CC BY
65
УДК 33:37
Ольга Юрьевна Соколова,
доктор экономических наук, профессор кафедры мировой экономики и управления внешнеэкономической деятельностью,
СГСЭУ
[email protected] Таттэ Михметовна Дюльманова,
кандидат экономических наук,
СГСЭУ
[email protected] Наталия Станиславовна Силантьева,
кандидат экономических наук,
СГСЭУ
ПРОБЛЕМЫ ИНТЕГРАЦИИ РОССИИ В МИРОВОЙ РЫНОК ОБРАЗОВАТЕЛЬНЫХ УСЛУГ В УСЛОВИЯХ ВСТУПЛЕНИЯ В ВТО
Статья посвящена анализу ситуации, складывающейся в сфере отечественного образования в условиях присоединения России к Всемирной торговой организации. Рассматриваются потенциальные преимущества участия страны в многосторонней торговой системе и возможные негативные последствия. Среди потенциальных выгод для отечественной системы образования выделены: реформирование системы подготовки специалистов с учетом требований мирового рынка труда; расширение спектра образовательных программ и повышение качества образования; расширение присутствия российских вузов на зарубежных образовательных рынках; рост числа иностранных студентов в российских вузах и увеличение денежных потоков от экспорта образовательных услуг; совместная разработка образовательных программ, степеней и квалификаций; привлечение лучших иностранных выпускников российских вузов для развития экономики и науки в стране; расширение международной мобильности участников образовательного процесса, укрепление международного научно-технического сотрудничества. Отрицательными последствиями присоединения России к ВТО названы: коммерциализация сферы образования, ведущая к снижению качества образования, его доступности; поглощение национального образовательного рынка зарубежными провайдерами; физический и виртуальный отток квалифицированных кадров.
В статье исследуется влияние процессов глобализации на формирование образовательной политики страны, проблемы и трудности формирования образовательных программ в структуре системы образования, дополнительные стимулы для проведения внутренних реформ, направленных на укрепление отечественной системы образования, связанных с совершенствованием информационных и коммуникационных технологий, созданием виртуальных университетов, развитием транснационального образования, расширением направлений развития и функционирования национальной системы образования в новых условиях.
Ключевые слова: Всемирная торговая организация, образовательные услуги, глобализация образования, национальный образовательный рынок.
O.Yu. Sokolova, T.M. Dyulmanova, N.S. Silantieva
CHALLENGES OF INTEGRATING RUSSIAN EDUCATIONAL SERVICES MARKET INTO THE WORLD MARKET IN VIEW OF RUSSIA S WTO ACCESSION
The paper analyzes the current situation in the national educational services market in view of Russia's accession to the World Trade Organization and discusses potential benefits and possible negative consequences resulting from the country's participation in the multilateral trading system. The authors highlight the following potential benefits for the Russian education system: reforms in the system of training specialists in order to meet the demands of the international labor market , expanding the range of educational programs and improving the quality of education, growing presence of Russian universities in foreign educational markets, growing number of foreign students in Russian universities and increasing export of educational services, joint development of educational programs, degrees and qualifications, hiring the best foreign graduates of Russian universities, growing international mobility of graduates, strengthening of international scientific and technological cooperation. The authors show that negative consequences of Russia's accession to the WTO are commer-
cialization of education that leads to decreasing quality of education and its accessibility, takeover of Russia's educational market by foreign educational entities, physical and virtual brain drain.
The paper examines the impact of globalization on the development of national educational policy, difficulties in developing educational programs within the structure of the education system, additional incentives for reforms aimed at strengthening the national system of education through improving information and communication technologies, establishment of virtual universities, development of transnational education, new trends in the development and functioning of the national education system.
Keywords: World Trade Organization, educational services, globalization of education, national education market.
Одной из задач мирового сообщества является создание современной системы образования, отвечающей вызовам времени, потребностям личности и общества в целом. К инструментам организации этого процесса стоит отнести интеллект, сформированный через систему образования, поэтому насущной задачей общества становится стимулирование интеллектуального развития будущих специалистов. В развитых странах экономический рост в значительной мере обеспечивается активным использованием интеллектуального потенциала и научно-технологических инноваций. Сейчас в мире наблюдается устойчивая тенденция наращивания масштабов государственной поддержки развития образования, науки и техники. Соответственно, образовательная и научно-техническая политика России должна быть адекватной этой тенденции для реализации стратегической цели - вхождение в группу ведущих технологически развитых стран мира.
