CC BY
107
УДК 316.334.3
БОТ: 10.24412/2071-6141 -2021-3-108-119
ПРОБЛЕМЫ КАДРОВОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
Т.В. Ряжская, М.В. Жукова, А.Н. Карлов
Исследуются проблемы кадрового обеспечения органов местного самоуправления, так как от эффективности подборки кадров на той или иной территории напрямую зависит результативность действий органов местного самоуправления. Количество муниципальных служащих в Российской Федерации непрерывно возрастает, вместе с ростом числа муниципальных образований в стране. В связи с этим набирает особую актуальность проблема кадрового обеспечения местного самоуправления. Проведен анализ состояния кадрового обеспечения на основе статистических данных Росстата. Анализируются степень взаимодействия граждан с органами местного самоуправления, а также их удовлетворенность данным взаимодействием. Благодаря представленным данным были выявлены проблемы кадрового обеспечения в данной сфере, большинство из которых основываются на аттестации и повышении квалификации муниципальных служащих. Данные проблемы требуют непосредственного решения с помощью принятия или редактирования федеральных законов, а кроме того, посредством разработки нормативно-правовых актов на местах.
Авторами представлены рекомендации для устранения описанных проблем. Резюмировано, что дополнительное образование муниципальных служащих необходимо проводить по единой государственной системе подготовки. Подготовка или переподготовка сотрудника должна зависеть от его стажа работы по профилю, а также стажа муниципальной службы, муниципального образования, в котором он работает, должности, уровня профессиональной подготовки. Процесс обеспечения высококвалифицированными кадрами муниципальной службы должен постоянно совершенствоваться одновременно с улучшением социально-экономического положения страны в целом.
Ключевые слова: муниципальная служба, местное самоуправление, кадровое обеспечение, кадровая политика, муниципальный служащий, должность.
Для того чтобы обеспечить территории эффективным развитием, необходимо наличие высокопрофессионального кадрового состава в органах публичной власти. Каким образом будет организована муниципальная власть в том или ином образовании, зависит от политики регионов, муниципальных властей и правительства страны в совокупности, данный аспект на сегодняшний день установлен в действующей Конституции РФ 1993 года в ст. 72.
В нашей правовой системе существует два основных закона, которые обеспечивают правовую и организационную основу функционирования органов местного самоуправления, а также основу организации деятельности МСУ, а именно:
- ФЗ № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» [1];
- ФЗ № 25 «О муниципальной службе в РФ» [2].
На сегодняшний день муниципальной службе необходимы современные, динамичные и ответственные специалисты, которые будут готовы посвятить себя службе обществу и государству. Каждый год задачи, поставленные местному самоуправлению, усложняются и требуют свежего взгляда: нужен современный кадровый потенциал, готовый быстро и качественно реагировать на запрос муниципального образования. Говоря о совершенствовании местного самоуправления имеем ввиду повышение актуальности проблемы кадрового обеспечения, повышение профессионализма работников местного самоуправления, а также рациональное и своевременное использование высококомпетентных сотрудников из резерва. Именно кадровая политика влияет на повышение эффективности муниципального управления, а также повышает качество профессиональной службы муниципальных служащих.
Таким образом, данные нормативно-правовые акты в своей совокупности являются основополагающими для муниципальных служащих. Помимо всего, муниципальные и региональные власти имеют право на корректировку организации муниципальной службы в зависимости от уровня жизни населения и ряда других аспектов. Таким образом, корректировке могут подвергаться условия принятия того или иного гражданина на муниципальную службу, заработная плата и прочие ключевые условия.
Цель исследования - выявить имеющиеся проблемы кадрового обеспечения в органах местного самоуправления.
Чтобы достичь поставленной цели, мы использовали метод статистического анализа, а именно: для того чтобы увидеть ситуацию с кадрами в органах местного самоуправления за последние годы, мы обратились к данным Федеральной службы государственной статистики Российской Федерации. Благодаря представленным статистическим данным, можно увидеть реальную картину и проанализировать ее. Методологической основой послужили работы и исследования отечественных ученых, связанные с государственным и муниципальным управлением.
