CC BY
53
Безусловно, принятие решения о применении такой серьезной санкции в отношении главы муниципального образования, как удаление в отставку, должно быть взвешенным, продуманным, законным. Повторное рассмотрение представительным органом муниципального образования вопроса об удалении главы муниципального образования в отставку возможно не ранее чем через два месяца со дня проведения заседания представительного органа муниципального образования, на котором рассматривался указанный вопрос.
Р.Ш. Гарипов * АКТУАЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ ЗАЩИТЫ ПРАВ КОРЕННЫХ НАРОДОВ В РОССИИ
Ключевые слова: коренные народы, аборигены, малочисленные народы, права национальных меньшинств, коренные малочисленные народы России.
In the article are examined the urgent questions of the Indigenous Peoples Rights Protection of Russian North, Siberia and Far East. Author itemizes drawbacks in Russian legislation of Indigenous Minorities Rights regulation. For example, the usage of numerical criteria in definition of Russian Indigenous Peoples is not corresponded to international standards. There is still kept uncertainty in the question of ratification of the ILO Convention № 169 on Indigenous and Tribal Peoples in Independent States.
Eventually author comes to conclusion that Russian Indigenous Minorities are needed in close attention to them under the conditions of globalization and active reclamation of natural resources in North, Siberia and Far East. There is emphasized that in Russia is not formed yet the system of law maintenance and protection of the Indigenous Minorities interests. There is also said about the necessity to bring in balance the Russian legislation in accordance with international norms.
Одним из важнейших вопросов современного международного и внутригосударственного права является обеспечение прав человека. Как показывает опыт современных международных отношений, проблема сотрудничества в области защиты прав и свобод человека — одна из самых сложных и противоречивых. Пожалуй, никакая другая сфера международного сотрудничества не характеризуется таким накалом страстей, такой степенью политизации и таким количеством нарушений.
* Кандидат юридических наук, доцент, заведующий кафедрой государственно-правовых дисциплин Татарского государственного гуманитарно-педагогического университета. [arslan 111 @rambler. ru]
Особое место в системе прав человека занимают права представителей коренных народов, людей, подвергшихся гонениям и истреблению в период колонизации и захвата их земель. Это североамериканские и южноамериканские индейцы, аборигены Австралии и Новой Зеландии, коренные малочисленные народы России и другие представители исчезающих этносов.
Понятие «коренные народы» является понятием международного права. Они представляют различные этносы, расы, религии и ведут различный образ жизни в самых разных уголках нашей планеты. В Европе это: саами, проживающие в Финляндии, Швеции, Гренландии, Норвегии и России; баски в Испании, Франции и Португалии. В Азии: различные племена в Индии, Китае, Пакистане; народ айна в Японии ‘; народности Сибири, Севера и Дальнего Востока России. В Африке: берберы, бушмены и многие другие народы. Американские континенты населяют индейцы и иннуиты (эскимосы). В Австралии и Новой Зеландии проживают аборигены и народ маори.
В России также существует проблема защиты прав и основных свобод аборигенных народов, и опыт правового регулирования статуса коренных народов в зарубежных странах, несомненно, представляет для нашей страны особый интерес. Особо актуальным является изучение опыта зарубежных стран и международных стандартов в области защиты прав коренных народов с целью их дальнейшего применения к коренным малочисленным народам России. Мировая практика накопила солидный опыт решения данных вопросов, который может быть использован в России с учетом специфики ее условий.
У нас в России используется термин «коренные малочисленные народы» или просто «малочисленные народы», который включает в себя 45 наименований малочисленных народов2, проживающих на территориях традиционного расселения своих предков, сохраняющие традиционные образ жизни, хозяйствование и промыслы, насчитывающие в Российской Федерации менее 50 тысяч человек и осознающие себя самостоятельными этническими общностями3. Еще один федеральный закон РФ направлен на установление общих принципов организации и деятельности общин коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации4, в перечень которых входят 40 наименований коренных
1 Правительство Японии официально признало народ айна, проживающий на севере страны, коренным народом только в июне 2008 года. Был подтвержден тот факт, что этот народ имеет собственный язык, религию и культуру, и Япония не является гомогенным в этническом плане государством.
