CC BY
35
НАУЧНАЯ ЖИЗНЬ СЗАГС
ПРОБЛЕМЫ ИНТЕГРАЦИИ В ЕВРОПЕИСКОЕ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ ПРОСТРАНСТВО: СЗАГС И АССОЦИАЦИЯ ИНСТИТУТОВ И ШКОЛ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ ЦЕНТРАЛЬНОЙ И ВОСТОЧНОЙ ЕВРОПЕ (NISPACEE)
ШАСКОЛЬСКАЯ Е. А., МЕЛЬКИШЕВ С. В.
Шаскольская Елена Александровна - кандидат исторических наук, доцент кафедры истории и мировой политики Северо-Западной академии государственной службы. Мелькишев Сергей Валентинович - кандидат технических наук, доцент, заместитель начальника управления международных связей Северо-западной академии государственной службы..
NISPAcee -Ассоциация институтов и |школ государственной службы Центральной и Восточной Европы (НИСПА) была основана в 1994 г. как некоммерческая и неправительственная организация. После падения коммунистических режимов в Восточной Европе и СССР в условиях формирования новой политической реальности возникает естественная потребность не только ее осмысления политической наукой, но и формирования кадров политических управленцев нового поколения. НИСПА и была призвана объединить усилия политиков, чиновников, ученых и преподавателей - всех, кто так или иначе имеет отношение к проблеме public administration (РА). Термин public administration, как и термин public policy, имеет множество интерпретаций. В представлении участников форумов и конференций, организуемых НИСПА (а те, в свою очередь, отталкиваются от трактовки этого термина в англоязычной литературе), public-это все то, что не является ргма1е, то есть это и структуры государства, и все негосударственные институты
гражданского общества. Учитывая это, будем иметь в виду, что перевод на русский язык словосочетания public administration как «государственная служба» (а именно так на английском языке звучит название СЗАГС- North-West Academy of Public Administration) не совсем корректен. Абстрагируясь от дискуссии о том, что такое публичная политика тем не менее воспользуемся этим понятием для перевода на русский язык словосочетания public policy, а РА на русский язык переведем как «публичное администрирование». Уточнить следует и регион, в пространстве которого осуществляет свою деятельность НИСПА: он значительно шире, чем заявлено ее названием. Сотрудничество осуществляется не только в рамках Центральной и Восточной Европы, но и на всем постсоветском пространстве, включая Среднюю Азию. Причем такое взаимодействие определяется как сотрудничество Восток - Восток. Имеет место и координация по линии Восток- Запад: постоянными участниками программ являются представители таких стран, как Великобритания, США, Ирландия, ФРГ, Бельгия, Нидерланды, Финляндия и другие. Сотрудничество в рамках Ассоциации строится, прежде всего, по линии совместных научных исследований в области публичного администрирования. Они осуществляются по направлениям, в соответствии с которыми созданы постоянно действующие рабочие группы, заседающие во время ежегодных конференций. Изучаются и предлагаются на обсуждение участников конференций следующие актуальные для пост-коммунистических стран основные проблемы: политико-административные отношения; управление в мультиэтнических сообществах; антикоррупционная деятельность; финансирование
общественного сектора; электронное правительство; этика управления; образовательные программы в области публичного администрирования и др. Взаимодействие членов Ассоциации включает в себя также помощь в налаживании образовательного процесса в соответствующих учебных заведениях: осуществляется издание учебников и методических пособий по программам подготовки магистров и докторов, разрабатываются и внедряются различные программы оценки деятельности (включая аккредитацию) того или иного образовательного учреждения, предлагаются курсы подготовки молодых специалистов, практикуется обмен преподавателями. Особое внимание уделяется внедрению инновационных идей, распространению опыта. В любой сфере взаимодействия речь идет о конкретных потребностях стран в условиях демократического транзита.
Периодически организуются форумы - это встречи, дискуссии, предполагающие дальнейшее сотрудничество между учебными заведениями, политиками и чиновниками. Популярностью пользуются летние школы и тренинги. Практикуется и ежегодное присуждение наград в различных номинациях, например: «за мастерство преподавания в области публичного администрирования» (такую награду заслужили Тартуский и Варшавский универси-теты, Свободный университет в Бургасе и Карлов в Праге), «за лучшую студенческую работу» (в 2007 г. ее получила студентка из Латвии) и другие награды.
Весьма обширна деятельность НИСПА в области публикаций. Соответствующая программа включает в себя издания материалов ежегодных конференций, летних школ и т. п., учебников и монографий. С этого года стали публиковаться ежегодники, куда включаются наиболее важные материалы, посвященные анализу конкретных проблем в странах, чьи представители участвуют в деятельности Ассоциации. Среди последних изданий отметим, на наш взгляд, наиболее интересные сборники статей: «Политикоадминистративная дилемма: традиционные проблемы и новые подходы»; «Посткоммунистическое публичное администрирование: проблема восстановления профессионализма и ответственности»; «Уроки и рекомендации к совершенствованию: публичное администрирование и публичная политика в Центральной и Восточной Европе».
По всем направлениям своей деятельности НИСПА сотрудничает с Европейским Союзом, Советом Европы, ООН.
Деятельность Ассоциации базируется на следующих основных принципах. Исходным является представление о том, что, хотя регион Центральной и Восточной Европы, а также постсоветского пространства чрезвычайно обширен и разнообразен как с географической, так и с экономическое и культурное точек зрения, все страны разделяют фундаментальные ценности «открытого» общества. Их усилия направлены на построение государства, управляющегося на основе баланса следующих ключевых принципов: демократии, эффективности, стабильного развития, прозрачности, предсказуемости и ответственности. Такое управление описывается понятием §оуегппапее. Главная цель, смысл всех административных реформ - улучшение качества услуг, которые государство предоставляет населению. Концепция А §оуегппапее, или «нового публичного управления», которая активно разрабатывается в рамках исследовательских проектов НИСПА, имеет своей теоретической основой укоренившееся в Европе представление об отношениях индивида, общества и государства. Как отмечают участники многочисленных дискуссий, проходящих на форумах и конференциях, организуемых Ассоциацией, переход от философии, основанной на приоритетах управления из центра, к философии, которая видит смысл управления в стимулировании индивидуальной инициативы и самоуправления на местах, - процесс достаточно сложный и длительный, однако другого пути у государств, претендующих на то, чтобы стать частью европейского политического пространства, нет. Хотя в основу всех проектов сотрудничества положена концепция «европеизации» политики и управления, их участники неизменно отмечают, что
универсальной европейской модели нет, необходим обмен опытом и распространение наиболее удачных практик. «Все государства на стадии так называемого демократического транзита сталкиваются со сходными проблемами, и им есть чему поучиться другу друга», - говорит Мзия Микеладзе, избранная на 15-й ежегодной конференции в Киеве в мае 2007 г. президентом НИСПА.
На данный момент членами Ассоциации - институциональными и ассоциированными -являются около 200 организаций примерно из 50 стран. На постсоветском пространстве наибольшую активность в рамках НИСПА демонстрируют Украина и Эстония, традиционно много участников различных мероприятий из Литвы, совсем не представлены только Азербайджан, Туркменистан и Таджикистан.
СЗАГС является членом НИСПА с 2004 г. Интеграция академии в общеевропейское образовательное пространство, ее участие в работе международных ассоциаций предусматривается проектом стратегического плана развития СЗАГС на период 2006-2010 гг. Членство СЗАГС в НИСПА является примером позиционирования академии на международном уровне как крупного образовательного учреждения по подготовке специалистов государственной службы. Представители академии участвовали в работе ежегодных конференций в Любляне в 2006 г. и в Киеве в 2007 г. На конференции в Любляне (тема - «Публичное администрирование и публичная политика в новой Европе и Евразии: за профессионализм, беспристрастность и прозрачность») работа проходила в рамках секции «Образовательные программы в области публичного администрирования и публичной политики». Особое внимание участники данной рабочей группы уделили обсуждению проблемы создания новых учебных программ для подготовки государственных и муниципальных служащих. Была проведена презентация деятельности СЗАГС и зачитан доклад на тему «Роль филиалов СЗАГС в формировании единого образовательного пространства в сфере подготовки государственных и муниципальных служащих». Участники рабочей группы - представители Венгрии, Словакии, Латвии, Грузии, Киргизстана и др. - были согласны в следующем: в посткоммунистических странах существует множество обучающих программ в заявленной области; различия объясняются целым рядом факторов, обусловленных национальными традициями обучения, институциональными структурами, в рамках которых оно осуществляется, различными моделями вхождения в систему государственной службы, а также множеством интерпретаций терминов «публичное администрирование» и «публичная политика». Это разнообразие подходов содержит огромный потенциал для сотрудничества и взаимного обогащения. Поскольку Академия была впервые представлена на ежегодной конференции НИСПА, со стороны руководства Ассоциации, организационного комитета и других участников был проявлен особый интерес к деятельности СЗАГС. Конференция в Киеве, уже 15-я по счету, разрабатывала тему «Лидерство и управление в общественном секторе: ценности, стандарты и компетенция». Следует отметить, что проблема ценностей, этики управления (основное внимание уделяется таким понятиям, как честность и порядочность и компетенции тех, кто управляет, рассматривается как важнейшая составляющая административной реформы наряду с институциональными преобразованиями; более того, неизменно подчеркивается, что без воспитания «нового чиновника» никакие институциональные преобразования не дадут действенных результатов. Обсуждение заявленной темы на пленарном заседании вызвало немалый интерес: что необходимо для достижения прогресса по всем отмеченным направлениям - Время, оптимизм, энергия - и... процесс этот бесконечен: с этим согласились все. Еще раз подчеркнем, что сточки зрения участников конференции, именно «создание человеческого фактора» (очевидно, именно так адекватно перевести на русский постоянно употребляемое словосочетание Ьитап сарасіїу ЬиіМіп§ может обеспечить успех любой административной реформы.
Одной из наиболее интересных секций на конференции была секция «Политикоадминистративные отношения». Перед участниками рабочей группы была поставлена
задача исследовать организацию связей правительства со сложными структурами и процессами, в рамках которых пересекаются политические и управленческие роли, с целью обеспечить их эффективную координацию. Раскрывались и причины постановки проблемы: во-первых, координация приоритетов национальной политики с многоуровневыми структурами принятия решений в ЕС (имеются в виду страны - члены Европейского Союза) приводит к возрастанию роли правительственной бюрократии (поскольку речь идет об обеспечении эффективного политико-административного взаимодействия в сфере международной политики); во-вторых, в странах со слабыми демократическими режимами происходит присвоение бюрократией политических функций. На одном из заседаний была сделана попытка проанализировать роли и взаимодействие трех актеров саммита (в данном случае этим термином обозначается управление «на самом верху» - высшее управление) - министров, других высших чиновников и их советников. Одновременно возникла проблема: можно ли считать, что советники - новая группа элиты в высших эшелонах власти - Среди заслушанных сообщений наиболее интересными оказались следующие: «Роль министерских советников в высшем управлении в Эстонии», «Между демократическими ценностями и политической эффективностью: проблема политической нейтральности высших чиновников в Польше», «Взаимодействие политических и административных ролей в Кабинете министров Венгрии».
Россия, учитывая ее масштабы, на всех мероприятиях НИСПА представлена весьма скромно, а что касается публикаций, то статей российских авторов в изданиях Ассоциации нет вовсе. В работе конференций обычно принимают участие представители РАГС, Сибирской академии
государственной службы, Башкирской академии государственной службы, Высшей школы экономики, МГУ. На последней конференции в Киеве был также представитель факультета философии и политологии СПбГУ Выступления россиян затрагивают в основном проблемы проведения административной реформы, деятельности Администрации Президента, создания электронного правительства. Очевидно, что сюжеты, которые волнуют подавляющее большинство участников всех дискуссий (а речь идет, как уже отмечалось выше, о реализации модели управления, отвечающей принципам демократии, эффективности, прозрачности, предсказуемости и ответственности) не вписываются в отечественную политическую реальность, а потому и не являются объектом анализа применительно к каким-либо конкретным ситуациям. Ни один из перечисленных выше принципов к отечественной политике в данный момент не применим, поэтому и описывается она с помощью совершенно иных понятий: властная вертикаль, супер-президентская модель, приватизированное государство и т. п. Две парадигмы политической культуры - европейской и российской - прорисовывались в ходе конференции со всей очевидностью: государство существует, чтобы оказывать услуги населению -таков взгляд европейцев; государство существует, чтобы править - таково по-прежнему российское восприятие государственности. (Интересно отметить, что существо различий по данному вопросу проявляется и на уровне терминологии: понятие «государственный служащий» на английский язык переводится как - дословно «слуга общества» - есть разница-) Весьма характерным было выступление на конференции профессора СПбГУ Л. Сморгунова на тему «Администрация Президента в России: институциональные возможности для политики». 0 какой прозрачности можно вести речь, если всеми управляет самая непрозрачная политическая структура Итак, хотя мы со своими проблемами и находимся пока вне европейского политического пространства, однако возможности для интеграции есть - будем оптимистами, даже если «процесс этот бесконечен». Участие в деятельности НИСПА - хорошая возможность и заявить о себе, и, главное, выслушать коллег: их опыт поможет тогда, когда и нам придется решать подобные проблемы.