Обмен информацией, высококвалифицированными специалистами, перспективными научными исследованиями становится обязательным условием экономического успеха многих стран мира. Особый интерес к вопросам образования в последнее время обусловлен еще и тем, что сейчас образовательные системы переживают период серьезных реформ, от которых напрямую зависит экономическое будущее современного общества.
Основной вектор глобализационного измерения развития образования - вступление России во Всемирную торговую организацию (Федеральный закон № 126-ФЗ от 21 июля 2012 г. «О ратификации Протокола о присоединении Российской Федерации к Марракешскому соглашению об учреждении Всемирной торговой организации от 15 апреля 1994 г.») и прием соответствующих обязательств, в том числе и в сфере образования.
Данные обязательства целесообразно рассматривать в тесной связи с положениями нового закона об образовании, в соответствии с которым государственная политика России в сфере образования нацелена на формирование благоприятных условий для объединения системы образования Российской Федерации с системами образования других государств на равноправной и взаимовыгодной основе, что невозможно без перемещения через границы образовательных услуг. Федеральным законом определено, что Российская Федерация содействует развитию сотрудничества российских и иностранных образовательных организаций, международной академической мобильности обучающихся, педагогических, научных и иных работников системы образования, обеспечению взаимного признания документов об образовании и/или квалификации, совершенствованию научной и педагогической деятельности, в том числе в рамках международного академического обмена и т.д.
Таким образом, закон регламентирует общественные отношения, возникающие в процессе предоставления/ потребления образовательных услуг, учитывая те интеграционные процессы, в которых активно участвует Российская Федерация.
ВТО в понятие образования (обучения) включает два вида услуг: услуги по практическому обучению и услуги по тестированию уровня образования. Однако в соответствии с ГАТС под образованием (а точнее, обучением) следует понимать, очевидно, всё, что продается и покупается под видом образовательных услуг. При этом надо иметь в виду, что оказание образовательных услуг учащимся в их стране или за рубежом может относиться лишь к тем государствам, где разрешено частное образование, и не касается тех стран, в которых поддерживается исключительно государственная система образования.
В условиях активной интеграции в мировой рынок образовательных услуг систему высшего образования следует рассматривать прежде всего как одну из базовых опор экономического суверенитета и национальной безопасности государства, как источник кадров высокой квалификации, как одну из составляющих национального богатства страны, позволяющую обеспечить конкурентные преимущества национальной экономики в условиях глобализации.
Процессы глобализации могут оказать заметное влияние на формирование образовательной политики, превращаясь в движущую силу национальных целей. Появление экспортных доходов расширяет третичный сектор экономики, одновременно выступая в качестве международной характеристики образовательной системы страны, ее международной конкурентоспособности в сфере образования. Острой на международном уровне является и проблема качества образования, требующая усиленного внимания к совершенствованию механизмов своего обеспечения. При этом, пожалуй, главным положительным моментом следует считать появление дополнительных стимулов для проведения внутренних реформ, направленных на укрепление системы образования. Ибо глобализация в сфере образования сопровождается возрастающей ролью рынка образовательных услуг, распространением предпринимательских подходов на сферу образования, новыми возможностями, связанными с совершенствованием информационных и коммуникационных технологий, созданием виртуальных университетов, развитием транснационального образования. В этих условиях дополнительную остроту приобретают проблемы равенства образовательных возможностей и доступности качественного образования.
Среди направлений влияния ВТО на национальную систему образования стоит отметить изменение структуры высшего образования в соответствии с реструктуризацией различных отраслей экономики. Развитие или
упадок отдельных отраслей экономики после вступления России в ВТО потребует от высшей школы подготовки кадров в соответствии со структурными изменениями рынка труда. Стоит также выделить возможное расширение экспорта и неизбежное появление новых импортеров образовательных услуг.
С учетом всей сложности складывающейся ситуации в сфере отечественного образования особого внимания заслуживает вопрос о потенциальных преимуществах участия страны в многосторонней торговой системе и о возможных негативных последствиях.
Среди отрицательных последствий присоединения России к ВТО можно назвать следующие: дальнейшее нарастание коммерциализации сферы образования, ведущее к снижению качества образования, его доступности; поглощение национального образовательного рынка зарубежными провайдерами; постепенное вытеснение русского языка из сферы образования; частичная потеря контроля над системой образования со стороны государства и, как результат, усиление физического и виртуального оттока квалифицированных кадров из-за снижения научно-технического и образовательного потенциала страны. В силу этого зарубежные организации могут занять некоторую долю отечественного рынка образовательных услуг. При этом нормы ВТО могут ограничивать государственное финансирование образования, так в ст. 15 ГСТУ констатируется, что при определенных обстоятельствах субсидии могут оказывать искажающее влияние на торговлю услугами, поэтому любой член ВТО, который считает, что субсидии в сферу образования другого члена наносят ущерб его интересам, может запросить консультации с таким членом по названным вопросам. Нельзя не заметить и появление новых вызовов в образовательной сфере, затрагивающих проблемы устойчивого развития российской системы образования, поддержания национального суверенитета в образовательной области, сохранения национальной идентичности в условиях гомогенизации культур, уточнения роли государства в вопросах национальной образовательной политики.
Анализируя современное состояние сферы образования, стоит выделить и потенциальные выгоды для отечественной системы образования, связанные с появлением дополнительных возможностей:
• реализация геополитических и экономических интересов страны посредством образовательной экспансии;
• реформирование системы подготовки специалистов с учетом требований мирового рынка труда, расширение спектра образовательных программ и повышение качества образования, улучшение уровня владения учащимися иностранными языками;
• расширение выхода российских вузов на зарубежные образовательные рынки, активное использование дистанционных образовательных технологий, открытие филиалов и представительств российских вузов за рубежом;
• рост числа иностранных студентов в российских вузах и увеличение денежных потоков от экспорта образовательных услуг;
• более широкое знакомство с зарубежной высшей школой, совместная разработка образовательных программ, степеней и квалификаций, привлечение лучших иностранных выпускников российских вузов для развития экономики и науки в стране;
• расширение международной мобильности студентов, аспирантов и преподавателей, укрепление международного научно-технического сотрудничества;
• усиление конкуренции на внутреннем рынке образовательных услуг, что заставляет образовательные учреждения систематически осуществлять инновационную деятельность с целью улучшения их качества, разрабатывать и осваивать образовательные (педагогические) новшества, направленные на повышение конкурентоспособности образовательных учреждений;
• увеличение доли инвестиций в сферу образования, способствующих развитию научно-педагогических кадров и улучшению качества материально-технической базы образовательных учреждений;
• полная интеграция рынков рабочей силы между странами - членами ВТО, освобождающими граждан сторон соглашения от требований, касающихся разрешений на жительство и работу.
Успех отечественной системы образования на международном рынке образовательных услуг определяется прежде всего тем, насколько быстро и качественно страна овладеет правилами и нормами экспорта образования, инструментами создания и реализации собственного образовательного экспортного потенциала. В связи с этим возникает ряд первостепенных проблем перед отечественной системой образования:
- обеспечение качества образования и защита от некачественных образовательных услуг;
- поддержание необходимого уровня доступа к высшему образованию;
- защита интеллектуальной собственности;
- определение оптимального соотношения источников финансирования образования;
- создание новых алгоритмов управления образованием;
- выработка нового понимания академических свобод [5].
В целях снижения негативных последствий и повышения эффективности отечественной системы образования в условиях присоединения к ВТО, сохранения национальной системы образования необходимо разработать целый комплекс мер, содержащих в себе алгоритмы возможных действий:
• по проведению мониторинга образовательного потенциала высшей школы и оценке готовности отечественной системы образования к наращиванию объема экспорта образовательных услуг;
• по разработке направлений развития и функционирования отечественной системы образования в новых условиях, качественных и количественных критериев ожидаемого успеха или неудачи;
• по повышению адаптируемости российского образования путем внедрения международного бакалавриата, что позволит иностранным студентам заниматься по хорошей российской образовательной программе обучения. Для этого у наших программ должны присутствовать описания по международному образцу;
• по ускорению развития новых форматов образования с использованием современных технологий, сетевого обучения;
• по формированию системы поствузовского профессионального образования, направленного на освоение через практические проекты дополнительных компетенций в наиболее профессиональной среде;
• по разработке соответствующей государственной поддержки кадрового обеспечения сферы образования: эффективный контракт преподавателя, перевод учителя и профессора в средний класс по уровню дохода, восстановление дееспособных образовательных сообществ. Средняя зарплата учителя в большинстве стран мира составляет 110 - 120% средней зарплаты по стране, зарплата преподавателя высшей школы - от 200% до 600%. По мнению ректора НИУ ВШЭ Я. Кузь-минова, если РФ сможет выйти на эти показатели к 2018
- 2020 гг., то экономическое условие изменения ресурсного кадрового обеспечения будет выполнено;
• по повышению уровня текущего финансирования и государственного инвестирования, а также созданию условий для увеличения негосударственных инвестиций в систему образования, в первую очередь для развития специальностей, которые будут определять будущий научно-технический прогресс страны;
• по увеличению объемов частных расходов в образовании: это мобилизация усилий семей (а когда растут вложения семей, школьники и студенты начинают более активно учиться). Провалы в частном софинансировании образования фактически соответствуют провалам в качестве самого образования. Согласно мнениям экспертов, в дополнение к указанному 1% ВВП необходимо привлечение ресурсов семей в размере еще 2% ВВП. В целом необходимо увеличение расходов на образование в размере 7% ВВП, но эти 7% ВВП должны быть сформированы в значительной степени из частных источников. Прежде всего, нужен рост бюджетного финансирования с 4% до 5% ВВП. При этом мобилизация средств семей, стимулирование их усилий, направленных на достижение определенного уровня образования у детей, будет усиливать мотивацию и самих учащихся. Это не означает отказа от бесплатного образования, для бедных семей расходы на образование возмещаются социальной целевой помощью. Во всех странах вложения семей
- это инвестирование в классические инструменты образования. И нашему обществу также необходимо обеспечить предложение таких инструментов [3];
• по расширению подготовки специалистов в области международного торгового права, при этом государственная поддержка должна оказываться на всех уровнях, а не только группам системообразующих вузов, если это действительно образовательная политика, направленная на решение проблем кадрового обеспечения отраслей экономики в условиях присоединения России к ВТО;
• по формированию новой системы профессиональных квалификаций, которая адаптирует систему образования гораздо легче, чем административное принуждение;
• по обеспечению прозрачной и полной информацией всех участников образовательного рынка. Очень важно создание условий для новых проектов в образовании, в дополнительном образовании, в том числе для их экономической состоятельности. Необходимо создавать специальные фонды, которые возьмут на себя финансирование образовательных инициатив в системе дополнительного образования.
Различия в подходах и содержании образования, отличие систем оценки в российских и зарубежных вузах вызывают затруднения при сравнении освоенных студентом компонентов образовательных программ и под-
счете зачетных единиц, т.е. при проведении признания периодов обучения. Таким образом, эффективность образования, полученного за рубежом, измеряется тем, насколько проста и эффективна процедура признания иностранных дипломов в России. Правотворческие инициативы направлены на обеспечение максимального комфорта для выпускников зарубежных вузов. Распоряжением Правительства РФ от 21 мая 2012 г. № 811-р утвержден перечень иностранных образовательных организаций, которые выдают документы иностранных государств об уровне образования и/или квалификации, признаваемые на территории Российской Федерации автоматически, без прохождения дополнительных процедур. В этот перечень вошли иностранные образовательные организации, соответствующие следующим специальным критериям:
1) организация входила и/или входит одновременно в первые 300 позиций всемирного рейтинга университетов (QS World University Rankings), академического рейтинга университетов мира (Academic Ranking of World Universities), рейтинга университетов мира Таймс (The Times Higher Education World University Rankings);
2) организация не располагается на территориях государств, с которыми заключены международные договоры Российской Федерации, регулирующие вопросы признания и/или установления эквивалентности документов иностранных государств об образовании и/или квалификации, об ученых степенях и ученых званиях, обеспечивающие доступ обладателей таких документов к получению образования и осуществлению профессиональной деятельности в Российской Федерации [4].
В отношении услуг на уровне начального и среднего образования, а также образования для взрослых, не являющегося высшим, Россия установила, что иностранные поставщики смогут учреждать на ее территории не любые юридические лица для оказания образовательных услуг, а только юридические лица, признаваемые таковыми в соответствии с российским законодательством и исключительно в форме некоммерческих организаций. Образовательная организация создается в форме, установленной гражданским законодательством для некоммерческих организаций. Введение соответствующего правила снимает опасения относительно коммерциализации системы образования и перераспределения финансовых потоков в образовательной сфере в связи с приходом иностранного элемента на российский рынок [1]. Образовательные услуги, в отличие от большинства иных видов услуг, имеют ярко выраженный общественно значимый характер, поэтому создание иностранными поставщиками коммерческих юридических лиц в этой сфере противоречило бы самой сути регулируемых отношений. В этом смысле особенно важно было защитить уровни начального и среднего образования как наиболее социально ориентированные и уязвимые.
При этом следует не только соблюдать ограничения доступа на рынок относительно формы и вида учреждаемого иностранным поставщиком юридического лица, но и учитывать то обстоятельство, что Россия не приняла обязательства по предоставлению субсидий и других форм государственной поддержки для иностранных поставщиков, включая их доступ к финансовым и иным материальным ресурсам государства.
В соответствии с правилами ВТО любое иностранное предприятие получает право на свободное размещение, открытие филиалов, доступ на национальный рынок, выделение дотаций и т.п. Таким образом, иностранная фирма, открывая новое учебное заведение на территории той или иной страны, по общему правилу может рассчитывать на такие же дотации, как и любое частное учебное заведение этой страны.
Важно отметить, что обязательств в отношении иностранного коммерческого присутствия в области высшего образования Россия не приняла. Это объясняется многогранностью нормативного регулирования указанной сферы, желанием России оставить за собой свободу действий по сохранению действующих нормативных актов или введению новых, которые несовместимы с положениями ГАТС. Россия, таким образом, сохраняет за собой право вводить любые ограничения по деятельности иностранных учреждений высшего образования на национальном образовательном рынке, регулировать общий объем иностранного присутствия в сфере высшего образования.
Российская Федерация (как и любой другой член ВТО) сохраняет за собой право применять недискриминационное внутреннее регулирование в сфере образования, направленное на обеспечение качества услуг или защиту прав потребителей. Большинство стран - членов ВТО также придерживаются позиции сохранения государственного контроля над национальной системой образования [2]. Во всех странах - членах ВТО устанавливаются определенные ограничительные требования национальных органов образовательного надзора к иностранным образовательным структурам, что выражается в соответствующих механизмах аккредитации, сертификации и лицензирования, контроля платежеспособности и финансовой устойчивости, налогообложения и т.д. Данные требования целесообразны, поскольку национальные интересы государств диктуют необходимость сохранения национального суверенитета над их образовательной системой, в том числе и в области высшего образования.
Образовательная деятельность иностранных поставщиков в Российской Федерации подпадает под государственную регламентацию, которая включает в себя лицензирование, государственную аккредитацию образовательной деятельности, государственный контроль (надзор) в области образования и направлена на установление единых требований к осуществлению образовательной деятельности и процедур, связанных с про-
веркой соблюдения организациями, осуществляющими образовательную деятельность, этих требований.
В рамках государственной политики необходимо будет разработать и ввести в действие Реестр иностранного присутствия в системе образования России (по всем секторам и по всем способам поставки услуг), выработать требования к поставщикам образовательных услуг, согласно которым зарубежный провайдер, прежде чем приступить к образовательной деятельности на территории нашей страны, должен продемонстрировать свою финансовую состоятельность и репутацию в родной стране (странах), а также соответствие предлагаемых образовательных программ академическим стандартам российских учебных заведений. Весьма важной становится разработка глоссария образовательных терминов, принятых в документах ВТО, а также перечня соответствия между отечественной образовательной терминологией и принятой в документах ВТО.
Подводя итоги, следует отметить, что в условиях усиления глобализационных процессов особое значение приобретают национальные образовательные приоритеты, сохранение главных достоинств отечественного образования. Это прежде всего фундаментальность, системность и научность образования, оптимальное сочетание в образовательных программах общеобразовательной, научной и профессиональной составляющих. При этом важно помнить, что, в отличие от зарубежных представлений, когда высшее образование отождествляется с обучением, в нашей стране под образованием понимается «целенаправленный процесс воспитания и обучения в интересах человека, семьи, общества, государства». Очевидно, что такое определение образования влечет за собой принципиальные отличия в организации образовательного процесса.
1. Иванов В.Г., Парфирьева Е.А., Барабанова СВ. Россия в ВТО: возможные риски для системы образования // Высшее образование в России. 2012. № 10.
2. Ларионова М.В. Риски и возможности присоединения к ГАТС для российского образования // Вестник международных организаций. 2007. № 7 (15).
3. По материалам доклада Я.И. Кузьминова на Гайдаровском форуме, 18 января 2013 г., Москва. 1^1.: http://www.ecpo!. ги/1п<ех.рЬ|р/2012-04-05-13-44-31/2012-04-05-13-45-32/597-г088у8к0е-0Ьга20Уатеч-уу20уу-д10Ьа1ка18Н.
4. Селиверстова О.И. Модернизация системы образования в свете присоединения России к ВТО // Высшее образование в России. 2013. № 2.
5. Сенашенко В.С. Образование и процессы глобализации // Высшее образование в России. 2013. № 1.