У истоков формирования основ теории кадрового обеспечения деятельности органов государственного управления стояли такие отечественные социологи, как А.И. Турчинов, К.О. Магомедов, Г.В. Атаман-чук, А.А. Хохлов и др. [3].
Вопросы формирования кадрового потенциала органов муниципального самоуправления, муниципальной кадровой политики попали в предметное поле исследований таких ученых как А.Г. Гладышев, А.Е. Когут, Р.И. Мельникова, B.C. Нечипоренко и др. [4].
О подготовке, переподготовке и повышении квалификации сотрудников органов местного самоуправления пишут в своих работах А.Н. Аверин, В.Н. Иванов, А.А. Харченко и др. [5].
Проблему технологизации процесса управления на уровне местных органов власти затрагивают В.П. Бабинцев, В.М. Захаров, Л.Я. Дятченко и
др. [6].
При написании данной работы использовались труды: Н.В. Ворошилова, Е.М. Бухвальда [7], В.А. Грищук [8], Е.В. Фроловой [9], Р.В. Бабуна [10], А.В. Немкович [11], А.А. Николаева [12].
На сегодняшний день для развития муниципальной службы существуют два значимых «тормоза». Это:
а) уровень профессионализма и компетенции муниципальных служащих;
б) проблемы кадрового обеспечения, а точнее старый подход к подбору персонала, а также его оценке, который часто является некомпетентным.
Для того чтобы выяснить отношение граждан к деятельности органов местного самоуправления в Орловской области, мы обратились к исследованию, которое было проведено кафедрой социологии и информационных технологий СИУ филиала РАНХиГС под руководством Н.В. Прока-зиной. Проанализировав данное исследование, мы смогли сделать выводы по таким вопросам, как «Степень взаимодействия граждан с органами местного самоуправления» табл. 1 и «Удовлетворенность граждан деятельностью органов местного самоуправления» табл. 2 [9].
Таблица 1
Степень взаимодействия граждан с органами местного самоуправления, %
№ п/п Вариант ответа %
1 Регулярно принимают активное участие в деятельности органов местного самоуправления 15,83
2 Время от времени вступают в открытый диалог с представителями органов власти 31,42
3 Практически никогда не вступают во взаимодействие с представителями органов власти, безынициативны, апатичны 31,2
4 Вступают в диалог с властью, только когда возникает необходимость в получении какой-либо помощи либо с жалобами 19,49
5 Другое 2,06
Итого 100,0
По мнению третьей части опрошенных (31,42 %), население не всегда использует возможность открытого диалога с органами власти, еще треть населения (31,2 %) полагает, что население никогда не вступает во взаимодействие с представителями органов власти, безынициативно, апатично, каждый пятый (19,49 %) вступает в диалог с властью, только когда возникает необходимость в получении какой-либо помощи либо с жалобами. Всего 15,83 % опрошенных активно участвуют в местном самоуправлении, следовательно, можно сделать вывод о низкой степени участия населения в местном самоуправлении.
Таблица 2
Удовлетворенность граждан деятельностью органов местного
самоуправления
№ п/п Вариант ответа %
1 Полностью удовлетворен 9,12
2 Скорее удовлетворен, чем не удовлетворен 35,63
3 Скорее не удовлетворен, чем удовлетворен 24,8
4 Полностью не удовлетворен 22,84
5 Затрудняюсь ответить 7,61
Итого 100,0
Анализируя данный вопрос, можно сказать, что 47,64 % опрошенных не удовлетворены деятельностью органов МСУ, но количество граждан, которые удовлетворены деятельностью, составляет 44,75 %, разница составляет чуть меньше 3 %, но это говорит о том, что граждане нуждаются в изменениях, деятельности органов местного самоуправления.
Говоря о численности работников МСУ, обратимся к таблице 3.
