CC BY
32
Вестник Челябинского государственного университета. 2012. № 25 (279). История. Вып. 52. С. 21-24.
КОРЕННЫЕ НАРОДЫ В ПРАВОВОЙ СИСТЕМЕ
А. В. Ахметова
ПРОБЛЕМЫ ИМПЛЕМЕНТАЦИИ МЕЖДУНАРОДНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА О ПРАВАХ КОРЕННЫХ МАЛОЧИСЛЕННЫХ НАРОДОВ СЕВЕРА В ПРАВОВОЙ СИСТЕМЕ РОССИИ
Статья опубликована при финансовой поддержке Федеральной целевой программы «Научные и научно-педагогические кадры инновационной России» (тема проекта «Национальная политика советского государства в отношении коренных малочисленных народов Дальнего Востока (1917-1991 гг.), номер соглашения: 14.B37.21.0482).
В статье рассматриваются проблемы становления современного законодательства о правах коренных малочисленных народов и реализации его в национальной правовой системе России. Нерешенность данного вопроса тормозит развитие правового статуса аборигенного населения РФ.
Ключевые слова: коренные малочисленные народы, международное законодательство, национальная правовая система, конвенция, международная организация труда, природопользование.
Выживание аборигенных народов в различных регионах мира превратилось в одну из глобальных проблем. Всеохватывающее давление на них доминирующей культуры современного общества оставляет все меньше возможностей для сохранения их традиционного образа жизни, а вместе с этим и экономических основ самобытной этнической культуры. Такому развитию событий во многом способствовала бытовавшая до конца 1980-х гг. в международном праве ориентация на культурную и языковую ассимиляцию коренных народов. На протяжения десятилетий она находила воплощение в государственной политике многих стран. В то же время надо иметь в виду, что каждая страна, в которой проживают коренные народы, имеет своеобразный исторический опыт взаимоотношений государства, а также большей части общества в целом, с данной группой народов.
Борьба за особый правовой статус является в настоящее время первостепенной задачей политических и общественных организаций коренных народов, а урегулирование правового статуса аборигенов стало одной из наиболее актуальных проблем внутриполитического развития большинства стран Арктического кольца. Немаловажное значение для преодоления содержащейся в ранее действовавших нормах международного
права ориентации на ассимиляцию их в доминирующем обществе имеет Конвенция Международной организации труда (МОТ) № 169 «О коренных народах и народах, ведущих племенной образ жизни, в независимых странах». Как известно, в Конвенции декларируется признание права этих народов осуществлять контроль над собственными институтами, образом жизни и экономическим развитием, а также сохранять и развивать свои традиции, обычаи, язык и религию1.
Сам термин 'коренные народы' вошел в международно-правовой лексикон с принятием в 1957 г. Конвенции МОТ № 107 «О защите и интеграции коренного и другого населения, ведущего племенной и полуплеменной образ жизни, в независимых странах»2. Дальнейшее упрочение позиций этого понятия в международном праве произошло после пересмотра Конвенции 1957 г., когда в новой Конвенции, принятой в 1989 г., речь уже шла о «коренных народах».
Согласно Конвенции МОТ № 169, коренные народы - это народы, которые ведут племенной образ жизни в независимых странах, социальные, культурные и экономические условия которых отличают их от других групп национального сообщества и положение которых регулируется полностью или частично их собственными обычаями или традициями, или специальным законодательством3.
Также Конвенция распространяется на народы в независимых странах, которые рассматриваются как коренные ввиду того, что они являются потомками тех, кто населял страну или географическую область, частью которой является данная страна, в период ее завоевания или колонизации, или в период установления существующих государственных границ, и которые, независимо от их правового положения, сохраняют некоторые или все свои политические, социальные, экономические, культурные институты3.
Следует подчеркнуть, что Международная организация труда является первой международной организацией, которая занимается разработкой проблем коренных народов на всеобъемлющей основе. МОТ осуществляет деятельность по защите и поощрению прав коренных народов и народов, ведущих племенной образ жизни, с начала 20-х гг. XX в. Деятельность МОТ, направленная на охрану жизни и деятельности традиционных этносов, охватывает два основных направления: пропаганда и надзор за реализацией двух конвенций, относящихся к коренным народам и народам, ведущим племенной образ жизни, и программы технической помощи в целях улучшения социальных и экономических условий жизни аборигенного населения.
МОТ несет ответственность за осуществление единственных двух международных документов, касающихся исключительно коренных народов и народов, ведущих племенной образ жизни: Конвенция о коренных народах и народах, ведущих племенной образ жизни, 1957 (№ 107) и Конвенция о коренных народах и народах, ведущих племенной образ жизни, 1989 (№ 169). Конвенция № 107 в настоящее время закрыта для ратификации, однако она продолжает оставаться в силе для тех стран, которые ее ратифицировали, но еще не ратифицировали Конвенцию № 169. По состоянию на 1 января 2001 г. 14 государств-членов ратифицировали Конвенцию № 169, и она в настоящее время активно рассматривается рядом других государств4. Эти две конвенции устанавливают минимальные стандарты в отношении гражданских, политических, социальных и экономических прав коренных народов и народов, ведущих племенной образ жизни. Они устанавливают юридически обязательные нормы для ратифицировавших их государств-членов.