2 См.: Постановление Правительства РФ от 24 апреля 2000 г. № 255 «О Едином перечне коренных малочисленных народов Российской Федерации» // СПС «Гарант».
3 См.: Федеральный закон от 30апреля 1999 г. № 82-ФЗ «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации» // СЗ РФ. 1999. № 18. Ст. 2208.
4 См.: Федеральный закон от 20 июля 2000 г. № 104-ФЗ «Об общих принципах организации общин коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации» // СПС «Гарант».
малочисленных народов 1. Таким образом, с точки зрения юридической нормы, лишь некоторая часть народов России может именоваться коренными народами (с учетом численного критерия).
В настоящее время численный порог не вызывает трудностей, поскольку численность большинства из этих народов не превышает отмеченного предела. Так, например, численность ненцев не превышает 42 тыс. человек, эвенков — 35 тыс., нанайцев — 12 тыс. человек. Численность же таких народов, как алеуты, кереки, нганасаны, негидальцы, ороки, орочи, тазы, энцы не превышает 1 тысячи человек2.
С одной стороны, критерий малочисленности указывает на необходимость для правительства обращать особое внимание на данные коренные народы, поскольку их неблагоприятное процентное соотношение объективно ведет к ассимиляции, растворению в основной, титульной нации, и нужны специальные меры для их сохранения.
С другой стороны, присутствие в законе численного критерия, по сути требования малочисленности, на наш взгляд, носит дискриминационный характер и никак не соответствует громким планам правительства по демографическому росту населения. Этим требованием государство практически дает гарантии защиты прав коренных народов в обмен на их малочисленность, отбивая у них тем самым стремление к росту своей численности. К тому же если численность какого-либо народа превысит 50 тыс. человек и большая его часть примет образ жизни индустриального общества, поселятся в городах и будут вполне успешны, значит ли это, что государство должно оставить без своей поддержки небольшие общины этого же народа, оставшиеся в тайге или тундре вести традиционный образ жизни? Это пробел в отечественном законодательстве, который необходимо исправить. Признак малочисленности коренного народа также не соответствует международным стандартам, где ни о какой численности речи не идет.
В литературе также высказывают мнение, что введение количественного критерия по отношению к субъекту права — народу — является нелегитимным и дискриминационным. Однако, учитывая российскую реальность, пока приходится соглашаться с применением термина «малочисленный» в отношении некоторых коренных народов России как субъектов права, так как в настоящее время данные народы действительно находятся в чрезвычайно сложной ситуации3.
1 См.: Распоряжение Правительства РФ от 17 апреля 2006 г. № 536-р // СПС «Гарант».
2 См.: Харючи С.Н. Развитие законодательства о защите прав коренных малочисленных народов в Российской Федерации // Журнал российского права. № 7. 2006. С. 16.
3 См.: Аракчаа К.Д. Коренные народы: международное и национальное право. М.: Редакционно-издательский отдел Аппарата Государственной Думы, 1995. С. 7.
По мнению профессора В.А. Кряжкова, коренные малочисленные народы — это разновидность коренных народов и особая группа национальных меньшинств 1. В Конституции РФ используются два термина — «коренные малочисленные народы» и «малочисленные этнические общности», которые в значительной степени компенсируют друг друга. Наряду с этим в федеральных актах употребляются понятия «малочисленные народы», «коренные (аборигенные) народы», «коренные малочисленные народы Севера, Сибири и Дальнего Востока». В конституциях и уставах субъектов Федерации употребляются такие термины, как «малочисленные этнические группы», «коренные народы» и «малочисленные народы Севера». Перенесение в законодательство различных терминов, употребляемых в научном обороте, и параллельное их использование еще более затрудняет выявление объектов охраны права и отрицательно влияет на эффективность реализации правовых норм.
