CC BY
19Проблемы инструментальных противоречий между отраслевым регулированием и механизмом реализации процедур государственных и муниципальных закупок
Попов Иван Александрович,
аспирант, кафедра менеджмента Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации E-mail: pia@tendervprok.ru
В статье рассматриваются институциональные ограничения, вызванные противоречием отдельных положений узконаправленного отраслевого законодательства (о градостроительной деятельности) и норм регламентирующих закупки товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, оказывающие влияние на корректность принимаемых решений в данной области. Проводится подробный нормативно-правовой анализ действующих регламентов, представляется вариативная модель с прогнозированием возможных результатов, демонстрируются противоречия между отраслевым регулированием и механизмом реализации процедур государственных и муниципальных закупок Выявляются проблемные зоны реализации закупочного процесса, которые могут привести к нарушению прав и законных интересов участников закупок, что в конечном счете приводит к уменьшает количество потенциальных поставщиков (подрядчиков, исполнителей) и снижает конкуренцию при проведении торгов, предусмотренных действующим законодательством РФ. В обоснование позиции приводится подробный разбор практического кейса, являющийся эмпирической базой исследования, подтверждающий существование проблемы. В завершении работы даются рекомендации по минимизации рисков, вызванных выявленными проблемами и ограничениями.
Ключевые слова: контрактная система в сфере закупок, государственные закупки, муниципальные закупки, обеспечение государственных нужд, участники контрактной системы, механизм управления госзакупками.
Актуальность. Для активно развивающейся сферы регламентированных закупок, исследуемая в статье проблема, в последние годы приобретает характер периодически возникающих в практической деятельности специалистов, вовлеченных в процесс обеспечения государственных и муниципальных нужд, со стороны заказчика. Однако следует отметить, что не все субъекты вовлеченный в процесс удовлетворения государственных и муниципальных нужд в достаточной мере корректно учитывают правила профильного регулирования той или иной сферы деятельности, ошибочно ориентируясь только на порядок осуществления закупок, предусмотренный Федеральным законом от 05.04.2013 N 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее - закон о контрактной системе, 44-ФЗ). Указанные действия могут привести к дополнительным издержкам (в первую очередь временны) функционирования закупочного механизма и привлечению специалистов заказчика (членов комиссии) к административной ответственности. Также возникновение подобных проблем приводить к разногласиям между контролирующими и уполномоченными на осуществление закупок органами.
Введение
Совокупность всех процессов, субъектов, регуля-торных норм так или иначе относящихся к сфере государственных и муниципальных закупок, в общем виде можно назвать инфраструктурой контрактной системы, к аналогичным выводам приходит и отдельные отечественные авторы, так Цветков Ю.А. указывает, что «под инфраструктурой государственного заказа понимается комплекс таких взаимодействующих элементов, как субъекты формирования и исполнения государственного заказа, институциональная инфраструктура, цифровая и информационная инфраструктура, образовательные и научные организации, банки, органы мониторинга, аудита и контроля, функционирование которых обеспечивает наиболее рациональное удовлетворение государственных нужд» [1], в свою очередь как отмечали Бутова С.В., Бутов Ф.С.: «институциональная среда системы государственных и муниципальных закупок является сложной. Закон о контрактной системе предусматривает функционирование заказчиков, уполномоченных органов, органов власти по регулированию контрактной системы в сфере
сз о
со £
m Р
сг
от А
=Е
закупок федерального, регионального и муниципального уровней, контрольных органов, органов, осуществляющих аудит» [2]. По мнению автора, существенным упущением указанных подходов, является ограничение инфраструктуры контрактной системы только внутренними процессами, которые регулируются 44-ФЗ, не учитывая взаимосвязь с ре-гуляторными нормами профильных регламентов. Для дальнейшей институциональной модернизации системы госзакупок по мнению Белокрыло-вой О^. прежде всего «необходимо совершенствовать предметно-содержательную характеристику, обеспечивающая локализацию различных зон ее рисков» [3]. Соответственно без применения системного подхода, учитывающего не только внутренние нормы и процессы системы госзакупок,
но и смежные сферы поступательное и эффективное развитие будет в большой степени затруднено.
Основная часть
Исследуемая проблема затрагивает сферу деятельности государственного и муниципального заказчика, при рассмотрении комиссией заявок, поступившим от участников, на предмет их соответствия требованиям предусмотренными действующем законодательством РФ и документацией о закупке.
