CC BY
480
3.4. ПРОБЛЕМЫ КЛАССИФИКАЦИИ ГАРАНТИЙ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
Еремин Алексей Роальдович, доктор юридических наук, профессор, заведующий кафедрой теории и истории государства и права Мордовского государственного университета,
Конкин Виктор Иванович, аспирант кафедры теории и истории государства и права Мордовского государственного университета
Аннотация: В статье изложена классификация гарантий местного самоуправления. Представлены подходы к классификации таких гарантий различными исследователями научных школ. Определено научное значение классификации гарантий местного самоуправления.
Ключевые слова: местное самоуправление, гарантии, подходы к классификации
PROBLEMS OF CLASSIFICATION OF LOCAL GOVERNMENT GUARANTEES
Eremin Alexey Roaldovich, doctor of law, professor, head of the chair of theory and history of the state and law of the Mordovian State Univercity,
Konkin Viktor Ivanovich, postgraduate of the chair of theory and history of the state and law of the Mordovian State Univercity
Annotation: The article represents classification of local government guarantees. Approach to classification of such guarantees are presented by various analysts of schools of sciences. There is determination of scientific significance of classification of local government guarantees.
Keywords: local government, guarantees, approaches to classification
Вопросы классификации гарантий местного самоуправления имеют, несомненно, как теоретическое, так и практическое (прикладное) значение. В теоретическом аспекте классификация позволяет обеспечить логичность и последовательность научного исследования. В практической плоскости классификация обеспечивает научный подход в выборе форм и методов правового регулирования, в построении научного материала и т.д. Более того, правильно составленная классификация, отобразив закономерности развития классифицируемых объектов, глубоко вскрывает связи между изучаемыми объектами и помогает исследователю ориентироваться в самых сложных ситуациях,
служит основой для обобщающих выводов и прогно-
1
зов .
В законодательстве не существует четкого решения вопроса о классификации гарантий местного самоуправления. Подходы же к классификации гарантий местного самоуправления, имеющиеся в юридической литературе, наоборот, отличаются большим разнооб-разием2. На характеристике некоторых из них хотелось бы остановиться подробнее.
Авдеева Т.Т., Попов В.Н., Чванов Р.А. Муниципальное управление: учебное пособие по специальности "Государственное и муниципальное управление" - М., КНОРУС, 2010. С. 248.
2 См. например: Шугрина Е.С. Контроль, ответственность власти и иные гарантии права на осуществление местного самоуправления. Монография. - М., 2008.; Еремин А.Р.
Реализация права человека и гражданина на местное самоуправление в Российской Федерации: конституционные вопросы. Монография. - Саратов: Изд-во Сарат. ун-та, 2003; Калашников С.В. Система конституционных гарантий обеспечения прав и свобод граждан в условиях формирования в России гражданского общества // Государство и право. 2002. №
10. С. 17-25; Кокотов А.Н. Муниципальное право России: учебное пособие для студентов юридических спец. - М., Высшее образование, 2008. С. 318; Гарантии прав местного
Наиболее распространено разделение гарантий местного самоуправления на общие и специальные (юридические). Такая классификация позволяет выделить с одной стороны гарантии, напрямую связанные с осуществлением местного самоуправления (специальные), а с другой стороны - связанные с ним, но не напрямую, а опосредованно (общие). Данный критерий сводится к разделению гарантий местного самоуправления в зависимости от формы и степени воздействия на общественные отношения, возникающие при реализации права на местное самоуправление.
Под общими гарантиями понимаются экономические, политические отношения, духовные устои и ценности общества, которые служат предпосылками стимулирования развития местного самоуправления, обеспечивают определенную устойчивость и стабильность в деятельности органов местного самоуправления, создают реальные возможности для наиболее полной реализации норм, устанавливающих компетенцию органов местного самоуправления3. К общим гарантиям чаще всего причисляют экономические, политические, духовные гарантии, а к специальным - юридические гарантии. Разделение гарантий на такие группы является достаточно распространенным и может быть применимо не только по отношению к местному самоуправлению, но и в ряде других случаев.
К экономическим гарантиям относится сложившаяся экономическая система общества, в основе которой лежат принципы свободы экономической деятельности, предпринимательства и труда, разнообразия и равноправия форм собственности, включая и муниципальную собственность4. Не меньшее влияние на местное самоуправление оказывает существующая фи-
самоуправления в Российской Федерации. - М.: ИНИОН, 1994 и
др.
3 Карасева М.В. Финансовое правоотношение. - М., 2001. С.254.
4 Грачева Е.Ю. Проблемы правового регулирования
государственного финансового контроля. - М., 2000. С.9.
A.Р. Еремин,
B.И. Конкин
нансовая система. В работах по финансовому праву финансовая система рассматривается как совокупность ряда элементов, ее образующих. В настоящее время финансовая система Российской Федерации состоит из следующих относительно самостоятельных звеньев: бюджетные фонды, внебюджетные фонды, страховые фонды, государственный и муниципальный кредит, финансы предприятий и организаций. Некоторые авторы в качестве отдельного института, входящего в финансовую систему, выделяют местные финансы. Другие вместо бюджетных фондов называют бюджетную систему, состоящую из государственных и местных бюджетов.
Состав финансовой системы непостоянен и может меняться. Существенное влияние на это оказывают процессы, протекающие в обществе и государстве. Изменения, касающиеся финансовой системы, не могут не сказываться и на развитии местного самоуправления. Например, введение запрета на заимствования местными органами власти, может негативно повлиять на финансовую самостоятельность муниципальных образований.
К политическим гарантиям местного самоуправления относят политико-правовой режим государства. В условиях демократического режима власть реализуется в интересах народа демократическими, правовыми методами, права и свободы человека и гражданина всесторонне гарантированны и защищены, закон господствует во всех сферах общества. Отдельные исследователи считают, что о политических гарантиях можно говорить с большим сомнением, так как в Российской Федерации еще не решены окончательно вопросы разделения властей, не определены полномочия Российской Федерации и ее субъектов, не решены еще многие вопросы формирования российской госу-дарственности5. С этим мнением сложно согласиться. Процессы развития самоуправления в России всегда зависели от политической системы, ее воздействия и контроля. Несмотря на все указанные проблемы, в соответствии со статьей 2 Конституции Российской Федерации6 признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства. Далее в Конституции выделено, что носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ. Система органов государственной власти основана на принципах разделения властей, разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. В статье 13 Конституции Российской Федерации закрепляется идеологическое и политическое многообразие, многопартийность. При этом никакая идеология не может устанавливаться в качестве государственной или обязательной. Все указанные положения Конституции Российской Федерации имеют прямое действие и применяются на всей территории России. Вместе с тем, это не исключает возможности прихода к власти путем свободных выборов тех или иных политических сил, общественных объединений со своей идеологией. Однако это не должно вести к
5 Артемов В.Н. Местное самоуправление в советской и постсоветской России: сравнительный анализ: Автореф. Дис. канд. полит. наук. - Саратов, 1999. С.10.
6 Конституция Российской Федерации. - М.:Юрид. лит., 1993.
исключению из жизни других идеологий, не должно отражаться на учебных программах, на государственных и муниципальных средствах массовой информации, на подборе и расстановке государственных и муниципальных служащих.
Другие авторы выделяют среди общих гарантий местного самоуправления не политические, а организационно - политические гарантии. Под ними они понимают демократический характер политического режима в стране, который обуславливает не только предоставление населению права на местное самоуправление, но и его всемерную поддержку и защиту государством7. Организационный аспект гарантий особенно важен в условиях становления местного самоуправления. В Российской Федерации большое значение имело проведение съездов, совещаний, конференций и других мероприятий, где происходила разработка концепций новых законопроектов по вопросам местного самоуправления.
Под духовными гарантиями понимается существующий в обществе уровень развития культуры, правосознания, духовных ценностей. Построение системы местного самоуправления должно базироваться на основе учета существующих традиций и обычаев. Насаждение чуждых той или иной культуре институтов обречено на провал8. Характеризуя современное состояние духовных гарантий, следует отметить, что правовая культура нашего населения пока еще низка. Более того, нецеленаправленное и хаотичное развитие общественных процессов породили правовой нигилизм. А если «в правовой культуре общества есть изъяны, существенные недостатки, то и исполнение законов затрудняется, законы порой наталкиваются на «неприятие» их людьми». В связи с этим очень часто можно наблюдать безразличие людей к решению вопросов местного значения, проведению выборов в различные органы власти.
Особое место в системе гарантий местного самоуправления занимают специальные (юридические) гарантии. Они представляют собой правовые средства обеспечения деятельности местного самоуправления. В законодательстве еще можно встретить термин «гарантии местного самоуправления». Между общими и специальными гарантиями существует тесная взаимосвязь. Общие гарантии являются определяющими по отношению к специальным, обуславливают существование последних. В то же время специальные средства представляют правовую форму выражения общих гарантий. Юридические гарантии можно разделить на общие и специальные. К общим гарантиям относятся конституционные гарантии, гарантии, закрепленные в федеральном законодательстве, и гарантии, закрепленные в законодательстве субъектов Российской Федерации. Специальные же гарантии - это дополнительные меры, устанавливаемые с целью обеспечения осуществления местного самоуправления с учетом специфики той или иной сферы общественных отношений. В свою очередь специальные гарантии могут
7 Белоновский В.Н., Давыдова Е.Л. Муниципальное право Российской Федерации: Курс лекции для студентов и слушателей всех форм обучения, а также для преподавателей высших и средних специальных учебных заведений. - М., Ось-89, 2007. С. 985.
8 Пешин Н.Л. Муниципальное право. Схемы и комментарии. -
М., 2002. С.258, 259.
быть закреплены как в Конституции Российской Федерации, федеральном законодательстве, так и в законодательстве субъектов Российской Федерации9.
Думается, что данный подход требует некоторого уточнения. Следуя подобной логике, среди общих гарантий можно было бы выделить и гарантии, закрепленные в уставах муниципальных образований и нормативных актах органов местного самоуправления, которые также содержат правовые средства обеспечения деятельности местного самоуправления. К примеру, Устав городского округа Саранск10, включает в себя положения об организации местного самоуправления, о компетенции и порядке деятельности органов местного самоуправления. Следовательно, в уставах муниципальных образований конкретизируются гарантии местного самоуправления, содержащиеся в федеральном законодательстве и законодательстве субъектов Российской Федерации.
Юридические гарантии по своему характеру могут быть материальными и процессуальными. Например, право на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти, закрепленное в статье 133 Конституции Российской Федерации, является материальной гарантией. Процессуальной же гарантией будет порядок компенсирования данных расходов, определенный Федеральным Законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в рФ»11, где указывается, что размер компенсации определяется одновременно с принятием соответствующего решения теми органами, которые приняли это решение. Решения органов государственной власти, влекущие дополнительные расходы органов местного самоуправления, реализуются органами местного самоуправления в пределах переданных им в качестве компенсации средств.
В зависимости от целевого назначения специальные (юридические) гарантии можно разделить на три группы:
1) гарантии, обеспечивающие финансовую и экономическую самостоятельность местного самоуправления;
2) гарантии, обеспечивающие организационную самостоятельность местного самоуправления;
3) судебная и иные правовые формы защиты местного самоуправления.
В некоторых работах гарантии местного самоуправления подразделяются на экономические, организационные и юридические. Но по содержанию они очень похожи на виды специальных (юридических) гарантий.
В зависимости от того, для кого предоставляются гарантии, разделяют гарантии прав населения, отдельных граждан Российской Федерации, органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления.
Ратификация Европейской хартии местного самоуправления налагает на Российскую Федерацию обя-
9 Скляров И.А. Муниципальное право: конспект лекций: для студентов, аспирантов, преподавателей юридических вузов. - М., Феникс, 2007. С. 122.
10 Решение Саранского городского Совета депутатов от
23.12.2005 № 177 "ОБ УТВЕРЖДЕНИИ УСТАВА ГОРОДСКОГО ОКРУГА САРАНСК" (Зарегистрировано в ГУ Минюста РФ по Приволжскому федеральному округу 28.12.2005 N ^133010002005002).
11 Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный Закон от 6 октября 2003 г. // Российская газета. - 2003. - 8 окт.
зательства, вытекающие из международно-правовых документов и определяющих принципы наделения органов местного самоуправления достаточными для местного властвования полномочиями12. Поэтому, возможно разделение гарантий местного самоуправления и в зависимости от сферы их действия на международно-правовые, внутригосударственные, региональные.
Международно-правовые гарантии закрепляются в Европейской хартии местного самоуправления. В соответствии с пунктом 4 статьи 15 Конституции Российской Федерации общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры являются составной частью правовой системы нашей страны. При этом конвенция распространяют свое действие не только на территорию России, но и на территорию других государств, ее ратифицировавших. В ней формулируются такие основополагающие вопросы местного самоуправления как сфера компетенции местного самоуправления, условия осуществления полномочий на местном уровне, правовая защита местного самоуправления и т.д.
Внутригосударственные гарантии закрепляются в Конституции Российской Федерации и иных правовых актах государства. Так, ряд гарантий местного самоуправления определен в статьях 131, 132, 133 Конституции Российской Федерации, большое количество гарантий содержится и в целом ряде статей Федеральных Законов «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и «О муниципальной службе в РФ»13. Эти гарантии действуют на территории всей Российской Федерации.
Региональными следует признать гарантии, которые получили свое отражение в законодательстве субъектов Российской Федерации. В Республике Мордовия - это Конституция Республики Мордовия14. Региональные гарантии применимы на территории отдельного субъекта федерации. В разных субъектах гарантии могут отличаться друг от друга.
Исходя из того, что гарантии местного самоуправления могут содержаться в уставах муниципальных образований, можно также выделить гарантии, действующие на территории муниципального образования.
Подводя итог, необходимо отметить, что, несмотря на условный характер многих классификаций, они, тем не менее, дают достаточно полное представление о существующих гарантиях местного самоуправления.
Список литературы:
1. Авдеева Т.Т., Попов В.Н., Чванов Р.А. Муниципальное управление: учебное пособие по специальности "Государственное и муниципальное управление" - М., КНОРУС, 2010. С. 248.
2. Шугрина Е.С. Контроль, ответственность власти и иные гарантии права на осуществление местного самоуправления. Монография. - М., 2008.
3. Еремин А.Р. Реализация права человека и гражданина на местное самоуправление в Российской Федерации: кон-
12
См.: Глотов С.А. Россия и Совет Европы: политико-правовые
проблемы взаимодействия. - Краснодар, 1998. - Гл. 8.
13
О муниципальной службе в Российской Федерации: Федеральный Закон от 2 марта 2003 г. (ред. от 21ноября 2011 г.) // Собрание законодательства РФ.- 2007. - №10. - Ст.1152.
14
Конституция Республики Мордовия (ред. от 13.06.2012). -Саранск: Тип. "Красный Октябрь", 1997.
A.Р. Еремин,
B.И. Конкин
ституционные вопросы. Монография. - Саратов: Изд-во Сарат. ун-та, 2003.
4. Калашников С.В. Система конституционных гарантий обеспечения прав и свобод граждан в условиях формирования в России гражданского общества // Государство и право. 2002. № 10. С. 17-25.
5. Кокотов А.Н. Муниципальное право России: учебное пособие для студентов юридических спец. - М., Высшее образование, 2008. С. 318.
6. Гарантии прав местного самоуправления в Российской Федерации. - М.: ИНИОН, 1994.
7. Карасева М.В. Финансовое правоотношение. - М., 2001. С.254.
8. Грачева Е.Ю. Проблемы правового регулирования государственного финансового контроля. - М., 2000. С.9.
9. Артемов В.Н. Местное самоуправление в советской и постсоветской России: сравнительный анализ: Автореф. Дис. канд. полит. наук. - Саратов, 1999. С.10.
10. Конституция Российской Федерации. - М.:Юрид. лит., 1993.
11. Белоновский В.Н., Давыдова Е.Л. Муниципальное право Российской Федерации: Курс лекции для студентов и слушателей всех форм обучения, а также для преподавателей высших и средних специальных учебных заведений. - М., Ось-89, 2007. С. 98.
12. Пешин Н.Л. Муниципальное право. Схемы и комментарии. - М., 2002. С.258, 259.
13. Скляров И.А. Муниципальное право: конспект лекций: для студентов, аспирантов, преподавателей юридических вузов. - М., Феникс, 2007. С. 122.
14. Решение Саранского городского Совета депутатов от
23.12.2005 № 177 "ОБ УТВЕРЖДЕНИИ УСТАВА ГОРОДСКОГО ОКРУГА САРАНСК" (Зарегистрировано в ГУ Минюста РФ по Приволжскому федеральному округу
28.12.2005 N RU133010002005002).
15. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный Закон от 6 октября 2003 г. // Российская газета. - 2003. - 8 окт.
16. Глотов С.А. Россия и Совет Европы: политико-правовые
проблемы взаимодействия. -
Краснодар, 1998. - Гл. 8.
17. О муниципальной службе в Российской Федерации: Федеральный Закон от 2 марта 2003 г. (ред. от 21ноября 2011 г.) // Собрание законодательства РФ.- 2007. - №10. -Ст. 1152.
18. Конституция Республики Мордовия (ред. от 13.06.2012). -Саранск: Тип. "Красный Октябрь", 1997.
Reference list:
1. Avdeeva T.T., Popov V.N., Chvanov R.A.. Municipal management: a training manual on the specialty "State and municipal management" - M., MORUS, 2010. p. 248.
2. E.S. Shugrina Control, the responsibility of authorities and other guarantees of the right to exercise local selfgovernment. Monograph. - M., 2008.
3. Eremin A.. Realization of the rights of man and of the citizen to the local self-government in the Russian Federation: constitutional issues. Monograph. - Saratov: Publish house Saratov, 2003.