В Конституции России, исходящей из общепризнанных принципов на равноправие и самоопределение народов, говорится: «Российская Федерация гарантирует права коренных малочисленных народов в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами Российской Федерации» (ст. 69)2. Данное положение явилось нововведением в законодательстве России, впервые на конституционном уровне были установлены гарантии прав специфических этнических групп — коренных малочисленных народов. Отмеченное положение Конституции означает, что Россия несет ответственность перед мировым сообществом по обеспечению развития экономики и культуры коренных малочисленных народов и охраны природной среды в местах их проживания.
Хотя в указанной статье прямо не указываются и не определяются конкретные права лиц, принадлежащих к коренным малочисленным народам, тем не менее ее значение заключается в том, что обязывает наше государство обратиться к проблеме прав данных народов и гарантировать их с тем, чтобы не существовало разрыва между реальными правами коренных малочисленных народов и правами остального населения страны. Включение в Конституцию ст. 69 явилось отражением демократизации российского общества в течение последнего десятилетия и его стремления воспринять все наиболее прогрессивное из международной практики в области защиты прав и свобод человека. Вместе с тем, как отмечают в отечественной литера-
1 См.: Кряжков В.А. Право на родной язык: на примере малочисленных народов Севера // Российский юридический журнал. 2007. № 1. С. 23.
2 См.: Конституция Российской Федерации (принята на всенародном голосовании 12 декабря 1993 г.) // Российская газета от 25 декабря 1993 г. № 237.
туре, следует обратить внимание на то, что в нашей стране издавна сложилось уважительное отношение к проживающим на ее территории коренным малочисленным народам '. Закрепив в Конституции соответствующее положение в отношении коренных малочисленных народов, Российская Федерация продемонстрировала свою готовность развивать в законодательстве положения международного права, направленные на защиту данных этнических групп населения. По сути, данное положение является одним из проявлений общего конституционного принципа, закрепленного в ч. 4 ст. 15.
Конституционное требование гарантировать права коренных малочисленных народов, по сути, означает, что эти меньшинства официально выделены в специальную группу, именуемую «коренные малочисленные народы» и на самом высоком юридическом уровне признается наличие особых прав (статуса) этих народов2. Таким образом, коренные малочисленные народы — специфический субъект властных отношений. Конституция РФ, подтверждая данное обстоятельство, создает определенные предпосылки для их участия в этих отношениях3. Государство берет на себя постоянную обязанность гарантировать права коренных малочисленных народов и ориентируется на международно-правовые стандарты. Сложилась особая форма взаимоотношений между коренными малочисленными народами и государством, в основе которых лежит понимание специфики положения данных этносов как наименее защищенных, необходимости их правовой, социальной и иной государственной поддержки.
Включение данной нормы в главу Конституции «Федеративное устройство» подчеркивает, что вопросы, связанные с указанными народами, составляют важный элемент национальной и региональной политики России. Это нашло подтверждение также в Основных положениях региональной политики и в Концепции государственной национальной политики Российской Федерации, в которых формулируются задачи государственной поддержки сохранения самобытной культуры малочисленных народов, их языка, традиций и среды обитания. Такой подход характерен для государств, где проживают подобные этнические общности (США, Канада, Австралия, Финляндия), и отвечает требованиям Конвенции № 169 «О коренных народах и народах, ведущих племенной образ жизни в независимых странах», принятой Генеральной конференцией Международной организации труда в 1989 году, которая гласит: «Правительства несут ответственность
1 См.: Комментарий к Федеральному закону о гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации / под ред. Б.С. Крылова. М., 1999. С. 7.
2 См.: Кряжков В.А. Правовые проблемы коренных малочисленных народов России // Государство и право. № 6. 1994. С. 4.
3 См.: Кряжков В.А. Участие коренных малочисленных народов в политическом волеобра-зовании (государственно-правовые вопросы) // Государство и право. № 1. 2000. С. 25.