Анализируя численность работников органов МСУ, мы увидели, что до 2008 года количество сотрудников увеличилось, но начиная с 2009 года картина изменилась с точностью да наоборот. Количество работников значительно сокращается с каждым годом, что говорит о непривлекательности данной профессии. Этому могут способствовать два основных фактора:
1) низкая оплата труда работников органов местного самоуправления, если сравнивать с государственными служащими в целом;
2) отсутствие перспективы высокого карьерного роста для молодых специалистов в сельской местности.
Таблица 3
Численность работников органов местного самоуправления и муниципальных избирательных комиссий [14]
Год В представительных органах муниципальных образований, чел В местных администрациях (исполнительно-распорядительных органов муниципальных образований), чел Работников всего
2000 3,1 444,9 448,0
2001 6,3 436,7 443,0
2002 6,7 448,7 455,4
2003 7,6 458,4 466,0
2004 8,5 461,5 470,0
2005 9,7 454,8 464,5
2006 10,9 495,6 507,2
2007 13,4 507,1 521,6
2008 14,6 507,0 524,3
2009 14,7 495,7 513,1
2010 15,0 489,0 507,0
2011 15,3 483,5 501,9
2012 15,4 476,6 496,7
2013 15,5 469,3 490,1
2014 15,4 469,8 493,3
2015 4,7 458,3 480,4
2016 13,8 455,4 477,2
2017 13,4 450,3 472,2
2018 13,2 447,6 469,2
В таблице 4 представлены возрастные категории муниципальных служащих. По представленным данным мы можем увидеть, что средний возраст муниципального служащего составляет 43 года. Численный состав
специалистов муниципального управления в возрастной категории до 30 лет с каждым годом сокращается, это говорит о том, что молодые люди не стремятся работать в муниципальных образованиях. Большинство сотрудников, работающих в муниципальных образованиях, составляет категория людей в возрасте от 30 до 50 лет. Но самое главное, в возрастной категории от 60 лет и старше увеличивается количество сотрудников, а это говорит о том, что данная профессия достаточно удобна для граждан данного возраста и популярна среди них.
Напрашивается вывод, что для улучшения работы органов местного самоуправления необходимо привлекать молодых сотрудников, с помощью молодого поколения можно модернизировать данную ветвь власти, улучшить качество работы и таким образом популяризировать профессию муниципального служащего.
Основой же регулирования муниципальной службы на местах является изменение квалификационных требований и процесса аттестации каждого отдельно взятого муниципального образования.
Таблица 4
Численный состав работников органов местного самоуправления по возрастным группам [14]
Временные рамки Возраст Средний возраст, лет
до 30 лет 30-39 лет 40-49 лет 50-59 лет 60 лет и старше
всего в том числе
60-65лет старше 65 лет
На 1 октября 2008 г. 61646 83269 109890 102561 10254 9298 956 43
На 1 октября 2009 г. 60148 86296 104614 101993 11852 11041 811 43
На 1 октября 2011 г. 59072 91134 96500 99074 12544 11721 823 43
На 1 октября 2013 г. 54322 95886 91514 96054 14494 13200 1294 43
На 1 октября 2016 г. 42434 97988 91012 81848 15229 13376 1853 42
На 1 октября 2019 г. 31396 98055 97185 72488 18616 16109 2507 43
Квалификационные требования являются основанием для признания того или иного муниципального служащего соответствующим своей должности или нет. Квалификационные требования включают в себя огромную сферу требований от возраста до уровня образования, опыта работы... и множество других требований [6].
Данный вопрос наиболее остро встаёт в современной Российской Федерации, поскольку зачастую муниципальные служащие не обладают соответствующей квалификацией для надлежащего исполнения поставленных перед ними задач.
