Л. А. Основы городского хозяйства. Общее учение о городе, его управлении, финансах и методах хозяйства. М.; Л., 1928.
2 См.: Говорёнкова Т. М. Читаем Велихова
вместе. М., 1999. С. 56—57.
1995 г.) местное самоуправление — это признаваемая и гарантируемая Конституцией РФ самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций.
В ч. 2 ст. 1 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 (далее — Закон 2003 г.) говорится: «Местное самоуправление в Российской Федерации — форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, — законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций».
Мнения о том, какое определение более обоснованно, разделились. Так, например, А. Клендар пишет о том, что само определение ■ местного самоуправления как «формы осуществления... власти» вряд ли можно признать бесспорным. Конечно, это корректнее, чем «самостоя-. тельная и под свою ответственность деятельность населения», как это было сформулировано в ныне действующем Законе 1995 г., поскольку, хотя (само) управление и является деятельностью, эта формулировка не отражает сути института местного самоуправления. Любое управление — это, прежде всего,
производная от власти, под которой можно понимать способность воздействия на поведение индиви-да(ов) для достижения определенной цели. Поэтому странно, что под местным самоуправлением в новом Законе [2003 г. — Ред.] понимается не сама публичная власть, не ее разновидность, а форма осуществления власти. Форма осуществления — это способ реализации (в данном случае власти), и вряд ли обосновано отождествление ее с (само)управлением3.
Для государствоведения в настоящее время представляется актуальным исследование сущности местного самоуправления как определенного института в системе российской государственности, ответственного за осуществление некоторой части общегосударственных дел. Поскольку без надлежащего определения объема компетенции, за который должен отвечать каждый из институтов публичной власти, нормальное функционирование государства невозможно, с 2001 г. приоритетным направлением развития российской государственности является разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления. За прошедший период было пересмотрено практически все российское законодательство, в том числе существенно изменен Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органах государственной власти субъектов Российской Федерации», принят и частично вступил в силу новый Федеральный закон от 6 октября
3 См.: Клендар А. Проблемы нового закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» / / Местное право. 2004. № 5—6. С. 5—6.
2003 г. № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Однако до сих пор нельзя сказать, что поставленная задача решена, что подтверждается постоянно продолжающимся процессом внесения изменений и дополнений в указанные акты4. Например, в Закон 2003 г., несмотря на то, что он еще не вступил в силу в полном объеме, уже 18 раз вносились изменения. В докладе Совета Федерации «О состоянии законодательства в Российской Федерации» отмечается, что некоторые законы принимаются парламентом как бы «под условием», несмотря на то, что представленные проекты нуждаются в доработке. В одну часть таких законов поправки начинают вноситься почти сразу после их
4 См.: Федеральный закон от 22 августа
2004 г. № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // СЗ РФ. 2004. № 35. Ст. 3607; Федеральный закон от 29 декабря 2004 г. № 199-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с расширением ■ полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также с расширением перечня вопросов местного значения муниципальных образований» // СЗ РФ. 2005. № 1 (ч. 1). Ст. 25; Федеральный закон от 31 декабря
2005 г. № 199-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий» // СЗ РФ. 2006. № 1. Ст. 10.
опубликования, другая часть так и остается в незавершенном виде. Наиболее наглядным примером такого «условного» законотворчества стало принятие пакета документов по реформе местного самоуправления, одобрив которые парламентарии тут же начали вносить ис-правления5.
В чем причины такой ситуации? Во-первых, в числе основной следует отметить отсутствие надлежащей теоретической проработанности вопроса о сущности местного самоуправления как особого субъекта, являющегося носителем определенного объема общегосударственных дел, с тем, чтобы основополагающие его характеристики были адекватно учтены в процессе законодательного регулирования компетенции. Во-вторых, пока не разработаны четкие критерии разграничения компетенции между различными институтами публичной власти с учетом их особенностей, влияющих на способность наиболее эффективно решать те или иные вопросы. В-третьих, имеются существенные недостатки в подходах к правовой регламентации вопросов компетенции, в том числе к системе закрепляющих ее актов, методам, способам изложения отдельных ее элементов. Поскольку в рамках одной статьи невозможно осветить все указанные проблемы, остановимся в основном на вопросе о характеристиках местного самоуправления как особого субъекта компетенции6 .
5 См.: Посчитали, прослезились // РГ. 2006. 25 янв.
6 Иные аспекты названной проблемы рас-
сматривались автором в следующих работах: Законодательство о местном самоуправлении в России: некоторые итоги и проблемы // Российское правовое государство: итоги формирования и перспективы развития. Часть 3. Административное, муниципальное, экологическое, земельное и трудовое право. Материалы Всероссийской научно-практической конференции. Воронеж,
Чтобы выявить сущность местного самоуправления, необходимо определить его социальное предназначение, то есть ответить на вопрос, для чего оно существует в государстве, с какой целью создается, какие осуществляет функции? Основная цель местного самоуправления — обеспечить эффективность управления в местах совместного проживания людей, создать все условия, необходимые для жизнедеятельности населения, максимально приблизив к населению сам управленческий процесс. Для достижения этой цели важно решить следующие задачи: сделать местные территориальные коллективы основным субъектом решения своих проблем, обеспечив демократичность управленческой деятельности (в противном случае речь должна идти о местном управлении, а не о самоуправлении); обеспечить надлежащее качество решения тех вопросов, которые верховная государственная власть отнесет к числу местных, то есть осуществления собственной компетенции; обеспечить также участие местного самоуправления в решении вопросов общегосударственной значимости либо путем наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, либо по их собственной инициативе в предусмотренных законом случаях, обеспечив тем самым взаимодействие и сотрудничество всех институтов публичной власти в государстве.
Как подчеркивается в Преамбуле Европейской Хартии местного самоуправления (1985 г.), существо- .
14—15 ноября 2003 г. Воронеж, 2004. С. 71—81; Предметы ведения местного самоуправления: теоретические аспекты // Правовая политика и правовая жизнь. 2005. № 2 (19). С. 68—75; Проблемы правового регулирования компетенции местного самоуправления / / Государственная власть и местное самоуправление. 2006. № 3. С. 37—40; и др.
вание наделенных реальными полномочиями органов местного самоуправления обеспечивает одновременно эффективное и приближенное к гражданам управление, а право граждан участвовать в управлении государственными делами относится к демократическим принципам, разделяемым всеми Государствами — членами Совета Европы.
Следовательно, местное самоуправление необходимо рассматривать как институт государственного устройства, наделенный частью публичной власти государства, целью которого является обеспечение эффективного демократического решения вопросов, связанных с жизнедеятельностью местных территориальных коллективов, в границах их проживания. Достижение этой цели обеспечивается управленческой деятельностью, осуществляемой субъектами местного самоуправления. По своей сути управление есть деятельность, следовательно, и местное самоуправление, являющееся разновидностью управления, есть тоже вид деятельности. Сущность любого управления, в том числе и местного самоуправления, лучше всего раскрывается именно с позиций дея-тельностного подхода. Например, Д. В. Винницкий отмечает как общеизвестное обстоятельство то, что теория управления (и теория государственного управления, в частности) считается одним из многочисленных подразделений праксиологии (теории деятельности). Праксиология — теория человеческой деятельности возникла из политической экономии классической школы7. «. Праксиология занимается деятельностью отдельных людей. И лишь в процессе ее исследований появляется знание о человеческом сотрудничестве, а социальная де-
7 См.: Винницкий Д. В. Категория «финансовая деятельность государства» в науке российского финансового права / / Государство и право. 2003. № 2. С. 20.
ятельность трактуется как особый случай более общей категории человеческой деятельности как тако-вой»8.
Данный подход вполне допустим, если рассматривать местное самоуправление и как особую сферу общественных отношений, складывающихся по поводу решения вопросов местного значения. Деятельность нельзя противопоставлять отношениям: отношения проявляются в поведении участников, в их деятельно-сти9 . Академиком В. Н. Кудрявцевым также аргументированно указывалось на то, что социальная деятельность, по существу, тождественна общественным отношениям10. Поэтому замена понятия «деятельность населения» на «форму осуществления народом власти» в определении местного самоуправления в Законе 2003 г. представляется, на наш взгляд, не совсем оправданной, поскольку, во-первых, осуществление власти — это тоже процесс, деятельность; во-вторых, акцент переносится на формы деятельности, отодвигая на задний план ее сущность, цели, задачи; в-третьих, власть важна не просто сама по себе, а в качестве свойства, атрибута управленческой деятельности, необходимого субъектам управления для того, чтобы делать свои веления (решения) обязатель- : ными для исполнения. «Сущность' любой власти заключается в ее способности определять, детерминировать волевую, целенаправленную деятельность людей, подчинять поведение каждого участника управленческих отношений единым авторитетным началам в целях сознательного регулирования многооб-
8 Мизес Л. фон. Человеческая деятельность. Трактат по экономической теории. М., 2000. С. 42.
9 См.: Братусь С. Н. Предмет и система советского гражданского права. М., 1963. С. 123.
10 См.: Кудрявцев В. Н. Право и поведение.
М., 1978. С. 58.
разных сторон общественной жиз-ни»11. Поэтому власть при характеристике местного самоуправления как субъекта компетенции выступает в качестве важнейшего средства осуществления управления, так как без власти, то есть способности сделать определенные веления обязательными для исполнения, управление невозможно. А без управления невозможно само существование социальных общностей, в том числе местных территориальных коллективов.
Справедливость данных рассуждений находит подтверждение и в Европейской Хартии местного самоуправления, в ст. 3 которой записано следующее: «Под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения»12. В определении основной акцент делается на регламентацию части публичных дел и осуществление управленческой деятельности. Как отмечает И. Бабичев, это более широкая правоспособность, чем просто обеспечение самостоятельного решения населением вопросов местного значения, как это определяет Закон 2003 г. К тому же и Конституция РФ вовсе не ограничивается установлением местному самоуправлению полномочий только обеспечивать самостоятельное решение населением вопросов местного значения и вопросов управления и распоряжения муниципальной собственностью. В ней говорится о возможности исполнения органами местного самоуправления отдельных государст-
11 Митюков М. А., Барнашов А. М. Очерки конституционного правосудия (сравнительно-правовое исследование законодательства и судебной практики). Томск, 1999. С. 9.
12 СЗ РФ. 1998. № 36. Ст. 4466.
венных полномочий (ч. 2 ст. 132), а также о реализации конституционной компетенции местного самоуправления по обеспечению права граждан на жилище (ст. 40), на охрану здоровья и медицинскую помощь (ст. 41), на образование (ст. 43)13. Следовательно, местное самоуправление как институт государственного устройства, ответственный за реализацию части публичных дел, то есть субъект компетенции, необходимо рассматривать через призму управленческой деятельности, а при законодательном определении компетенции местного самоуправления учитывать особенности данной управленческой деятельности. Компетенция в самом общем виде представляет собой правовой способ (средство) распределения труда по управлению обществом14. Именно «компе-тенционные» особенности самоуправленческой деятельности в наибольшей мере отражают сущность данного государственно-правового института.
Что это значит? Прежде всего, необходимо установить, какой именно субъект местного самоуправления должен быть законодательно определен в качестве субъекта (носителя) компетенции. Подавляющее | большинство научных публикаций,с посвященных проблемам компетенции, рассматривают в качестве ее субъектов либо органы публичной власти, либо отдельных должностных лиц15. Однако местное самоуправление как целостный институт государственного устрой-
13 См.: Бабичев И. Это что за феномен? Местное самоуправление с точки зрения. права // Муниципальная власть. 2001. № 3. С. 24.
14 См., например: Шеремет К. Ф., Кутафий. О. Е. Компетенция местных Советов. М., 1986. С. 22—26.
15 В качестве примера назовем наиболее
фундаментальный труд по данной проблеме: Лазарев Б. М. Компетенция органов управления. М., 1972.
ства не может быть сведен лишь к совокупности его органов. Так, в ст. 130 Конституции РФ говорится, что местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью. Закон 2003 г. закрепляет вопросы местного значения применительно к отдельным видам муниципальных образований, а также перечисляет полномочия органов местного самоуправления по решению этих вопросов. То есть важнейшая часть компетенции — предметы ведения — относится к муниципальным образованиям, и это представляется вполне справедливым. Местное самоуправление, являясь в соответствии со ст. 3 Конституции РФ формой народовластия, осуществляется в пределах определенной территории, население которой и является носителем муниципальной власти16. Как отмечает Н. С. Бондарь, на муниципальном уровне реализуется идея индивидуализации властеотношений, когда последние выступают своеобразным суммарным выражением
16 С. Н. Бабурин указывает, что понятие «народ» характеризует государственно-территориальное образование, так как государство — это народ, юридически организованный на своей территории. См.: Бабурин С. Н. Территория государства. Правовые и геополитические проблемы. М., 1997. С. 156. О том, что нельзя ограничивать определение основного субъекта местного самоуправления понятием «гражданин», говорил М. А. Краснов. См.: Краснов М. А. Введение в муниципальное право. М., 1993. С. 12. Несмотря на то что в федеральном законодательстве не применяется понятие «местное сообщество», это обстоятельство, как подчеркивает А. А. Акмалова, не является препятствием для его использования на региональном и муниципальном уровнях правотворчества. См.: Акмалова А. А. Методология исследования местного самоуправления в Российской Федерации. М., 2003. С. 194.
экономической и политической власти населения, осуществления индивидуальных и коллективных прав и свобод граждан по месту их жительства, что является обобщенным показателем достигнутого уровня муниципальной демократии17 .
Местное самоуправление, являясь институтом государственного устройства, представляет собой часть структуры государства как политико-территориального образования, поэтому при определении компетенции местного самоуправления уместен тот же подход, который используется Конституцией РФ при определении компетенции государства. Статьи 71 и 73 Конституции РФ говорят о предметах ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации соответственно, а ст. 72 закрепляет предметы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Следовательно, и компетенция местного самоуправления должна определяться через компетенцию конкретного муниципального образования, особенности которого определяют все основные параметры содержания компетенции. Поэтому необходимо уточнить, какие именно свойства муниципального образования влияют на объем и характер компетенции с тем, чтобы учитывать их в процессе законодательного регулирования.
На наш взгляд, при определении компетенции того или иного муниципального образования, прежде всего, следует исходить из численности его населения, демографической структуры, природно-гео-графических и экономических ресурсов, а также объема финансовых ресурсов, которыми может располагать данное муниципальное образование для реализации своей компетенции при условии их рационального использования. Большое значение имеет также адекват-
17 См.: Муниципальное право Российской Федерации: Учебник для вузов / Под ред. Н. С. Бондаря. М., 2002. С. 13.
ность организационной структуры, а именно видов органов местного самоуправления, их внутреннего построения, численного состава, квалификации муниципальных служащих объему и содержанию компетенции муниципального образования. Причем необходимо учитывать системность, взаимозависимость всех этих компонентов. Разработка научно обоснованной типологии муниципальных образований и критериев определения компетенции отдельных типов муниципальных образований является в настоящее время важнейшей задачей науки муниципального права. Закрепленная Законом 2003 г. классификация муниципальных образований явно недостаточна с точки зрения оптимизации компетенции их отдельных видов.
Проблемы соотношения властных институтов государства, их компетенции, в том числе вопрос о природе власти местного самоуправления, можно оптимально решить, используя в качестве нормативного термина категорию публичности. В последнее время в правовой науке достаточно активно рассматриваются вопросы публичной власти, публичного управления, публичного права и т. п. Тем не менее в нормативных актах данный термин не употребляется, что и создает определенные сложности в понимании сущности, роли местного самоуправления, его взаимоотношений с государственной властью (речь идет о спорных моментах трактовки ст. 12 Конституции РФ). В связи с этим мы поддерживаем мнение о необходимости разработки концепции социально единой публичной власти как власти народа на различных уровнях ее осуществления и соответствующего выражения этого в нормах законодательства. Публичная власть — реальное выражение суверенности народа на различных уровнях территориальных публичных коллективов. На каждом уровне такая власть
имеет свои полномочия18. Законодательное закрепление категории публичной власти позволит успешно разрешить многие актуальные проблемы организации властно-управленческой деятельности в нашем государстве, обосновать как общую природу государственной и муниципальной власти, так и выявить их особенности19. Особенности муниципальной управленческой деятельности проявляются в том числе в ее функциях, к числу которых обычно относят обеспечение представительства населения в решении местных вопросов; управление муниципальным имуществом, финансовыми средствами муниципального образования; обеспечение удовлетворения потребностей населения в социально-культурных, ком-
18 См.: Хабриева Т. Я. Национальные интересы и законодательные приоритеты России // Журнал российского права. 2005. № 12. С. 21; Хабриева Т. Я., Чиркин В. Е. Теория современной конституции. М: Норма, 2005. С. 290—292.
19 Вопросу о соотношении государственной власти и местного самоуправления, особенностям муниципальной власти посвящено большое количество научных публикаций. См., например: Голосова С. А. Местное самоуправление и государственная власть. Теоретические аспекты их соотношения // Го- ' сударственная власть и местное самоуправление. 2004. № 5. С. 3—6; Ковешников Е. М.'' Государство и местное самоуправление в России: теоретико-правовые основы взаимодействия. М., 2001; Кузнецов С. П. Природа власти на местном уровне // Государственная власть и местное самоуправление. 2004. № 1. С. 4—5; Овчинников И. И. Местное самоуправление в системе народовластия. М., 1999; Сайфитдинова Р. Ф. Соотно- , шение государственной власти и местного самоуправления в Российской Федерации // Государственная власть и местное самоуправление. 2004. № 2. С. 3—4; Проблемы реализации и перспективы развития конституционной модели российского местного самоуправления: Стенограмма «круглого стола» // Местное право. 2004. № 1—2. С. 3— 46; и др.
мунально-бытовых и других жизненно важных услугах; охрана общественного порядка; представительство и защита интересов и прав местного самоуправления, гарантированных Конституцией РФ и федеральными законами20 .
Все это предопределяет необходимость особого подхода к определению компетенции местного самоуправления, выступающей в качестве правового средства реализации указанных функций, соблюдения принципов ее правовой регла-ментации21 .
Таким образом, местное самоуправление в качестве субъекта компетенции можно определить как особый институт государственного устройства, наделенный публичной властью в целях наиболее эффективного решения части общегосударственных дел в границах муниципального образования посредством осуществления самостоятельной и ответственной управленческой деятельности органами местного самоуправления либо населением непосредственно в соответствии с федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, муниципальными правовыми актами.
Если вкратце остановиться на вопросе о правовой регламентации компетенции местного самоуправления, то, на наш взгляд, многие существующие в настоящее время
20 См.: Кутафин О. Е, Фадеев В. И. Муниципальное право Российской Федерации: Учебник. 3-е изд., перераб. и доп. М., 2006. С. 126—127.
21 Подробнее см.: Бялкина Т. М. Принципы установления и реализации компетенции местного самоуправления // Правовая наука и реформа юридического образования: Сб. науч. трудов. Вып. 16. Административная реформа в России: политико-правовое и управленческое измерение. Воронеж, 2004. С. 54—66.
проблемы могут быть разрешены путем принятия единого федерального закона о компетенции местного самоуправления, комплексно регулирующего все ее аспекты и учитывающего указанные особенности местного самоуправления как субъекта компетенции. Данный правовой акт должен закрепить основные «компетенционные» понятия и термины применительно к субъектам местного самоуправления; принципы определения компетенции местного самоуправления; детализировать существующую типологию муниципальных образований и закрепить полномочия органов местного самоуправления по основным сферам общественной жизни, отнесенным к ведению определенных муниципальных образований. Указанный закон должен также регламентировать такие вопросы, как порядок заключения соглашений о передаче полномочий между органами местного самоуправления муниципального района и входящих в его состав поселений; порядок наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями; порядок добровольного участия органов местного самоуправления в осуществлении государственных полномо- 6 чий; ответственность органов мес- 200 тного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления №1 за неисполнение или ненадлежа- ва щее исполнение своих полномочий. пра Без теоретической проработанно- го сти рассмотренных вопросов и их ско надлежащего нормативного зак- сий репления в процессе определения ос компетенции местного самоуправ- ал ления наше законодательство рис- = кует и впредь находиться в состоя- ^ нии «перманентного совершенствования», вызывая подобной неопределенностью правовой основы существенные проблемы в практической деятельности органов местного самоуправления.