за проведение, с участием соответствующих народов, согласованной и систематической деятельности по защите прав этих народов и установлению гарантий уважения их целостности»1.
В конце XX — начале XXI века коренные малочисленные народы России оказались в весьма рискованном положении. Опасности подвергаются основы их существования. Имеет место конфликт двух цивилизаций: доин-дустриальной и индустриальной. Индустриальная рыночная цивилизация по своей сути является потребительской, в ее основе лежат агрессивное уничтожение природной среды и катастрофический рост народонаселения. По данным ООН, к 2050 году народонаселение планеты удвоится. Происходит глобальное угнетение биосферы планеты, разрушение ее естественной иммунной системы, глобальное изменение климата. Индустриальная рыночная цивилизация в принципе не может обеспечить возобновляемого использования природных ресурсов.
Как это не покажется парадоксальным, но к разработке в нашей стране законодательства по правам коренных малочисленных народов в значительной степени подвигли проблемы именно экологического порядка. Территории традиционного проживания коренных малочисленных народов, активно подвергавшиеся индустриальной экспансии в течение последних 50 лет, стали предметом столкновения интересов представителей не только разных культур, но и разных способов природопользования2.
Однако опасность для коренных малочисленных народов заключается не только в их прямом уничтожении в результате индустриальной экспансии или поглощении традиционных культурно'-хозяйственных укладов. Опасность также заключается в том, что борьба коренных народов за особый правовой статус, который призван обеспечить защиту их этнокультурной целостности, концентрируется вокруг борьбы за ресурсы. В результате эта борьба все более превращается в механизм втягивания коренных народов в борьбу за использование ресурсов по правилам индустриальной цивилизации.
Как известно, районы расселения коренных малочисленных народов России имеют огромное значение в развитии экономического потенциала Российской Федерации. На Север, Сибирь и Дальний Восток, где прожива-
1 См.: Конвенция МОТ № 169 «О коренных народах и народах, ведущих племенной образ жизни в независимых странах» 1989 г. // Международные акты о правах человека. Сборник документов. Издание второе, дополненное / сост. Карташкин В.А., Лукашева Е.А. М.: НОРМА. 2002. С. 242.
2 См.: Зенько М.А Коренные малочисленные народы в российском эколого-правовом пространстве: политико-юридический анализ развития современной ситуации // Рекомендации по защите прав коренных малочисленных народов России на традиционное природопользование. (Сборникстатей.) М.: Институт эколого-правовых проблем «Экоюрис», 2000. С. 80.
ет всего 8% населения страны, приходится пятая часть национального дохода Федерации и 60% валютных поступлений. Здесь добывается 97,5% газа, три четверти нефти, 91% олова, 100% алмазов, подавляющая часть золота, меди, никеля, 15% каменного угля, вырабатывается пятая часть электроэнергии, производится весь апатитовый концентрат, половина лесопродукции '. Большинство ресурсов безальтернативно с точки зрения возможностей их добычи в других регионах страны. С учетом этих факторов особое значение приобретают вопросы защиты прав коренных малочисленных народов в контексте промышленного освоения территорий их проживания.
Особенностью коренных малочисленных этносов является глубокая, органичная связь образа жизни и культуры с природной средой. Природная среда, в которой исторически сложились коренные малочисленные народы, обладает специфическими чертами, определившими этническую специфику, в том числе повышенную уязвимость коренных народов. Эта природная среда характеризуется крайней суровостью климатических факторов, бедным биологическим разнообразием и вследствие этого повышенной экологической уязвимостью. Особая уязвимость коренных малочисленных народов России — это прямое следствие и отражение повышенной уязвимости природной среды, в которой сформировались эти этносы.
К сожалению, приходится признать, что среди всех народов Российской Федерации коренные малочисленные народы Севера, Сибири и Дальнего Востока являются наименее защищенными в социальном отношении. Более того, их социальное положение таково, что некоторые из малочисленных народов стоят на грани полного исчезновения. Это обусловлено пренебрежением к их интересам в период освоения находящихся в местах их традиционного проживания источников нефти и газа, а также невозможностью этих народов сохранить жизнеспособность, занимаясь традиционными для них оленеводством, рыболовством и охотой, и традиционный образ жизни в условиях перехода к рыночной экономике 2. Общепризнанно, что для того, чтобы выжить именно как самостоятельным этническим группам, коренные малочисленные народы нуждаются в усиленной социальной помощи и защите их прав и свобод государством. К сожалению, шаги в этом направлении пока еще явно недостаточны.
В настоящее время сложилась ситуация, когда Россия встала перед исторической дилеммой. Или эти народы, давшие человечеству уникальный
1 См.: Никитин М.А. Актуальные вопросы государственной национальной политики в отношении коренных малочисленных народов Севера Российской Федерации // Коренные народы Ямала в современном мире: сценарии и концепции развития. Тематический сборник / под ред. Ю.В. Попкова. Новосибирск — Салехард: Нонпарель, 2007. С. 73.
2 См.: Харючи С.Н. Коренные малочисленные народы: проблемы законодательства. Томск: Издательство Томского университета, 2004. С. 180.
опыт и знания по выживанию в экстремальных климатических условиях, выработавшие гармоничную с окружающим миром систему этнических и эстетических ценностей, выйдут на новый виток своего развития в третьем тысячелетии, или же канут в небытие не без помощи государства. Для России данная проблематика является особенно актуальной в связи с обширной территорией, многонациональностью и многоконфессиональностью населения. Коренные малочисленные народы и сейчас ориентированы на традиционный уклад жизни, они продолжают заниматься традиционным природопользованием и промыслами. Они обладают самобытными древнейшими культурами, их жизнедеятельность исторически ориентирована на органическую связь со средой обитания. Вот почему сегодня необходимо четко осознать, каковы главные проблемы коренных малочисленных народов, с чем они вошли в XXI век и какие меры должно предпринимать государство для их поддержки.
Сегодня, несмотря на то, что коренные малочисленные народы Российской Федерации составляют небольшую часть населения нашей обширной страны, они в полном объеме обладают правами, которые имеют все народы России, независимо от их численности и места проживания. Это вытекает из преамбулы Конституции РФ, закрепившей общепризнанный принцип равноправия и самоопределения народов. Исходя из того, что каждый народ самобытен, все народы России обладают правом на сохранение и развитие национального языка, своей культуры, сохранение своей эт-ничности. Решение проблем коренных народов находится в прямой зависимости от благополучия российского народа в целом.
В то же время можно выявить ряд недостатков в законодательном регулировании вопросов, связанных с правами коренных малочисленных народов России. Это: множественность актов; общепостановочный характер норм; терминологический разнобой; отсутствие федерального законодательства, регламентирующего важнейшие аспекты жизнедеятельности этих народов — оленеводство и другие виды традиционной хозяйственной деятельности, права на земли (территории), недра, самоуправление; отсутствие нормативного толкования понятия «народы, находящиеся под угрозой исчезновения»; неопределенность в вопросе ратификации Конвенции МОТ № 169 «О коренных народах и народах, ведущих племенной образ жизни, в независимых странах». В научной литературе подчеркивается, что в России пока еще не сложилась система правовой поддержки и защиты интересов коренных малочисленных народов'.
1 См.: Бакунина Т. С. Правовой статус коренных народов приполярных государств: мировой опыт и положение в России (Материалы международной конференции) // Государство и право. 1997. № 9. С. 48.