Сами квалификационные требования устанавливаются непосредственно на уровне местных властей. Это происходит потому, что квалификационные требования не могут быть одинаковыми как в столице Российской Федерации, так и в отдельных уголках страны, поскольку уровень образования довольно сильно различается. Типовые же требования к квалификации устанавливает непосредственно субъект федерации, основываясь на уровне образования в регионе и множестве других критериев. Также квалификационные требования зависят от того, в какой орган устраивается то или иное лицо и какие знания ему необходимы для выполнения своих функций.
Как правило, основополагающим для современных кадровых служб в муниципальных органах является непосредственно опыт работы сотрудника, что не является вполне разумным, поскольку это не дает проявить свои возможности молодым сотрудникам и реализовать идеи молодого поколения. Но с течением времени данный аспект утрачивает важность, и стаж работы используется лишь как критерий для последующего повышения того или иного муниципального служащего. К иным же критериям приёма того или иного гражданина на муниципальную службу относятся [15]:
- образование;
- квалификация;
- возраст.
При этом не может производиться отбор по ряду дискриминационных критериев: национальность, пол, вероисповедание.
Рассмотрим уровень образования муниципальных служащих. Из таблицы 5 видно, что количество сотрудников без профессионального образования, как и сотрудников со средним образованием, становится меньше, что является хорошим показателем. Но, по нашему мнению, для муниципального служащего необходимо высшее профессиональное образование. Специально обученный человек совершает более правильные, обоснованные и нормативно-закреплённые действия.
Таблица 5
Численность состав работников органов местного самоуправления по уровню образования [14]
Дата Всего Наличие профессионального образования Не имели профессионального образования Из числа лиц с высшим образованием имели ученую степень
Высшее Среднее
1 октября 2008 г. 367 620 274 512 82 674 10 434 2 033
1 октября 2009 г. 364 903 280 597 75 203 9 103 2 058
1 октября 2011 г. 358 324 293 396 58 479 6 449 2 150
1 октября 2013 г. 352 270 298 696 48 490 5 084 2 049
1 октября 2016 г. 325 524 290 384 35 140 2 978 1 824
1 октября 2019 г. 319 187 286 183 29 219 2 338 1 447
Для контроля за рационализацией назначения того или иного гражданина на должность следует проводить процесс аттестации. Федеральный закон «О муниципальной службе» устанавливает основные аспекты осуществления процесса аттестации.
Таким образом, приобретает особую актуальность проблема предвзятого отношения аттестационной комиссии к определенным лицам за счёт того, что председатель также может являться наставником муниципального служащего. Это позволяет считать факт аттестации в некотором смысле формальным и не предоставляющим возможности в полной мере провести оценку того или иного муниципального служащего. В связи с этим становится вполне актуальной межмуниципальная аттестация. Так, по разработанной в том или ином органе местного самоуправления системе проводится аттестация в различных муниципальных образованиях[15].
Принципы компетентности и профессионализма являются главными для функционирования муниципального образования. Профессиональная переподготовка и повышение квалификации есть обязательный элемент прохождения службы на местном уровне власти, который закреплён юридически. В таблице 6 продемонстрировано, что количество сотрудников, получивших дополнительное профессиональное образование, увеличива-
ется с каждым годом, что является хорошим показателем, но зачастую случается так, что, вернувшись к своим обязанностям, муниципальный служащий продолжает работу в прежнем режиме, не стараясь использовать новые полученные знания.