Так допустимые требования, которые заказчик устанавливает к участникам закупок определены статьей 31 44-ФЗ, рассматриваемые требования могут быть разделены на несколько видов, их классификация приведена в табл. 1.
Таблица 1. Классификация требований к участникам государственных и муниципальных закупок
Классифицирующий признак Обязательные требования Устанавливаются на усмотрение заказчика Дополнительные требования
Регламентирующая норма пп. 1,3-9 ч. 1 ст. 31 44-ФЗ ч 1.1. ст. 31 44-ФЗ ч. 2 ст. 31 44-ФЗ
Суть требований Участник имеет право поставлять товары, выполнять работы, оказывать услуги, являющиеся предметом контракта. Нет ограничений в деятельности участника, которые могут препятствовать успешному исполнению обязательств, а именно: - непроведение ликвидации участника закупки; - неприостановление деятельности участника закупки; - отсутствие у участника закупки недоимки по налогам, сборам, задолженности по иным обязательным платежам. Специальные виды ограничений: - отсутствие у лиц, принимающих решения участника закупки судимости за преступления в сфере экономики и др.; - отсутствие между участником закупки и заказчиком конфликта интересов; - непривлечение к административной ответственности за совершение административного правонарушения, предусмотренного статьей 19.28 КоАП РФ. - участник закупки не является офшорной компанией. Заказчик вправе установить требование об отсутствии сведений об участнике закупке в реестре недобросовестных поставщиков (подрядчиков, исполнителей). Правительство Российской Федерации вправе устанавливать к участникам закупок отдельных видов товаров, работ, услуг, дополнительные требования, в том числе к наличию: 1) финансовых ресурсов для исполнения контракта; 2) на праве собственности или ином законном основании оборудования и других материальных ресурсов для исполнения контракта; 3) опыта работы, связанного с предметом контракта, и деловой репутации; 4) необходимого количества специалистов и иных работников определенного уровня квалификации для исполнения контракта [4].
Одним из обязательных требований (п. 1ч.1ст.31 44-ФЗ) является наличие разрешающего документа у участника, дающий право заниматься тем или иным видом деятельности, с которой соотносится предмет контракта. То есть, вышеуказанный документ подтверждает законность оснований, лицу заниматься этим видом деятельности, такими документами являются лицензии на осуществление конкретного вида деятельности, либо действующее членство в реестр саморегулируемой организации. Подтверждением, соответствия данному требованию закона о контрактной системе, будет наличие в составе заявки копии того или иного разрешительного документа, в зависимости от сферы, в которой планируется
заключить контракт. Основные сферы деятельности, наиболее часто встречающиеся на рынке государственных и муниципальных закупок, а также соответствующие им разрешительные документы со сроками действия представлены в табл. 2.
Как видно из данных, приведенных в таблице каждый документ, имеет определенный профильными нормативно-правовым актом срок действия, и если в некоторых случаях документ не имеет срока действия, то в ряде других случаев предусмотрены достаточно сжатые сроки действия подтверждающего документа. Законодательство о контрактной системе в свою очередь также устанавливает требования к регламентированным срокам, относящихся к осуществлению закупочных
процедур, такие как, срок подачи и рассмотрения заявок, предоставление разъяснений положений закупочной документации, подписания контракта и другие. В практической деятельности происходят ситуации, при которых разные сроки установленные в разных сферах не только не коррелиро-
ваться между собой, но в некоторых случаях входить в противоречие. Далее в табл. 3 приведены основные регламентационные сроки по ключевым способам определения поставщика (подрядчика, исполнителя).
Таблица 2. Сферы деятельности и соответствующие им разрешительные документы
Вид деятельности Разрешительный документ Срок действия
Осуществление образовательной деятельности Лицензия на право ведения образовательной деятельности Бессрочно
Поставка медицинской техники Лицензия на осуществление деятельности по производству и техническому обслуживанию (за исключением случая, если техническое обслуживание осуществляется для обеспечения собственных нужд юридического лица или индивидуального предпринимателя) медицинской техники» Бессрочно
Поставка лекарственных средств Лицензия на фармацевтическую деятельность Бессрочно
Выполнение строительных работ (строительство, капитальный ремонт, реконструкция, снос объекта капитального строительства) Соответствующий виду деятельности допуск саморегулируемой организации, с подтверждающей выпиской из реестра. Один месяц с даты выдачи выписки
Разработка проектно-сметной документации Соответствующий виду деятельности допуск саморегулируемой организации, с подтверждающей выпиской. Один месяц с даты выдачи выписки
Проведение инженерных изысканий Соответствующий виду деятельности допуск саморегулируемой организации, с подтверждающей выпиской. Один месяц с даты выдачи выписки
Таблица 3. Регламентационные сроки основных способов закупок
Регламентированные сроки/Способ закупки Аукцион в электронной форме до 3 млн руб. (короткий аукцион) Аукцион в электронной форме Конкурс в электронной форме Запрос котировок в электронной форме
Срок подачи заявок 7 дней 15 дней 15 раб. дней 4 раб. дней
Максимальное увеличение срока подачи заявок при однократном внесении изменений в извещение или документацию о закупке 5 дней 13 дней 10 раб. дней Не предусмотрено
Срок рассмотрения первых частей заявок 1 раб. день 3 раб. дня 5 раб. дней Не предусмотрено
Срок проведения торгов 1 раб. день 1 раб. день 2 раб. дня Не предусмотрено
Срок подведения итогов закупки 3 раб. дня 3 раб. дня 3 раб. дня 1 раб. день
Общий срок до итогового рассмотрения заявок 17-22 календарных дня 35-39 календарных дней 35-45 календарных дней 5-7 календарных дней
Основываясь на сводные данные из таблицы, автор приходит к выводу, что общие сроки с момента подачи заявок, на ранней стадии публикации закупки, до итогового рассмотрения заявок, в зависимости от способа определения поставщика (подрядчика, исполнителя) составляет от 5 до 45 календарных дней. Соответственно может произойти ситуация, при которой на момент подачи заявки документ подтверждающий соответствие участника закупки требованиям документации был действующий (выписка из реестра членов саморегулируемой организации получена менее месяца назад), а на этапе рассмотрения заявок действие этого документа уже завершилось (выписка из реестра членов саморегулируемой организации получена более месяца назад).
То есть при подаче заявки участник соответствует установленным требованиям, а при рассмотрении заявок нет, так как предоставленный документ просрочен. В данных обстоятельствах также становится не ясным каким образом необходимо действовать членам комиссии, которые стремятся придерживаться линии добросовестного поведе- е ния, что как указывалось Белокрыловой О.С., Гу- Н целюк Е.Ф., является ключевым фактором сниже- С ния экономических рисков в контрактной системе § [5]. £
Для наглядного представления возможных раз- Ы витий событий, в табл. 4 приведена вариативная К модель на примере электронного аукциона, де- £ монстрирующая возможные траектории развития Н событий. и
Таблица 4. Вариативная модель с прогнозными результатами
Ключевые точки Дата наступления события Промежуточный итог Прогнозируемый результат
Дата получения выписки из реестра членов СРО 25 мая 2021 г. - -
Дата окончания действия выписки из реестра членов СРО 25 июня 2021 г. - -
Дата размещения извещения о проведении электронного аукциона 26 мая 2021 г.
Дата подачи заявки 28 мая 2021 г. Выписка действует Заявка участника будет признана соответствующей данному требованию
Дата итогового рассмотрения заявок 18 июня 2021 г. Выписка действует Заявка участника будет признана соответствующей данному требованию
Дата рассмотрения заявки при внесении изменений и переносе на максимальный срок (13 дней) 01 июля 2021 г. Выписка не действует Заявку участника могут признать не соответствующей данному требованию
Соответственно, учитывая данный нюанс и осознавая возможные риск наступления негативных последствий для участника (назовем его условно А) в виде возможного отклонения заявки комиссией заказчика, такое лицо должно предоставить в состав заявки выписку с таким сроком действия, чтобы покрыть все возможные риски. Однако предположим, что заказчику поступил запрос на разъяснение положений закупочной документации от участника Б, в котором указывается на существенные противоречия, включенных в документацию положений, требующих внесения изменений с последующим увеличением сроков подачи заявок. Данное обстоятельство еще больше повышает риск, недействительности выписки предоставленной участником А на этапе рассмотрения заявок, в таких обстоятельствах данному участнику придется получать новую выписку (с обновленным сроком действия), отзывать заявку и подавать ее заново, что также может в полной мере не отвечать его интересам, так как имеется вероятность, что после него уже подал заявку участник Б и если участник А пере подаст свою заявку, то время и дата ее поступления будет зафиксирована позже заявки участника Б. Данное обстоятельство является весомым для сферы регламентированных закупок, так как на нем основывается один из основополагающих принципов конкурентных торгов в соответствии с которым, если предложения участников равны между собой, побеждает предложение участника, подавшего заявку ранее других.
Переходя к практическому выражению данной ситуации, приведем реальный кейс, дополнительно доказывающий существование данной проблемы и демонстрирующий неоднородность пози-е ции различных субъектов контрактной системы. ^ Участником закупки была подана заявка на уча-еЗ стие в электронном аукционе на выполнение работ Ц по подготовке проектной и рабочей документации
по объекту капитального строительства «Реконструкция стадиона «Смена» в г. Комсомольске-на-Амуре» (устранение строительных недостатков), номер закупки 0122200002520004028, со роком подачи заявок до 23.06.2020 года, заявка была подана 16.06.2020 года, в которой была предоставлена выписка из реестра членов саморегулируемой организации в сфере архитектурно-строительного проектирования, со сроком действия до 22.06.2020 года, то есть в момент подачи заявки документ подтверждающий соответствие участника требованиям документации был действующим. После проведения электронного аукциона, в сведениях «Протокола подведения итогов электронного аукциона от 28.06.2020 № 0122200002520004028-3», заявку участника, комиссия органа, осуществляющего закупку, признала не соответствующей, сославшись на несоответствие требованиям документации о проведении электронного аукциона, так как непосредственно при рассмотрении, в данном случае второй части заявки участника, а именно 28.06.2020 года, приложенная ранее выписка уже прекратила свое действие. Заказчик в данном случае руководствовался пунктом 1 части 6 статьи 69 44-ФЗ, в соответствии с которой заявка признается не соответствующей в случае, несоответствия документов и информации требованиям, установленным документацией о таком аукционе, наличия в указанных документах недостоверной информации об участнике такого аукциона на дату и время окончания срока подачи заявок на участие в таком аукционе. Вывод комиссии: «в заявке представлена выписка из реестра членов саморегулируемой организации, основанной на членстве лиц, осуществляющих подготовку проектной документации, срок действия которой истек». То есть, комиссия исходила из логики, что если на момент окончания срока подачи заявок выписка прекратила свое действие, то участник не со-
ответствует требованиям документации и закона о контрактной системе, даже если фактически его членство не приостановлено. Не согласившись с такой трактовкой ситуации, участником была подана жалоба № 202000134025000580 на действие комиссии в территориальное Управление Федеральной антимонопольной службы, по месту нахождения органа, осуществляющего закупку. По результатам рассмотрения которой жалоба была признана обоснованной, по следующим основаниям.
Во-первых, законом о контрактной системе, аукционной документацией не установлены требования о действительности выписки из реестра членов саморегулируемой организации на дату окончания сроков подачи заявок.
Во-вторых, частью 1 ст. 55.17, ч. 1 ст. 55.18 ГрК РФ закреплена обязательность ведения реестров членов саморегулируемой организации, государственного реестра саморегулируемых организаций.
Сведения, содержащиеся в вышеуказанных реестрах, подлежат размещению на официальных сайтах саморегулируемых организаций, органа надзора за саморегулируемыми организациями в сети «Интернет», доступны для ознакомления без взимания платы (ч. 1 ст. 55.17, ч. 3 ст. 55.18 ГрК РФ).
Следовательно, в случае сомнений достоверности представленной в составе заявки на участие в электронном аукционе информации и документов, аукционная комиссия обязана проверить указанную информацию, в том числе посредством официальных реестров, ведение которых установлено законодательством Российской Федерации.
Комиссией УФАС России установлено, что сведения о членстве участника закупки в саморегулируемой организации на момент рассмотрения заявки аукционной комиссией уполномоченного органа содержались как в едином реестре членов СРО, так и в официальном реестре членов саморегулируемой организации, выписку из которого представлена в составе заявки участника закупки.
Следовательно, участник закупки на момент подачи заявки и рассмотрения аукционной комиссией заявок участников закупки соответствовал требованиям, установленным п. 1 ч. 1 ст. 31 Закона о контрактной системе и аукционной документацией, представил в составе заявки на участие в электронном аукционе необходимые документы, подтверждающие соответствие указанным требованиям.
Кроме того, при рассмотрении жалобы было установлено, что действия комиссии образует признаки состава административного правонарушения, предусмотренного ч. 2 ст. 7.30 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, за которое предусмотрено наложение административного штрафа на должностных лиц в размере 1 процента начальной (максимальной) цены контракта, но не менее пяти тысяч рублей и не более тридцати тысяч рублей [6].
Выводы и рекомендации
Основной вывод, который необходимо сделать из проведенного анализа, при рассмотрении заявок, комиссия заказчика или уполномоченного органа обязана проверять не только формальное соответствие или не соответствие представленной заявки, но и использовать все возможные ресурсы, предоставляемые законодательством РФ, для подтверждения или опровержения своей позиции.
Кроме этого, следует отметить, неточность в регулировании процесса обеспечения государственных и муниципальных нужд, в рассматриваемой части, приводящей к появлению дополнительных издержек при реализации механизма осуществления закупок, предусмотренного законодательством о контрактной систем.
Литература
1. Цветков Ю.А. Инфраструктура государственного заказа // Ученые записки Тамбовского отделения РоСМУ. - 2019. - № 15. - С. 162-173.
2. Бутова С.В., Бутов Ф.С. Институциональная структура рынка государственных и муниципальных закупок в рамках контрактной системы // TERRA ECONOMICUS 2014 Том 12 № 2 Часть 2.С 30-35.
3. Белокрылова О.С. Институциональная модернизация системы госзакупок: зоны риска // Государственное и муниципальное управление. Ученые записки СКАГС. 2016. № 4. С 21-29.
4. Федеральный закон от 05.04.2013 г. N 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (ред. 02.07.2021). (дата обращения 29 июля 2021 года)».
5. Белокрылова О. С., Гуцелюк Е.Ф. Экономические риски системы государственных и муниципальных закупок // Journal of Economic Regulation. 2015. T. 6. № 4. С. 154-161.
6. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях» от 30.12.2001 г. N 195-ФЗ (ред. от 01.07.2021) (дата обращения 29 июля 2021 года.
PROBLEMS OF INSTRUMENTAL CONTRADICTIONS BETWEEN INDUSTRY REGULATION AND THE MECHANISM OF IMPLEMENTATION OF STATE AND MUNICIPAL PROCUREMENT PROCEDURES
Popov I.A.
Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration
The article considers the institutional restrictions caused by the contradiction of certain provisions of narrowly focused sectoral legislation (on urban planning) and the norms regulating the procurement of goods, works, services for state and municipal needs, which affect the correctness of decisions in this area. A detailed regulatory analysis of the current regulations is carried out, a variable model is presented with the prediction of possible results, contradictions between industry regulation and the mechanism for implementing state and municipal procurement procedures are demonstrated, problem areas of the procurement process are identified that can lead to violation of the rights and legitimate interests of procure-
C3
о
CO
от m Р от
от А
=Е
S. V. Butova, Butov F.C. Institutional structure of the market of public procurement in the framework of the contractual system // TERRA ECONOMICUS 2014 Volume 12, No. 2 Part 2. With 3035.
Belokrylova O.C. Institutional modernization of the system of public procurement: zone of risk // State and municipal administration. Scientific notes of SKAGGS. 2016. No. 4. From 21-29. Federal Law No. 44-FZ of 05.04.2013 «On the contract system in the field of procurement of goods, works, services for state and municipal needs» (ed. 02.07.2021). (accessed July 29, 2021)».
Belokrylova O. S., Gutselyuk E.F. Economic risks of the system of state and municipal procurement // Journal of Economic Regulation. 2015. Vol. 6. No. 4. pp. 154-161. The Code of the Russian Federation on Administrative Offenses «of 30.12.2001, N 195-FZ (ed. of 01.07.2021) (accessed July 29, 2021.
173.
LQ S Q.
e
CM
o
CM I—
ment participants, which ultimately reduces the number of potential 2. suppliers (contractors, performers) and reduces competition during bidding, provided for by the current legislation of the Russian Federation. A detailed analysis of the practical case is provided to substantiate the position, which is the empirical basis of the study, con- 3. firming the existence of the problem. At the end of the work, recommendations are given to minimize the risks caused by the identified problems and limitations. 4.
Keywords: contract system in the field of procurement, public procurement, municipal procurement, provision of state needs, participants of the contract system, the mechanism of public procurement 5 management.
References 6.
1. Tsvetkov Yu.A. Infrastructure of the state order // Scientific notes of the Tambov branch of RoSMU. - 2019. - No. 15. - P. 162-