В Конвенции № 169 провозглашается необходимость уважения культуры и тради-
ционных институтов коренных народов и народов, ведущих племенной образ жизни, и предполагается, что они имеют право продолжать свое существование в рамках их национальных обществ, создавать свои собственные институты и определять путь своего собственного развития. Конвенция № 169 также призывает правительства консультироваться с коренными народами в отношении законодательных и административных мер, которые непосредственным образом затрагивают их, и предусматривает право этих народов принимать участие в процессе принятия решений в отношении политики и программ, которые касаются их.
Пристальное внимание со стороны мирового сообщества к этой проблеме подтверждает то, что 21 декабря 1993 г. Генеральной Ассамблеей ООН была принята резолюция о проведении с 10 декабря 1994 г. по 10 декабря 2004 . Международного десятилетия коренных народов мира с целью активизации международного сотрудничества в решении проблем, стоящих перед коренными народами в таких областях, как права человека, окружающая среда, развитее, образование, культура, здравоохранение. В 1994 г. Генеральная Ассамблея постановила, что на протяжении Международного десятилетия коренных народов мира Международный день коренных народов будет отмечаться каждый год 9 августа (резолюция 49/214 от 23 декабря)5.
Международное десятилетие коренных народов мира было провозглашено Организацией Объединенных Наций после опыта проведения в 1993 г. Международного года. Идея Десятилетия родилась в 1993 г. в Хабаровске на первом в истории ООН Международном совещании, посвященном проблемам коренных малочисленных народов Севера России. Таким образом, можно говорить о том, что инициатором в ООН идеи проведения Международного десятилетия коренных народов мира стала Российская Федерация.
Юридической основой реформы стала законодательная деятельность по постепенной имплементации в национальное законодательство положений Конвенции № 169 МОТ «О коренных народах и народах, ведущих племенной образ жизни в независимых странах», как международного правового документа, где в наиболее полной форме отражены права и интересы коренных народов, с дальнейшим присоединением Российской
Проблемы имплементации международного законодательства.
23
Федерации к данной конвенции и ее ратификацией Федеральным собранием. Но этого так и не произошло.
Международное десятилетие содействовало повышению информированности мирового сообщества о статусе и положении коренных народах мира, укреплению международного сотрудничества в решении проблем, стоящих перед коренными народами в таких областях, как права человека, окружающая среда, развитие, здравоохранение, культура и образование.
Недостатком проведенного мероприятия является то, что не было достигнуто согласие между представителями коренных народов и правительств по тексту Декларации ООН о правах коренных народов.
В своей резолюции 59/174 от 20 декабря 2004 г. Генеральная Ассамблея ООН провозгласила второе Международное десятилетие коренных народов мира (2005-2014 гг.), цель которого состоит в дальнейшем укреплении международного сотрудничества в решении проблем, стоящих перед коренными народами в таких областях, как культура, образование, здравоохранение, права человека, окружающая среда и социальное и экономическое развитие. Также Генеральная Ассамблея постановила продолжать отмечать на протяжении второго Десятилетия Международный день коренных народов.
И уже 13 сентября 2007 г. Генеральная Ассамблея ООН на своей 61 сессии приняла «Декларацию о правах коренных народов»6. Россия при этом воздержалась (против выступили США, Канада, Австралия, Новая Зеландия), однако принятие этой Декларации ООН, в общем, делает ее положения одним из «общепризнанных принципов и норм международного права».
Во многом проблемы, связанные с признанием прав коренных малочисленных народов Севера России, могли бы быть разрешены в случае принятия и ратификации последней редакции Конвенции МОТ «О коренных народах и народах, ведущих племенной образ жизни в независимых странах». К сожалению, данный нормативно-правовой акт пока не входит в правовую систему Российской Федерации. Это обстоятельство существенно затрудняет применение других актов международного права. В отличие от данной Конвенции другие международно-правовые документы лишь затрагивают права корен-
ных малочисленных народов и говорят о путях их реализации в самом общем виде.
Многие острые политические, экономические и национально-культурные проблемы коренных народов продолжают оставаться не решенными, возникает много новых. Аборигенные народы требуют решения этих вопросов в своих странах через национальное законодательство, но с ориентацией на международные стандарты.
Конвенция МОТ № 169 - это важнейший международно-правовой документ, устанавливающий такие стандарты. Новые международно-правовые стандарты, предлагаемые правительствам независимых стран Конвенцией МОТ № 169, означают отказ от патерналистской политики государства, силовой интеграции и культурной ассимиляции, направлены на сохранение самобытности, культуры, обычаев и традиций коренных народов, на обеспечение их выживания, признание и предоставление им равных прав и равных возможностей наравне с другими группами населения.
В России же права аборигенных народов, которые согласно Конвенции МОТ № 169 государству и обществу надлежит «уважать» и «защищать», пока еще даже не определены. Не созданы, как предполагает Конвенция № 169, «правительственные институты» коренного населения и не разработаны «соответствующие процедуры», посредством которых рассматриваются вопросы, касающиеся коренного населения, достигаются договоренности и вырабатывается согласие в отношении предлагаемых правительством или местной администрацией мер.
В случае ратификации Российской Федерации Конвенции № 169 политика государства в отношении аборигенных народов должна быть более четко институционализирована.
Однако главный вопрос, который требует решения в первую очередь, - это вопрос о земле. Раздел 11 Конвенции МОТ № 169 содержит правовые нормы государственной политики в районах проживания традиционных этносов. В частности, Статья 14 Конвенции МОТ № 169 предусматривает, что за соответствующими народами признаются права собственности и владения на земли, которые они традиционно занимают. Причем специальное значение придается положению кочевых народов. Причины их особого отношения к сво-
ей земле уходят своими корнями в исторические истоки их национальной психологии. Так как малочисленные этносы множество столетий проживали изолированно от других групп населения, стремились поддерживать свой «территориальный суверенитет».
Именно коренные народы и сейчас в наибольшей степени сохраняют традиционный уклад экономики и природопользования. Тесная связь с природой им жизненно необходима для сохранения самобытности и выживания в современном мире.
В России отсутствует специальное земельное законодательство для аборигенных народов. Это создает огромные трудности для применения Конвенции МОТ № 169 в нашей стране. Статья 15 Конвенции № 169 говорит о праве аборигенных народов на использование природных ресурсов - на «участие в пользовании, распоряжении этими ресурсами и в их сохранении» на исконных территориях проживания. Пока что такое право за аборигенными народами России не признано.
Таковы основные наиболее важные международные документы в области прав аборигенного населения. Реализация этих прав аборигенных народов в соответствии со Статьей 69 Конституции Российской Федерации является обязанностью государства. Любое общественное движение в защиту прав аборигенных народов в соответствии с международными правовыми стандартами также вполне законно и является конституционной обязанностью граждан.
Принятие этих и других международных нормативно-правовых актов существенно повысило статус коренных народов, возведя проблему их сохранения и развития на уровень задачи общемирового значения. В них подтвержден широкий спектр прав аборигенных народов, в том числе на ресурсы и территории исконного проживания, а также другие важные для них полномочия. По мнению В. А. Кряжкова, только через обладание и реализацию особых прав малых народов, политику протекционизма и обеспечение определенных преимуществ можно добиться их реального равенства с другими народами и тем самым обеспечить социальную справедливость'.
Проблема соответствия правовой системы Российской Федерации международному за-
конодательству о коренных народах остается неразрешимой на данный момент. Незрелая рыночная экономика нашей страны вкупе с социальными проблемами сильно тормозит развитие нормативной базы, направленной на регулирование жизни и деятельности коренных малочисленных народов Севера России.
Примечания
1 Конвенция МОТ № 169 о коренных народах и народах, ведущих племенной образ жизни, в независимых странах. URL: http:// www.conventions.ru; Конвенции (2008-2011). URL: http://www.conventions.ru/view_base. php?id=90.
2 Конвенция МОТ № 107. О защите и интеграции коренного и другого населения, ведущего племенной и полуплеменной образ жизни, в независимых странах. URL : http:// www.conventions.ru; Конвенции (2008-2011). URL: http://www.conventions.ru/view_base. php?id=287.
3 Конвенция МОТ № 169. О коренных народах и народах, ведущих племенной образ жизни, в независимых странах. URL: http:// www.conventions.ru; Конвенции (2008-2011). URL: http://www.conventions.ru/view_base. php?id=90.
4 Руководство ООН для коренных народов. Брошюра № 8. URL: http://www.un.org; Организация Объединенных Наций (2011). URL: http://www.un.org/russian/ hr/indigenous/ guide/brosh8.html#.
5 Резолюция, принятая Генеральной Ассамблеей ООН № 49/214 от 23 декабря 1994 г. Международное десятилетие коренных народов мира. URL: http://www.un.org; Организация Объединенных Наций (2011). URL: http://www.un.org/russian/question/r49-214.pdf.
6 Декларация Организации Объединенных Наций о правах коренных народов. URL : http:// www.un.org; Организация Объединенных Наций (2011). URL: http://daccess-dds-ny. un.org/doc/UND0C/GEN/N06/512/09/ PDF/ N0651209.pdf?0penElement.
7 Кряжков, В. А. Коренные малочисленные народы Севера в российском праве. М. : Норма, 2010. С. 132