Таблица 6
Об обучении кадров муниципальной службы по видам дополнительного профессионального образования [14]
Год Получили дополнительное профессиональное образование, всего человек Из них по дополнительным профессиональным программам
Профессиональной переподготовки Повышения квалификации Допол-нитель- ного профес-сиональ-ного об-разова-ния за пределами территории РФ
2005 29 658 2 914 26 600 59
2010 45 517 2 805 42 441 44
2011 48 308 2 306 45 805 30
2012 50 037 2 343 47 499 40
2013 62 424 2 673 59 628 21
2014 65 214 2 630 62 572 12
2015 52 130 2 495 49 629 6
2016 61 152 4 983 56 150 19
2017 62 492 5 384 57 094 14
2018 78 895 6 908 71 931 56
На сегодняшний день ФЗ № 131 является основополагающим для определения прав и свобод муниципальных служащих, в связи с чем муниципальные власти и власти субъектов лишь частично регламентируют данные аспекты. Таким образом, усиливается значимость федеральных законов и недостатки данного ФЗ в виде неполной регламентированности аспектов подготовки кадров муниципальной службы. Таким образом, лишь малая степень подготовки профессионалов на уровне ВУЗов не позволяет
вступившим в должность муниципальным служащим в полной мере исполнять собственные обязанности. Также проблема в том, что не разработана должная система повышения квалификации муниципальных служащих, что повышает актуальность разработки настоящей программы.
Но получение лишь профессиональных знаний в одной сфере не является целесообразным решением данной проблемы. Таким образом, предлагается расширенная программа курсов для муниципальных служащих, которая позволит увеличить эффективность муниципальной службы в целом.
Учитывая всё вышесказанное, следует выделить ряд проблем:
- слабая развитость системы повышения квалификации муниципальных служащих;
- отсутствие сформированной системы по подготовке лиц на должности муниципальной службы;
- нечёткая регламентация процесса аттестации муниципальных служащих;
- отсутствие специальных органов, нацеленных на проведение аттестации, и, как следствие, формальный характер самого процесса аттестации;
- проблемы в процессе регламентации кадрового отбора на муниципальную службу [7].
В последнее время работа муниципального служащего становится все менее популярна, особенно среди молодого поколения, мы предполагаем, что это связано с невысокой оплатой труда и отсутствия карьерного роста. Необходимы популяризация данной профессии и привлечение молодых специалистов. Для решения данной проблемы необходимо брать на службу только что закончивших профильных вуз студентов без опыта работы, а также обеспечивать благоприятные трудовые условия. Также можно предложить создать программу для студентов, смысл которой будет заключаться в том, что студент раз в неделю будет приходить в муниципальные образования и работать там пару часов. Это поможет студенту видеть работу изнутри, тем самым привлечет его для того, чтобы прийти туда работать после окончания вуза.
В целом можно сказать, что в настоящее время действующая система местного самоуправления в Российской Федерации обладает рядом существенных проблем, которые требуют непосредственного решения через принятие или редактирование федеральных законов, а кроме того, посредством разработки нормативно-правовых актов на местах.
Что касается дополнительного образования муниципальных служащих, необходима единая государственная система подготовки сотрудников, обеспечивающая прохождение каждым сотрудником повышение квалификации. Подготовка или переподготовка сотрудника должна зависеть от его стажа работы по профилю, а также стажа муниципальной службы, муниципального образования, в котором он работает, должности, уровня профессиональной подготовки.
Процесс обеспечения высококвалифицированными кадрами муниципальной службы должен постоянно совершенствоваться одновременно с улучшением социально-экономического положения страны в целом.
Список литературы
1. Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-Ф3 (ред. от 27.12.2019) Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации // СЗ РФ. 2019, № 52, ст. 7839.
2. Федеральный закон от 02.03.2007 N 25-ФЗ (ред. От 16.12.2019) О муниципальной службе в Российской Федерации // СЗ РФ. 2019, № 26, ст. 3379.
3. Турчинов А.И. Кадровая политика и управление персоналом: проблемы теории и практики // Коммуникология. 2014. № 5. [Электронный ресурс]. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/kadrovaya-politika-i-upravlenie-personalom-problemy-teorii-i-praktiki (дата обращения: 22.08.2021).
4. Мельникова Р. И. Выявление проблем муниципального управления с использованием результатов социологических исследований // Среднерусский вестник общественных наук. 2012. № 4-1(25). С. 39-44.
5. Харченко А. А. Разработка и реализация модели опережающего профессионального обучения государственных служащих // Среднерусский вестник общественных наук. 2010. № 1(14). С. 109-118.