Коренные малочисленные народы как социально уязвимые этносы поставлены в зависимость от возможности заниматься народными промыслами и сохранять традиционные системы хозяйствования. В условиях глобализации и активного освоения природных богатств Севера, Сибири и Дальнего Востока они требуют более пристального к себе внимания, что вызывает обоснованную тревогу. Как справедливо отметил президент Республики Саха В. Штыров: «К сожалению, за последнее десятилетие жизнь коренных малочисленных народов Севера складывается так, что они начинают терять свою самобытность, свою культуру, свои национальные традиции. Эта проблема нас очень беспокоит»1. В условиях промышленного освоения социальная защита коренных народов и этнических общностей, занятых в традиционных формах хозяйствования, является определяющим фактором в деятельности органов власти. Сохранение коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока, защита их прав на социально-экономическое и культурное развитие и традиционное природопользование должно стать приоритетным направлением в деятельности федеральных, региональных и местных властей.
Лица, принадлежащие к указанным народам, обладают тем же объемом прав, что и иные граждане России, однако специфика положения настоящих этносов требует установления дополнительных прав, что создает предпосылки для их фактического равенства с другими нациями и народностями страны. Расширенные гарантии имеют правовой характер и рассматриваются как актуальная мера для национального возрождения, сохранения и развития этих народов. Дополнительные права и льготы не должны ущемлять прав и законных интересов других народов.
Подводя итог, можно прийти к следующему выводу: несмотря на имеющуюся в России нормативную базу, проблема коренных народов все еще остается очень актуальной. Российское законодательство по правам коренных малочисленных народов имеет ряд противоречий, пробелов и недочетов, для точного установления и объяснения которых необходимо специальное исследование вопросов, связанных с законодательным регулированием прав и основных свобод коренных малочисленных народов в современной России и проблем его несоответствия международным стандартам.
В современных условиях перед многими коренными малочисленными народами Российской Федерации стоит вопрос об их физическом выживании и о дальнейшем существовании как неповторимых этносов. В этой связи совершенствование законодательной базы Российской Федерации по предоставлению гарантий и защите прав и интересов этих народов является
1 См.: Харючи С.Н. Коренные малочисленные народы: проблемы законодательства. Томск: Изд-во Томского университета, 2004. С. 32.
актуальной и востребованной задачей. К тому же в Российской Федерации уже действует ряд федеральных законов и масса законов субъектов РФ, которые образуют особый институт российского права — институт правовых норм, гарантирующих сохранение и развитие коренных малочисленных народов России
В целом, на сегодняшний день, можно констатировать, что в России сложилось довольно обширное по количеству актов законодательство в области регулирования и защиты прав коренных малочисленных народов. Федеральное законодательство и законодательство субъектов Российской Федерации, где проживают коренные малочисленные народы, направлено на обеспечение сохранения языка, культуры и традиционного образа жизни представителей этих народов, предоставляют определенные гарантии соблюдения их прав и интересов. При этом в законодательстве имеется определенный потенциал для обеспечения прав коренных малочисленных народов в соответствии с международными нормами и принципами, действующими в данной сфере. Однако многое еще предстоит сделать в будущем, и, главное, привести российское законодательство в соответствие с международными стандартами.
О.В. Мамонтова * ПРЯМОЕ ДЕЙСТВИЕ КОНСТИТУЦИИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Ключевые слова: прямое действие Конституции Российской Федерации, случаи непосредственного прямого действия Конституции Российской Федерации.
The article is devoted to analysis of matters related to a direct operation of the Constitution of the Russian Federation.
In particular, the historical aspect of the direct operation of the Constitution is covered, which is urgent because the Constitution of the Russian Federation 1993 unlike Constitutions ofRSFSR for thefirst time has established a provision of the direct operation (art. 15).
1 См.: Харючи А. С. Права коренных малочисленных народов Севера: реализация международно-правовых стандартов в Российской Федерации // Права коренных народов Севера: реализация международно-правовых стандартов в Российской Федерации: сборник научных статей / под ред. акад. РАО Г.А. Бордовского, проф. С.А. Гончарова. СПб.: Издательство РГПУ им. А.И. Герцена, 2005. С. 89.
* Аспирантка Московской государственной юридической академии имени О.Е. Кутафи-на. [mamontova-olesya@rambler.ru]