6. Захаров В.М., Быхтин О.В. Актуальные вопросы внедрения модели обеспечения эффективности в управлении регионом // Управление в XXI веке. Сб. ст. по материалам Международной научно-практической конференции. 2016. С. 216-221.
7. Бухвальд Е.М., Ворошилов Н.В. Актуальные вопросы развития муниципальных образований и реформирования института местного самоуправления // Экономические и социальные перемены: факты, тенденции, прогноз. 2018. №1. [Электронный ресурс]. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/aktualnye-voprosy-razvitiya-munitsipalnyh-obrazovaniy-i-reformirovaniya-instituta-mestnogo-samoupravleniya (дата обращения: 22.08.2021).
8. Современные технологии управления: состояние, проблемы, перспективы : коллектив. моногр. / В.А. Грищук, Е.А. Колесник, Е.М. Колма-кова и др.; под ред. И.Д. Колмаковой. Челябинск: Изд-во Челяб. гос. ун-та, 2018. 177 с.
9. Фролова Е. В. Кадровое обеспечение местных органов власти в современных российских условиях // Мониторинг общественного мнения: экономические и социальные перемены. 2018. № 4. С. 369-385.
10. Бабун Р.В. Государственное и муниципальное управление. Введение в специальность (для бакалавров). М.: КноРус, 2017. 128 с.
11. Немкович А. В. Кадровое обеспечение муниципальной службы: проблемы и перспективы развития // Бюллетень науки и практики. 2019. Т. 5. № 4. С. 312-316. https://doi.org/10.33619/2414-2948/41/43
12. Николаева А. А., Минакова С. С. Эффективность конкурсного отбора на должность государственной гражданской службы // Научный журнал «Дискурс». 2018. №7 (21). С. 44-53.
13. Отчет по результатам государственного контракта № 1773208 от 27.04.2015 об оказании услуг по организации и проведению независимых опросов населения в городских округах и муниципальных районах Орловской области / Н.В. Проказина. 2015. 221 с.
14. Федеральная служба государственной статистики [Электронный ресурс]. URL: https://rosstat.gov.ru/
15. Бондарева Л.В. Государственное управление. М.: Инфра-М, 2018. 336 с.
Ряжская Татьяна Владимировна, канд. социол. наук, доц., tatiana-ry@yandex.ru, Россия, Орел, Среднерусский институт управления - филиал Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ,
Жукова Мария Вячеславовна, аспирант, filimonovamaria1995@yandex.ru, Россия, Орел, Среднерусский институт управления - филиал Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ,
Карлов Александр Николаевич, аспирант, karlovan785@rambler.ru, Россия, Орел, Среднерусский институт управления - филиал Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ,
PROBLEMS OF STAFFING OF MUNICIPAL AUTHORITIES T.V. Ryazhskaya, M.V. Zhukova, A.N. Karlov
The article presents the effectivity of the local self-government in this or that territory depends directly on the personnel policy at the local level. The number of municipal employees in the Russian Federation is continuously increasing, with the growth of the number of municipalities in the country. In this case, the problem of staffing of local self-government is gaining special relevance. This article analyzes the state of staffing on the basis of statistical facts of Rosstat. Thanks to the presented material, problems of staffing in this area were identified, most of the problems are based on the certification and professional development of municipal employees. The author presents recommendations regarding elimination of the problems.
Key words: municipal service, local self-government, staffing, personnel policy, municipal employee, profession.
Ryazhskaya Tatyana Vladimirovna, сandidate of sociological sciences, docent, tatia-na-ry@yandex.ru, Russia, Orel, Central Russian Institute of Management - branch Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration,
Zhukova Maria Vyacheslavovna, postgraduate, filimonovamaria1995@yandex.ru, Russia, Orel, Central Russian Institute of Management - branch, Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration,
Karlov Aleksandr Nikolaevich, postgraduate, karlovan785@rambler.ru, Russia, Orel, Central Russian Institute of Management - branch Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration
